地方政府治理的內(nèi)涵、特征與績(jī)效評(píng)估緯度構(gòu)建

丁輝俠

內(nèi)容摘要：地方政府承擔(dān)了大量的地方性公共服務(wù)供給，其治理水平不僅影響地方公眾的生活質(zhì)量，同時(shí)也影響地方公眾對(duì)政府的信任、和諧社會(huì)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定。本文在界定地方政府治理內(nèi)涵與基本特征的基礎(chǔ)上，以公共服務(wù)為例，從結(jié)果和過程兩個(gè)緯度提出評(píng)估地方政府治理績(jī)效的基本框架，并對(duì)其應(yīng)用前景進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：地方政府 公共服務(wù) 治理 績(jī)效評(píng)估

引言

地方政府承擔(dān)著大量地方性公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給職能，如交通、公共安全、消防、教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質(zhì)上要求地方政府治理應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)職能、建立多中心的治理結(jié)構(gòu)、提高地方治理的效率等。可以說，地方政府治理績(jī)效不僅影響地方公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，同時(shí)影響地方公眾的生活質(zhì)量、地方公眾對(duì)政府的信任、和諧社會(huì)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)地方政府治理績(jī)效的評(píng)估對(duì)于提高地方政府治理能力，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高地方政府治理績(jī)效具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

到目前為止，我國(guó)在公共部門的績(jī)效評(píng)估方面，主要集中政府目標(biāo)、政府網(wǎng)站及一些職能部門工作績(jī)效與公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，對(duì)于地方政府治理績(jī)效評(píng)估的研究還比較少。倪星（2007）指出在我國(guó)績(jī)效評(píng)估中存在地方治理過程與績(jī)效評(píng)估脫節(jié)、對(duì)績(jī)效評(píng)估的整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)過程考察不夠、多種方法的應(yīng)用尚欠整合、缺乏原創(chuàng)性研究等問題。

地方政府治理的內(nèi)涵與基本特征

（一）地方政府治理的內(nèi)涵

自從1989年世界銀行正式使用“治理危機(jī)”以來，治理一詞頻繁出現(xiàn)在行政學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，但是對(duì)于治理內(nèi)涵的界定目前還是模糊且不統(tǒng)一的。例如，Kooiman（2003）認(rèn)為治理旨在解釋社會(huì)問題或創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì)，建立一套社會(huì)規(guī)則，為管理活動(dòng)建立一套標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)學(xué)者毛壽龍（1998）認(rèn)為治理是指政府對(duì)公共事務(wù)管理過程不直接介入，掌舵而不是劃槳。俞可平（2001）認(rèn)為治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定為：“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)政府與市場(chǎng)、第三部門、公民社會(huì)實(shí)現(xiàn)合作、協(xié)調(diào)，以達(dá)到合理分配資源、適當(dāng)處置各種利益、圓滿處理各種關(guān)系，從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場(chǎng)、政府與第三部門、政府與公民社會(huì)的多重伙伴關(guān)系”。楊雪冬（2008）指出治理關(guān)注的是權(quán)力如何行使，并指出從全球到國(guó)家，再到地方以及社區(qū)都可以發(fā)生治理現(xiàn)象，涉及國(guó)家、私人部門以及公民社會(huì)等眾多主體。民主、法治、透明、責(zé)任、服務(wù)、公平、效率、有競(jìng)爭(zhēng)力等被認(rèn)為是治理的基本準(zhǔn)則。

對(duì)于地方治理，鄭志龍（2009）指出地方治理意味著政府與公民社會(huì)之間的互動(dòng)更為頻繁，治理關(guān)系也更為復(fù)雜。英國(guó)學(xué)者Bovaird和Loeffler（2007）對(duì)把地方治理的定義為：“為了影響公共政策的結(jié)果，地方利益相關(guān)者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情，而是更多的征求相關(guān)利益者的意見基礎(chǔ)上形成的協(xié)商管理地方公共事務(wù)的民主過程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再僅在政府內(nèi)部尋找好的管理模式，而是追求外部利益相關(guān)者認(rèn)可價(jià)值的管理模式。鑒于此，本文認(rèn)為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方性決策、實(shí)施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，復(fù)雜的地方公共事務(wù)僅憑借公共機(jī)構(gòu)難以解決，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主體具有多元性，除地方政府外，還包括社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、公眾、企業(yè)、第三組織等。

2.地方政府治理的內(nèi)容具有復(fù)雜性。凡是與地方政府有關(guān)的事務(wù)都在其治理范圍之內(nèi)，如地方公共服務(wù)供給、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)穩(wěn)定、相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)等。并且在不同國(guó)家的不同時(shí)期，地方政府治理的內(nèi)容可能具有一些差異。

3.地方政府治理要求具有回應(yīng)性。地方政府治理要達(dá)到共建和諧社會(huì)的目標(biāo)，在客觀上要求應(yīng)具有回應(yīng)性，及時(shí)了解、回應(yīng)公眾多樣化的需求。一個(gè)具有回應(yīng)性的政府，應(yīng)具有透明性、責(zé)任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，這就要求任何地方政府依法行事，其各個(gè)部門各司其職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行公共服務(wù)職責(zé)，維護(hù)公眾的合法權(quán)益。

地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建—以公共服務(wù)為例

地方政府治理績(jī)效是指各級(jí)地方政府在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所取得的成績(jī)和效益。地方政府治理績(jī)效評(píng)估，就是根據(jù)治理的目標(biāo)、采用科學(xué)的方法，對(duì)各級(jí)地方政府治理的績(jī)效進(jìn)行測(cè)量、考核，反映其工作的實(shí)際效果，從而獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)政府改進(jìn)工作，提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量（倪星，2007）。

對(duì)于地方政府治理的績(jī)效評(píng)價(jià)，目前文獻(xiàn)不多，并且不同的文獻(xiàn)從不同角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如透明國(guó)際的腐敗指數(shù)，世界銀行的責(zé)任與行政執(zhí)行能力指標(biāo)，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部從人事和民主方面評(píng)估治理績(jī)效。對(duì)于公眾而言，最關(guān)心的問題在于地方政府是否改善了他們的生活質(zhì)量以及是否克守透明、公平的治理規(guī)則。英國(guó)學(xué)者Bovaird（2006）以英國(guó)康沃爾（Cornwall）市Carrick區(qū)議會(huì)公共住房服務(wù)為例，從公眾生活改善與治理規(guī)則的執(zhí)行兩個(gè)方面對(duì)地方政府治理的質(zhì)量進(jìn)行了評(píng)估，這對(duì)于我國(guó)地方政府治理績(jī)效評(píng)估具有較強(qiáng)的借鑒意義。借鑒Bovaird的評(píng)價(jià)方法，本文從結(jié)果評(píng)估和過程評(píng)估兩個(gè)維度設(shè)計(jì)我國(guó)地方政府治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

（一）地方政府治理績(jī)效—結(jié)果評(píng)估

從結(jié)果角度評(píng)估政府治理，是對(duì)政府治理實(shí)施一段時(shí)間后效果的評(píng)價(jià)。近年來興起的政策科學(xué)評(píng)估，即是從結(jié)果緯度評(píng)估公眾對(duì)于政策執(zhí)行結(jié)果的滿意度，進(jìn)而判斷政策是否合理。地方政府治理績(jī)效的結(jié)果評(píng)估，主要從公眾對(duì)公共服務(wù)與生活質(zhì)量的滿意程度方面來評(píng)價(jià)。表1給出了地方政府治理結(jié)果評(píng)估的緯度及內(nèi)容解釋。endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達(dá)到所想要的治理效果，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧等。因此，在指標(biāo)衡量時(shí)，都是從公眾感知角度，評(píng)價(jià)公眾是否對(duì)公共服務(wù)滿意，而不是對(duì)公共服務(wù)本身的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。如健康和社會(huì)福利項(xiàng)中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達(dá)到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，可以進(jìn)一步細(xì)化，如在健康與社會(huì)福利方面，可以通過以下幾個(gè)問題進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對(duì)目前的狀況是否滿意？同時(shí)，還可以用客觀性指標(biāo)，如目前健康與社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)是否低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)？

（二）地方政府治理績(jī)效—過程評(píng)估

對(duì)地方政府治理績(jī)效從結(jié)果緯度進(jìn)行評(píng)估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評(píng)估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準(zhǔn)則和基本程序，因此過程緯度的評(píng)估可以通過對(duì)治理準(zhǔn)則和程序的遵守情況的評(píng)價(jià)促進(jìn)治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評(píng)估指標(biāo)及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國(guó)的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準(zhǔn)則與基本特征的基礎(chǔ)上，對(duì)地方治理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，以達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)督治理過程、激勵(lì)治理創(chuàng)新的目的。在我國(guó)，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績(jī)效，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。因此，對(duì)于地方政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)對(duì)于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評(píng)估地方政府治理績(jī)效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個(gè)緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評(píng)價(jià)治理績(jī)效，但眾所周知，一個(gè)好的評(píng)估指標(biāo)體系需要客觀公正的評(píng)估主體采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，才能達(dá)到客觀公正評(píng)價(jià)的目的。在我國(guó)，地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵(lì)支持社會(huì)組織積極參與政府治理過程及其評(píng)估活動(dòng)。在評(píng)估主體合理、評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)、評(píng)估方法有效、評(píng)估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績(jī)效評(píng)估將成為改善地方政府治理績(jī)效的重要途徑。

參考文獻(xiàn)：

1.倪星.中國(guó)地方政府治理績(jī)效評(píng)估研究的發(fā)展方向[J].政治學(xué)研究，2007（4）

2.尚虎平.從治理到政府治理績(jī)效：數(shù)據(jù)挖掘視域下的政府治理績(jī)效評(píng)估[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（3）

3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國(guó)地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會(huì)科學(xué)，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績(jī)效評(píng)估[J].中國(guó)行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達(dá)到所想要的治理效果，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧等。因此，在指標(biāo)衡量時(shí)，都是從公眾感知角度，評(píng)價(jià)公眾是否對(duì)公共服務(wù)滿意，而不是對(duì)公共服務(wù)本身的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。如健康和社會(huì)福利項(xiàng)中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達(dá)到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，可以進(jìn)一步細(xì)化，如在健康與社會(huì)福利方面，可以通過以下幾個(gè)問題進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對(duì)目前的狀況是否滿意？同時(shí)，還可以用客觀性指標(biāo)，如目前健康與社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)是否低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)？

（二）地方政府治理績(jī)效—過程評(píng)估

對(duì)地方政府治理績(jī)效從結(jié)果緯度進(jìn)行評(píng)估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評(píng)估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準(zhǔn)則和基本程序，因此過程緯度的評(píng)估可以通過對(duì)治理準(zhǔn)則和程序的遵守情況的評(píng)價(jià)促進(jìn)治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評(píng)估指標(biāo)及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國(guó)的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準(zhǔn)則與基本特征的基礎(chǔ)上，對(duì)地方治理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，以達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)督治理過程、激勵(lì)治理創(chuàng)新的目的。在我國(guó)，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績(jī)效，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。因此，對(duì)于地方政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)對(duì)于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評(píng)估地方政府治理績(jī)效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個(gè)緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評(píng)價(jià)治理績(jī)效，但眾所周知，一個(gè)好的評(píng)估指標(biāo)體系需要客觀公正的評(píng)估主體采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，才能達(dá)到客觀公正評(píng)價(jià)的目的。在我國(guó)，地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵(lì)支持社會(huì)組織積極參與政府治理過程及其評(píng)估活動(dòng)。在評(píng)估主體合理、評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)、評(píng)估方法有效、評(píng)估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績(jī)效評(píng)估將成為改善地方政府治理績(jī)效的重要途徑。

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3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國(guó)地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會(huì)科學(xué)，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績(jī)效評(píng)估[J].中國(guó)行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達(dá)到所想要的治理效果，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧等。因此，在指標(biāo)衡量時(shí)，都是從公眾感知角度，評(píng)價(jià)公眾是否對(duì)公共服務(wù)滿意，而不是對(duì)公共服務(wù)本身的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。如健康和社會(huì)福利項(xiàng)中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達(dá)到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，可以進(jìn)一步細(xì)化，如在健康與社會(huì)福利方面，可以通過以下幾個(gè)問題進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對(duì)目前的狀況是否滿意？同時(shí)，還可以用客觀性指標(biāo)，如目前健康與社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)是否低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)？

（二）地方政府治理績(jī)效—過程評(píng)估

對(duì)地方政府治理績(jī)效從結(jié)果緯度進(jìn)行評(píng)估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評(píng)估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準(zhǔn)則和基本程序，因此過程緯度的評(píng)估可以通過對(duì)治理準(zhǔn)則和程序的遵守情況的評(píng)價(jià)促進(jìn)治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評(píng)估指標(biāo)及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國(guó)的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準(zhǔn)則與基本特征的基礎(chǔ)上，對(duì)地方治理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，以達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)督治理過程、激勵(lì)治理創(chuàng)新的目的。在我國(guó)，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績(jī)效，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。因此，對(duì)于地方政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)對(duì)于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評(píng)估地方政府治理績(jī)效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個(gè)緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評(píng)價(jià)治理績(jī)效，但眾所周知，一個(gè)好的評(píng)估指標(biāo)體系需要客觀公正的評(píng)估主體采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，才能達(dá)到客觀公正評(píng)價(jià)的目的。在我國(guó)，地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵(lì)支持社會(huì)組織積極參與政府治理過程及其評(píng)估活動(dòng)。在評(píng)估主體合理、評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)、評(píng)估方法有效、評(píng)估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績(jī)效評(píng)估將成為改善地方政府治理績(jī)效的重要途徑。

參考文獻(xiàn)：

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3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002

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