廣東省創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的有效途徑及政策建議

寧子豪，王日強(qiáng)

摘 要：創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，是黨的十八大報(bào)告和2013年中央一號(hào)文件提出的要求。本文概述了廣東省農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制現(xiàn)狀與主要存在問題，并剖析了這些問題產(chǎn)生的深層原因，在實(shí)地調(diào)研和結(jié)合有關(guān)部門相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)廣東省創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制有效途徑和策略進(jìn)行歸納分析：創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營制度，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)上“統(tǒng)”的功能，以耕地流轉(zhuǎn)促進(jìn)、以特色項(xiàng)目帶動(dòng)和股份制經(jīng)營等途徑創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制；途徑；建議

中圖分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）03-0004-05

廣東省是我國改革開放的前沿陣地，改革開放以來，在積極推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時(shí)，率先放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，率先實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化。但是，隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)中“誰來種地”、“怎樣種地”等問題日漸凸顯。本文就廣東省創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制進(jìn)行專題研究，以期為地方黨委和政府在加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供參考依據(jù)。

一、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的內(nèi)涵

新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的科學(xué)內(nèi)涵，還沒有一個(gè)明確而權(quán)威的解釋。一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制核心包括土地經(jīng)營制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制。黨的十七屆三中全會(huì)明確要求，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，就是要推進(jìn)家庭經(jīng)營向提高科技含量和集約化程度轉(zhuǎn)變；推進(jìn)統(tǒng)一經(jīng)營向提高農(nóng)民的組織化程度和增強(qiáng)集體服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。黨的十八大報(bào)告和2013年中央一號(hào)文件提出“構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。農(nóng)村土地關(guān)系是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，人民公社時(shí)期經(jīng)營體制為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”；現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營體制為“家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，就是要在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制前提下，按照“市場主導(dǎo)、效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”。目標(biāo)是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有效實(shí)現(xiàn)形式，培育多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等，規(guī)范放活土地經(jīng)營權(quán)。

二、當(dāng)前廣東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制主要存在問題

建國以來，廣東農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度總體上經(jīng)歷了一個(gè)“分、統(tǒng)、分”的演變過程。第一次 “分”，即進(jìn)行土地改革，實(shí)行“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。而緊接下來的“統(tǒng)”，即實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化到建立人民公社體制。第二次“分”，即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包、集體和家庭統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本原則的基礎(chǔ)上，對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的再調(diào)整，有效地促進(jìn)了社會(huì)主義生產(chǎn)力的發(fā)展。但是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進(jìn)，農(nóng)村一些深層次矛盾和問題日漸暴露。

廣東目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中最突出的問題是人地矛盾：一家一戶經(jīng)營的耕地規(guī)模小—小農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益低下—青壯勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)—耕地流轉(zhuǎn)不暢，種田者多為婦女和老人，“有田無人耕，有人沒田種”矛盾出現(xiàn)—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展滯后。而造成目前這種矛盾的深層次原因正是當(dāng)下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度。從理論上講，制度效率有一定的時(shí)間長度和階段性，只能在一定的時(shí)間長度內(nèi)發(fā)揮作用，且效率的高低呈現(xiàn)階段性，即制度設(shè)計(jì)運(yùn)行前期效率較高，隨著時(shí)間的推移效率遞減，在制度完成任務(wù)后，效率也釋放完畢。家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的初始是基于解決溫飽設(shè)計(jì)的，和當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，在改革開放初期所釋放的制度效率顯著，促進(jìn)了生產(chǎn)力的提高，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長。但隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的快速提高，以及農(nóng)民對(duì)行業(yè)期望值的提高，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度的弊端逐漸暴露出來。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

關(guān)于現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界比較一致的看法：一是土地所有權(quán)主體模糊，權(quán)屬不清。我國憲法第10條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，但對(duì)于集體的界定卻仍不清晰。如《民法通則》中的集體為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)，而《農(nóng)業(yè)法》則界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)所有。二是在國家和農(nóng)村集體的二元土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)下，在國家、集體、農(nóng)民的三重土地關(guān)系格局中，集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能缺失，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度尚未確立。三是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的非市場化轉(zhuǎn)讓存在缺陷。由于權(quán)屬不清和權(quán)能殘缺，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系不穩(wěn)定，缺乏流動(dòng)性，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)益缺乏有效的保護(hù)，農(nóng)民土地經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)定，從而影響了經(jīng)濟(jì)績效。

（二）農(nóng)戶家庭經(jīng)營規(guī)模小

據(jù)對(duì)全省30個(gè)縣（市、區(qū)）250個(gè)村民小組7991戶農(nóng)戶家庭經(jīng)營狀況調(diào)查，2012年7991戶農(nóng)戶中除234戶（占2.9%）不耕田或者田給別人耕外，經(jīng)營耕地面積最小的農(nóng)戶僅0.1畝，經(jīng)營耕地面積最大的農(nóng)戶有294畝，人均經(jīng)營耕地面積0.67畝。其中：經(jīng)營耕地面積不足5畝的農(nóng)戶有6307戶，占78.9%；經(jīng)營耕地面積5-10畝的農(nóng)戶有1073戶，占13.4%；經(jīng)營耕地面積10-20畝的農(nóng)戶有282戶，占3.5%；經(jīng)營耕地面積20畝以上的農(nóng)戶有95戶，占1.2%。近80%農(nóng)戶種地規(guī)模戶均經(jīng)營不足5畝。建立在超小規(guī)模和高度分散基礎(chǔ)上的家庭承包經(jīng)營，一定程度上讓農(nóng)民擁有自主經(jīng)營權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主觀能動(dòng)性和生產(chǎn)積極性。但是，在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，分戶的家庭經(jīng)營土地規(guī)模小、土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品的商品率很難有大的改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收益無法進(jìn)一步提高。

（三）務(wù)農(nóng)人員老齡化，文化程度偏低

據(jù)對(duì)全省30個(gè)國家調(diào)查縣中抽選30個(gè)村民小組的調(diào)查，2012年底有經(jīng)營耕地戶1076戶，家庭總?cè)丝?228人，其中，在家務(wù)農(nóng)人數(shù)1801人，外出務(wù)工人數(shù)1849人，其他人員1578人（其他人員包括學(xué)齡前兒童、在家讀書、在外讀大中專、喪失勞動(dòng)能力者、有勞動(dòng)能力但在家待業(yè)人員）。務(wù)農(nóng)人員平均年齡51歲，初中以下文化程度占94%。隨著勞動(dòng)力市場的不斷發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)向非農(nóng)行業(yè)和流向城市，而率先進(jìn)入城鎮(zhèn)的通常是農(nóng)村青壯勞動(dòng)力，老年人則更多滯留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題不斷加劇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步“老齡化”。

（四）集體統(tǒng)一經(jīng)營功能的弱化

統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中，統(tǒng)一經(jīng)營，是指由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的經(jīng)營職責(zé)，為集體內(nèi)成員提供生產(chǎn)、生活服務(wù)，解決一家一戶辦不了、辦不好的問題。但是，長期以來在農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制中強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營的積極性比較多，對(duì)加強(qiáng)集體的統(tǒng)一服務(wù)和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)重視不夠，使得很多地方農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營變成了單層經(jīng)營，集體統(tǒng)一服務(wù)的功能不斷退化，有名無實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全省村集體經(jīng)濟(jì)組織無經(jīng)營收益的占25.5%，年經(jīng)營收益5萬元以下的占33.3%，年經(jīng)營收益在5萬元以上的占41.2%。

（五）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體弱小，缺乏政策扶持

廣東農(nóng)戶仍以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年廣東約72%的耕地未參與流轉(zhuǎn)。2012年廣東50畝以上種糧大戶不到1萬戶，僅占全省純農(nóng)戶和兼農(nóng)戶0.8%；年出欄生豬500頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖戶1.5萬家，省重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)總數(shù)354家，合作社14863家，農(nóng)戶入社僅占一成多。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是加快耕地規(guī)模經(jīng)營的主要力量，也是未來推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的支柱力量，但現(xiàn)有的扶持政策更多的是針對(duì)農(nóng)戶，對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作組織的扶持仍偏少。

三、廣東省創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的有效途徑

筆者認(rèn)為，廣東未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的發(fā)展方向，應(yīng)該從兩個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。一是創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營制度，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)行二次“土改”，將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，在此基礎(chǔ)上規(guī)范放活耕地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)上“統(tǒng)”的功能，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以把集中起來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，組織集體成員進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營或?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)，統(tǒng)一經(jīng)營收益或流轉(zhuǎn)收益由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員共同享有。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，以耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)，以特色項(xiàng)目帶動(dòng)和股份制激勵(lì)等方式，充分發(fā)揮專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的優(yōu)勢，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

（一）以耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新

“三農(nóng)”問題最根本的還是土地問題。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊化，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，難以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，難以適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的客觀需要。在以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基本經(jīng)營制度下，新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何獲得土地？從近期實(shí)踐來看，加快耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的切入點(diǎn)和突破口。

1.耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得土地，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；蛯I(yè)化方向發(fā)展。2012年末，廣東耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)28.1%。2007至2012年，廣東耕地流轉(zhuǎn)面積從422萬畝增加到787萬畝，耕地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶數(shù)從202萬戶增加到256萬戶。廣東省耕地流轉(zhuǎn)的參與主體主要是農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶和村集體向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等流轉(zhuǎn)。一是種養(yǎng)大戶租賃農(nóng)戶耕地。如雷州市種糧大戶鄧雄偉從1996年120畝的規(guī)模起步，發(fā)展到目前3個(gè)生產(chǎn)基地1800畝耕地的規(guī)模，不僅在雷州市內(nèi)租地，還在吳川縣承租耕地800余畝。二是龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)組織租賃耕地。如浙江省臺(tái)州瓜農(nóng)協(xié)會(huì)，在雷州租賃2.5萬畝的連片耕地種植大棚西瓜。興寧瑞豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社與當(dāng)?shù)?40戶農(nóng)戶簽訂合同，租賃1000畝耕地種植水稻、玉米。耕地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村部分耕地向種養(yǎng)殖能手、工商企業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)組織等適度集中，實(shí)現(xiàn)了土地分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營的過渡，規(guī)?；?、集中化、標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)模式，大大提高了土地使用率和產(chǎn)出率。

2.耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，既增加農(nóng)民收入又促進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)種養(yǎng)大戶發(fā)展。主要表現(xiàn)一是增加地租收入和轉(zhuǎn)包收入。如雷州市松竹鎮(zhèn)東井村2012年出租2090畝耕地給浙江省臺(tái)州瓜農(nóng)協(xié)會(huì)，土地租金每畝1900元/年，年地租收入397.1萬元?；菔袟蠲锋?zhèn)浪山村耕地流轉(zhuǎn)面積1377畝，轉(zhuǎn)包費(fèi)用每畝1000元/年，年轉(zhuǎn)包收入137.7萬元。二是耕地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶外出務(wù)工收入。耕地流轉(zhuǎn)極大地解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，直接增加了外出務(wù)工人員的數(shù)量，務(wù)工收入顯著增長。雷州市附城鎮(zhèn)埔西村村民鄭某反映：他家有承包地4.3畝，常年種植雙季水稻，每畝每年純收入約1000元，全年收入4300元，現(xiàn)以800元/畝轉(zhuǎn)包給種糧專業(yè)戶，轉(zhuǎn)包后夫妻兩人進(jìn)城做水工，月收入約3500元，每年務(wù)工收入4.2萬元，收入是耕地流轉(zhuǎn)前的10倍。

3.耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有效解決耕地拋荒難題，有效解決“有田無人耕，有人無田耕”的問題。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低收益、高風(fēng)險(xiǎn)和外出務(wù)工多渠道、高收入雙重刺激下，農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越來越多，隨之而來耕地拋荒現(xiàn)象也逐漸增多。盤活耕地資源、加快耕地流轉(zhuǎn)能夠有效地解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來的耕地拋荒難題。如雷州市種糧大戶鄧雄偉在吳川租種的800余畝耕地均為拋荒田?；菔兄雄礞?zhèn)高峰村掃桿坡小組，流轉(zhuǎn)前90%的耕地拋荒，通過耕地流轉(zhuǎn)，出租給生產(chǎn)大戶邱安興經(jīng)營，耕地拋荒問題得到徹底解決。

（二）以特色項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新——以羅定市為例

2012年，廣東建立起省級(jí)以上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園193個(gè)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)354家。其中羅定市省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)5家，云浮市級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)17家。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)溫氏集團(tuán)通過養(yǎng)雞業(yè)、養(yǎng)豬業(yè)、動(dòng)物保健等產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要貢獻(xiàn)。以龍頭企業(yè)、特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)成為了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的著力點(diǎn)和爆發(fā)點(diǎn)。

1.通過項(xiàng)目有效地整合各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展模式。如羅定市稻香園農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，通過“公司+理事會(huì)+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，打造了“聚龍米”系列品牌，實(shí)現(xiàn)了“米業(yè)”的迅猛發(fā)展壯大，該公司年產(chǎn)大米能力達(dá)到3萬噸以上。2012年，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1.5億元，帶動(dòng)8萬多農(nóng)戶致富，戶均增收1100元，通過該項(xiàng)目，農(nóng)戶中的一些能人通過政府和企業(yè)的扶持，自發(fā)組織有資本、有條件的農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)設(shè)備，成立農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，承擔(dān)公司等委托的農(nóng)業(yè)專業(yè)性生產(chǎn)服務(wù)，使農(nóng)戶獲得經(jīng)營性收入。在土地流轉(zhuǎn)后，公司返聘勞動(dòng)力參與公司生產(chǎn)基地的田間管理，農(nóng)戶每年人均可獲近5000元的勞務(wù)收入。目前，合作農(nóng)戶的收益常年穩(wěn)定在比其他農(nóng)戶高30%左右的水平。