規(guī)范性文件備案審查形成全市工作格局

文/王娟

規(guī)范性文件備案審查形成全市工作格局

文/王娟

規(guī)范性文件備案審查，是憲法、法律賦予各級人大常委會的一項重要職責(zé)。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，從推動人大制度與時俱進(jìn)、維護(hù)憲法法律權(quán)威等角度，三次對備案審查工作進(jìn)行了論述。決定提出，要完善人大工作機(jī)制，通過備案審查積極回應(yīng)社會關(guān)切；要完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，健全規(guī)范性文件備案審查制度。在黨中央的決定中，對備案審查提出如此明確的要求，充分體現(xiàn)了黨中央對這項工作的重視。市人大常委會法工委在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持在實踐中推進(jìn)備案審查工作，不斷加強(qiáng)對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)，有力地推動形成了全市的備案審查工作格局。

備案審查在市區(qū)縣合力下向前邁進(jìn)

市人大常委會自1999年起就著手開展備案審查工作，并先后以主任會議文件的形式制定了一系列的備案審查工作規(guī)范。2012年4月,市人大常委會根據(jù)立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，審議通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，進(jìn)一步對市人大常委會的備案審查工作進(jìn)行了規(guī)范，并對區(qū)縣等各級人大常委會依法開展規(guī)范性文件備案審查工作作出規(guī)定。

地方性法規(guī)頒行后，加強(qiáng)對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)成為了常委會法工委的重要工作任務(wù)。2012年6月，在地方性法規(guī)頒行之際，常委會法工委召開地方性法規(guī)貫徹實施動員會，對區(qū)縣人大常委會開展備案審查工作進(jìn)行動員。2013年8月至9月，在地方性法規(guī)施行一周年之際，常委會法工委對全市17個區(qū)縣進(jìn)行了逐一走訪，并在調(diào)研的基礎(chǔ)上于2013年12月召開了全市性的備案審查工作會議。區(qū)縣人大常委會對規(guī)范性文件備案審查給予了高度重視，通過黨組會議、主任會議等形式，認(rèn)真研究啟動備案審查工作。截至2013年12月底，全市已有12個區(qū)縣人大常委會對備案審查工作建章立制、明確工作機(jī)構(gòu)和人員。寶山的同志說，備案審查豐富了區(qū)縣人大常委會的監(jiān)督方式，使區(qū)縣人大常委會在工作監(jiān)督之外，擁有了法律監(jiān)督的有效手段，實現(xiàn)了監(jiān)督工作的兩條腿走路。楊浦、靜安的同志指出，相比較政府系統(tǒng)內(nèi)部對規(guī)范性文件制定情況的監(jiān)督，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督有著熟悉區(qū)域情況的優(yōu)勢，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查對提升本區(qū)域的法治建設(shè)水平具有重要意義。

規(guī)范性文件備案審查，是憲法、法律賦予各級人大常委會的一項重要職責(zé)。市人大常委會法工委在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持在實踐中推進(jìn)備案審查工作，不斷加強(qiáng)對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)，有力地推動形成了全市的備案審查工作格局。

備案審查在探索中不斷走向深入

市人大常委會的備案審查工作是在多年的實踐探索中逐步發(fā)展起來的。1999年，常委會主任會議制定《關(guān)于市人民政府規(guī)章備案審查辦法》，啟動了對市政府規(guī)章的備案審查；2007年，常委會主任會議制定《關(guān)于對依據(jù)促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作決定制定的規(guī)范性文件的備案審查辦法》，開始對浦東新區(qū)政府有關(guān)綜合配套改革試點的規(guī)范性文件開展備案審查；2010年，根據(jù)《關(guān)于制定地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的試行意見》，備案審查的范圍拓展到了地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件；地方性法規(guī)頒行后，對區(qū)縣人大常委會決議決定的備案審查走向了規(guī)范化。

區(qū)縣人大常委會開展備案審查工作的時間雖然不長，但已進(jìn)行了許多有益的實踐探索和理論研究。比如，圍繞如何更合理地確定備案審查的范圍，奉賢、崇明結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，經(jīng)與區(qū)縣政府會商研究，確定對區(qū)縣政府制定或者批轉(zhuǎn)的工作部門的規(guī)范性文件、經(jīng)區(qū)縣政府同意由區(qū)縣政府辦公室制定或者轉(zhuǎn)發(fā)的相關(guān)工作部門的規(guī)范性文件開展備案審查。黃浦對政府工作部門制定發(fā)布的在行政區(qū)域內(nèi)影響較大的規(guī)范性文件是否應(yīng)進(jìn)入審查范圍等問題進(jìn)行了課題研究。比如，崇明在已制定備案審查操作規(guī)程的基礎(chǔ)上，正在著力對工作予以進(jìn)一步優(yōu)化，要求常委會相關(guān)工委，對審查過程、審查方式、審查依據(jù)、審查結(jié)論以及需要注意的問題和意見建議及時進(jìn)行記錄總結(jié)并形成審查報告，以切實保證備案審查工作的質(zhì)量。又比如，不少區(qū)縣在對規(guī)范性文件進(jìn)行書面審查的同時，還積極運(yùn)用其他工作方法來綜合提升審查的效果。黃浦在規(guī)范性文件備案審查工作中，實地走訪政府相關(guān)部門了解情況，邀請區(qū)人大代表出謀劃策，在形成審查意見時，還對規(guī)范性文件的合理性問題提出了建議。閔行、普陀也提出了建立備案審查工作專家?guī)斓囊恍┰O(shè)想。

備案審查在加強(qiáng)與政府的溝通交流中得到推進(jìn)

對于推進(jìn)法治國家、法治政府建設(shè)，各級人大常委會和各級政府有著一致的工作目標(biāo)。備案審查既是對政府工作的監(jiān)督，更是對政府工作的支持。市人大常委會法工委既真抓實干，又注重把握好輕重緩急，主動加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，工作開展得健康有序，取得了一定成效。為進(jìn)一步推動形成人大監(jiān)督與政府依法行政工作的合力，常委會法工委還主動邀請市政府法制辦和17個區(qū)縣政府法制辦的同志，共同參加2013年的備案審查工作會議。

區(qū)縣人大常委會都把加強(qiáng)與政府的溝通交流作為推進(jìn)備案審查工作的重要方面。在常委會法工委赴虹口、長寧、徐匯、浦東新區(qū)、金山等地開展的走訪活動中，區(qū)人大常委會主動邀請政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)同志共同參加與常委會法工委的座談交流；常委會法工委也抓住契機(jī)，加強(qiáng)對區(qū)縣政府法制部門的宣傳，解答他們的疑惑和問題，爭取他們對區(qū)縣人大常委會備案審查工作的理解。從總體上看，區(qū)縣人大常委會的備案審查工作得到了區(qū)縣政府的積極支持。徐匯、長寧、靜安等區(qū)政府在地方性法規(guī)頒布施行前，就主動向區(qū)人大常委會報送規(guī)范性文件。楊浦區(qū)人大常委會每年聽取區(qū)政府關(guān)于依法行政工作的報告，2013年還專題對區(qū)政府貫徹國務(wù)院依法行政綱要的情況開展執(zhí)法檢查；在這些監(jiān)督活動中，政府規(guī)范性文件的制定情況都是重要的監(jiān)督內(nèi)容。在日常工作中，楊浦區(qū)人大常委會相關(guān)工委與區(qū)政府法制辦還經(jīng)常就政府規(guī)范性文件的制定情況進(jìn)行溝通，互動情況良好。

本市各級人大常委會的備案審查工作雖然已取得了一定的成績，但仍需要在實踐中不斷加以完善和推進(jìn)。在今后的工作中，備案審查工作要以貫徹黨的十八屆三中全會決定的要求為主線，不斷提升工作實效，更充分地發(fā)揮在保障人民群眾根本利益、維護(hù)國家法制統(tǒng)一、健全權(quán)力監(jiān)督體系方面的作用，更好地服務(wù)于本市的法治建設(shè)。