建立政府質(zhì)量監(jiān)管體系的思考（一）

文/劉 剛

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量管理處處長）

什么是大質(zhì)量，大質(zhì)量觀需要什么視野？

一位老質(zhì)量工作者在談到學(xué)習(xí)十八大精神體會時(shí)動情地說：“質(zhì)量是社會文明的表征，是人類共同的期盼，是科技智慧的碩果，是時(shí)代風(fēng)尚的方向?！边@四句話很好地表達(dá)了大質(zhì)量的內(nèi)涵和大質(zhì)量觀需要什么樣的視野。

中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)是“推動生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”，核心內(nèi)容是“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，讓政府的歸政府、市場的歸市場，進(jìn)一步明確政府和市場的邊界，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護(hù)環(huán)境的作用，使“有形之手”和“無形之手”各司其職、相得益彰，經(jīng)濟(jì)體制改革紅利就能充分釋放，形成牽引各領(lǐng)域、各方面改革的強(qiáng)大能量。

國務(wù)院2012年頒發(fā)的《質(zhì)量發(fā)展綱要》指出，質(zhì)量發(fā)展是興國之道、強(qiáng)國之策，質(zhì)量反映一個(gè)國家的綜合實(shí)力。2013年制定的《上海市質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》明確“優(yōu)化市場調(diào)節(jié)、企業(yè)主體、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會參與的質(zhì)量工作格局”。這個(gè)規(guī)劃給我們描述了全社會質(zhì)量治理機(jī)制，包括企業(yè)、消費(fèi)者、社會組織和政府，圍繞質(zhì)量安全和質(zhì)量發(fā)展，完善質(zhì)量工作機(jī)制、強(qiáng)化質(zhì)量法制、落實(shí)質(zhì)量責(zé)任、創(chuàng)新質(zhì)量文化，把上海打造成具有國際競爭力的質(zhì)量高地。構(gòu)建全社會質(zhì)量治理機(jī)制是一項(xiàng)全社會、全員參與的事業(yè)，涉及企業(yè)、社會、消費(fèi)者、政府等方方面面。如何厘清企業(yè)、社會、消費(fèi)者和政府相互間關(guān)系，市場做什么、政府做什么？如何構(gòu)建全社會參與的質(zhì)量治理機(jī)制，促使質(zhì)量真正成為國家、城市的核心競爭力？是我們每個(gè)人必須認(rèn)真思考的，也是本文所要探究的重要內(nèi)容。

案例1 2013年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》和《家用汽車產(chǎn)品修理、更換、退貨責(zé)任規(guī)定》先后實(shí)施，比較這兩個(gè)法規(guī)（規(guī)定）能夠較好地幫助我們理解市場和政府的定位（見圖1）。

《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》明確缺陷是指：普遍存在的不符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情形或者其他危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn)。這里講的普遍存在實(shí)際上就是系統(tǒng)性問題，且是涉及人身財(cái)產(chǎn)安全的系統(tǒng)性問題。而《家用汽車產(chǎn)品修理、更換、退貨責(zé)任規(guī)定》則是為了保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，解決個(gè)別產(chǎn)品質(zhì)量早期失效問題，明確銷售者修理、更換、退貨責(zé)任的。兩者的處理方式方法都不相同。

構(gòu)建全社會質(zhì)量治理機(jī)制

美國質(zhì)量管理大師朱蘭曾經(jīng)把現(xiàn)代社會生活描寫為“質(zhì)量大堤下的生活”，在現(xiàn)代社會，大量的人群將其安全、健康甚至日常生活的幸福都置于許多保護(hù)性的質(zhì)量控制“堤壩”之下。在質(zhì)量大堤上有許多微小損壞，這些損壞小則帶給人們煩惱，大則引起重大決口造成重大事故和損害。不只是個(gè)人，各個(gè)國家以及它們的經(jīng)濟(jì)也都危險(xiǎn)地棲身于質(zhì)量大堤之下。

質(zhì)量首先是“產(chǎn)”出來的，質(zhì)量也是“管”出來的。政府參與質(zhì)量管理的目的就是為了保護(hù)公民的安全和健康、保衛(wèi)和改善國家經(jīng)濟(jì)，保護(hù)顧客免受欺騙，讓人們安全地生活在質(zhì)量大堤之下。構(gòu)建全社會質(zhì)量治理機(jī)制是政府參與質(zhì)量管理的重要舉措，而政府質(zhì)量管理機(jī)制又是全社會質(zhì)量治理機(jī)制的有效組織部分。

1.質(zhì)量管理的發(fā)展

一百年來，質(zhì)量管理大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。首先是質(zhì)量檢驗(yàn)階段。質(zhì)量檢驗(yàn)是在成品中挑選廢品，以保證產(chǎn)品質(zhì)量，但這種事后檢驗(yàn)無法起到預(yù)防和過程控制的作用。隨著休哈特將統(tǒng)計(jì)原理應(yīng)用于質(zhì)量管理中，統(tǒng)計(jì)質(zhì)量控制階段來臨。直到現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)質(zhì)量管理仍得到普遍應(yīng)用。1961年菲根堡姆提出了全面質(zhì)量管理的概念，即以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，旨在通過讓顧客和所有相關(guān)方受益而達(dá)到長期成功的一種管理途徑。進(jìn)入新世紀(jì)，質(zhì)量管理開始進(jìn)入一個(gè)所謂后全面質(zhì)量管理階段。尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，質(zhì)量管理開始真正有了數(shù)據(jù)說話的軟硬件條件，我們認(rèn)為質(zhì)量管理開始構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的“全社會質(zhì)量治理機(jī)制”。包括社會、消費(fèi)者、企業(yè)和政府等各個(gè)方面都將參與到質(zhì)量管理中來，并為之努力。

2.全社會質(zhì)量治理機(jī)制和要素

全社會質(zhì)量治理機(jī)制包括企業(yè)、消費(fèi)者、社會組織和政府四大要素。

①企業(yè)。企業(yè)是質(zhì)量主體，也是全社會質(zhì)量治理機(jī)制的關(guān)鍵。無論制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)，質(zhì)量始終存在于每一個(gè)環(huán)節(jié)、過程或者工序，質(zhì)量是企業(yè)的生命。質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)、源泉和動力在企業(yè)，企業(yè)應(yīng)對其提供產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)對員工、消費(fèi)者、投資者、合作方、社區(qū)和環(huán)境等利益相關(guān)方負(fù)責(zé)。這種責(zé)任是天生的，與生俱來的。

②消費(fèi)者。質(zhì)量工作的起點(diǎn)是消費(fèi)者，落腳點(diǎn)也是消費(fèi)者。凡是消費(fèi)者需求的就要做好，產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量應(yīng)該樹立群眾觀點(diǎn)，要以消費(fèi)者滿意為前提，充分保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，讓消費(fèi)者享受到質(zhì)量帶來的樂趣。20世紀(jì)70年代，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)事業(yè)開始在中國大地上萌芽，促使政府更加重視消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。據(jù)當(dāng)時(shí)調(diào)查，許多產(chǎn)品質(zhì)量安全問題都是因?yàn)闆]有正確地閱讀說明書而引起的，對消費(fèi)者的質(zhì)量教育也隨之被提上日程，開始逐漸普及。

③社會組織。社會組織包括行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、中介機(jī)構(gòu)等方方面面。其中，行業(yè)協(xié)會是企業(yè)和政府、消費(fèi)者之間的橋梁和紐帶，也是全社會質(zhì)量治理機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)和潤滑劑。政府轉(zhuǎn)變職能，行業(yè)協(xié)會能否承接至關(guān)重要，否則，就成為一句空話。據(jù)我們2012年調(diào)查，上海目前有70%的行業(yè)協(xié)會還難以承接政府轉(zhuǎn)移的職能，因此，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會建設(shè)已經(jīng)十分迫切。

新聞媒體是社會的重要組成部分，輿論監(jiān)督是全社會質(zhì)量治理機(jī)制的重要一環(huán)，要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，維護(hù)正義和公正，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

④政府。質(zhì)量也是“管”出來的，這個(gè)“管”應(yīng)該包括兩個(gè)方面的含義。一是管控，讓企業(yè)感受到法律的威懾，尊重法律敬畏法律，讓法律之劍高懸在企業(yè)頭頂之上，逼迫企業(yè)去提高質(zhì)量水平；二是管理，通過激勵(lì)政策引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施以質(zhì)取勝戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略和名牌戰(zhàn)略，并去主動地改進(jìn)質(zhì)量、提升質(zhì)量。

1993年《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著自50年代起著手建立的政府質(zhì)量監(jiān)管體系初具雛形。這套體系在當(dāng)時(shí)還是十分有效的，且發(fā)揮了積極作用。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和不斷完善，政府質(zhì)量監(jiān)管體系也同樣需要改變和創(chuàng)新，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的要求。尤其是在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府質(zhì)量監(jiān)管體系的重構(gòu)需要有改革精神、創(chuàng)新精神，需要有壯士斷腕的決心和意志。上海作為改革開放的前沿，探索建立質(zhì)量大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系勢在必行。

產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督歷史沿革

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，是指由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、有關(guān)組織和消費(fèi)者，按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)、考核和鑒定，以促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)質(zhì)量管理，執(zhí)行質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保證產(chǎn)品質(zhì)量，維護(hù)用戶和消費(fèi)者利益。包括國家監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會（群眾）監(jiān)督。

對產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施國家監(jiān)督，以適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，在我國是同整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步進(jìn)行的。早在20世紀(jì)50年代初，為適應(yīng)國家對私營企業(yè)加工訂貨的需要，國家在一些城市成立了工業(yè)產(chǎn)品檢驗(yàn)所，開展產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)工作。第一個(gè)五年計(jì)劃以來，又相繼恢復(fù)和建立了藥品檢驗(yàn)所、纖維檢驗(yàn)局、船舶檢驗(yàn)局、鍋爐壓力容器監(jiān)察局和進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局等質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對有關(guān)安全健康產(chǎn)品、進(jìn)出口產(chǎn)品和影響國計(jì)民生的重要產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)督。黨的十一屆三中全會以來，黨和政府把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，質(zhì)量監(jiān)督工作也進(jìn)一步得到了國家的重視。1979年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》中提出在全國開展質(zhì)量監(jiān)督工作，并設(shè)置全國質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，從此，我國的質(zhì)量監(jiān)督工作正式有組織、有計(jì)劃地開展起來。

1985年，國民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速發(fā)展，產(chǎn)品供不應(yīng)求矛盾凸顯，“重產(chǎn)出、輕質(zhì)量”的現(xiàn)象抬頭，一些基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重下滑。黨中央、國務(wù)院、全國人大對此高度重視。時(shí)任國家經(jīng)委副主任的朱钅容基同志代表國家經(jīng)委向國務(wù)院和全國人大作了《關(guān)于扭轉(zhuǎn)部分工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量下降狀況的報(bào)告》，提出了遏制產(chǎn)品質(zhì)量滑坡的9項(xiàng)措施，其中之一就是實(shí)行產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查制度，國務(wù)院決定從1985年第3季度開始實(shí)施。1985年3月15日，原國家標(biāo)準(zhǔn)局發(fā)布了《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》 （國標(biāo)發(fā)［1985］38號）；同年9月，原國家經(jīng)委下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行國家監(jiān)督性的產(chǎn)品質(zhì)量抽查制度的通知》（經(jīng)質(zhì) ［1985］ 556號）。1985年第3季度，原國家標(biāo)準(zhǔn)局組織對幾百家企業(yè)的33類數(shù)百種產(chǎn)品實(shí)施了首次國家監(jiān)督抽查。第一批17類產(chǎn)品質(zhì)量抽查結(jié)果在《國家監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量公報(bào)（第一號）》上公布。朱钅容基同志還專門撰寫了《加強(qiáng)監(jiān)督抽查，狠抓產(chǎn)品質(zhì)量》的文章，對第一次監(jiān)督抽查情況進(jìn)行了介紹和分析，闡述了產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查的意義，要求各級經(jīng)委對抽查中發(fā)現(xiàn)的問題不能手軟、徇情、不了了之。自此，產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查制度作為國家對工業(yè)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要制度被確立下來。1986年，原國家經(jīng)委發(fā)布《國家監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量的若干規(guī)定》。1991年原國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查補(bǔ)充規(guī)定》。2001年國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查管理辦法》。監(jiān)督抽查制度實(shí)施23年來，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門直接組織對23萬家企業(yè)的27萬多種產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行了國家監(jiān)督抽查。地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門也有計(jì)劃有步驟地開展了地方監(jiān)督抽查，目前每年抽查達(dá)數(shù)萬家企業(yè)20多萬批次產(chǎn)品。

國家監(jiān)督抽查施行20年時(shí)，國家質(zhì)檢總局一位老領(lǐng)導(dǎo)用了三句話表達(dá)：1.產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查的有效性不斷提高。2.產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查工作不斷創(chuàng)新。3.產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作不斷完善。最后他提出了五個(gè)今后努力的方向：一是強(qiáng)化國家監(jiān)督抽查力度，確保重要工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量。二是建立質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警，確保社會穩(wěn)定和人身健康安全。三是利用信息化手段，整合抽查資源。四是進(jìn)一步完善強(qiáng)制收回制度，凈化競爭環(huán)境。五是立足“科技興檢”，加快科技創(chuàng)新。這對我們總結(jié)和反思質(zhì)量監(jiān)管制度以及探索質(zhì)量大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系具有重大的指導(dǎo)意義和十分有益的幫助。（未完待續(xù)）