高校內(nèi)部控制體系建設對反腐倡廉促進作用的探討

傅寧軍

摘要：對于高校來說，反腐倡廉是保證高校健康發(fā)展的重要保證。審計雖然有反腐敗的內(nèi)在要求，但作用發(fā)揮一直不明顯。內(nèi)部控制是內(nèi)部審計一直關注的重點，也是審計業(yè)務開展的基礎。針對當前高校腐敗呈現(xiàn)出的新特點，高校反腐倡廉必須從內(nèi)部控制入手，構建科學的高校內(nèi)部控制體系。具體實施應遵循合法性、全面性、責權對等、成本效益、動態(tài)性等5個原則，抓住組織規(guī)劃控制、授權批準控制、全面預算控制等6個內(nèi)部控制關鍵點。

關鍵詞：高校 反腐倡廉 內(nèi)部控制

黨的十八大報告明確指出，反腐倡廉是黨一貫堅持的鮮明政治立場。十八屆三中全會再次強調(diào)：“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系。”高校作為培養(yǎng)人才和知識創(chuàng)新的基地，因其遠離塵世喧囂而被稱為“象牙塔”。近些年來，隨著社會的發(fā)展，關起來門來辦學是行不通的，高校作為社會的組成部分不可避免地與外界發(fā)生各種聯(lián)系。然而就在這樣的過程中，客觀上監(jiān)管不力，主觀上對市場經(jīng)濟的曲解使拜金主義、享樂主義甚囂塵上，高校也越來越受到腐敗問題的侵蝕和困擾，嚴重制約了高校的發(fā)展。近兩年來，高校發(fā)生的嚴重違紀案件觸目驚心，從四川理工學院院長、長春大學副校長受審，到成都中醫(yī)藥大學校長、書記雙雙落馬，再到最近的中國人民大學招生處處長出逃國外，都給高校的反腐敗工作敲響警鐘。打擊腐敗，教育很重要，但更重要的還是靠制度建設來加強監(jiān)督。內(nèi)部控制體系作為內(nèi)部審計的重點內(nèi)容，是反腐倡廉的重要抓手。

一、腐敗的歷史根源和高校內(nèi)部審計的現(xiàn)狀

在社會科學領域中，腐敗通常是指為了私人利益而濫用公共權力與資源，也就是我們常說的“以權謀私”。腐敗的核心表現(xiàn)是權力與金錢的交換，是權力的一種衍生物，存在于不同歷史時期和國家。對于還處于社會主義初級階段的中國而言，腐敗無疑是一種腐蝕性、破壞性相當巨大的消極因素。

腐敗的產(chǎn)生的原因根源主要有兩個：一是權力缺乏有效的制約和監(jiān)督機制。孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！碑斨坪鈾嗔Φ耐獠勘O(jiān)督力量和內(nèi)部監(jiān)督力量都不能發(fā)揮作用時，權力的行使就可能肆無忌憚，從而滋生腐敗。二是體制的不完善為權力的異化提供了土壤。隨著改革開放的不軟深入，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，但在這一過程中，“摸著石頭過河”的心理始終沒有形成整體的思維和頂層設計，制度缺位，各類尋租活動和“權錢交易”鉆了制度的空子，或根本游離于制度之外而大行其道。

隨著審計理論和實務的發(fā)展，審計的目標也在不斷發(fā)展，內(nèi)涵不斷豐富。但是不管如何發(fā)展，針對腐敗、揭露舞弊這個目標始終存在，反腐倡廉成為審計義不容辭的職責。按照審計主體可以將審計分為國家審計、內(nèi)部審計和社會審計，三者是相互聯(lián)系、相輔相成的關系。目前，我國的內(nèi)部審計是整個監(jiān)督體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，而高校的審計監(jiān)督主要依靠內(nèi)部審計。《會計法》、《審計法》、《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》和《審計法實施條例》都沒有硬性要求在高校設立內(nèi)審機構，實際上高校中也很少專設內(nèi)部審計機構，即使專設了機構，也不具備獨立性。

二、高校腐敗的新特點

（一）經(jīng)濟類腐敗所占比重仍然較大

經(jīng)濟類腐敗主要是指在高校經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的腐敗行為，一般發(fā)生在高校管錢、管物的部門和校辦企業(yè)，其主要表現(xiàn)是貪污、受賄、挪用公款、私設“小金庫”、侵吞國家資產(chǎn)等。經(jīng)濟類腐敗產(chǎn)生的原因固然有個人人生觀、價值管蛻變的因素，但根本性原因還是監(jiān)督缺位。財務、基建、采購、資產(chǎn)管理、后勤保障、校企經(jīng)營等業(yè)務部門長期人員固定，缺少監(jiān)督檢查，使相關人員不自覺地滑入職務犯罪的深淵。例如，某高校的出納長期由一人擔任，而且會計、出納的對賬制度落實不好，資金長期缺乏監(jiān)管，最后出納挪用公款數(shù)額巨大，鋃鐺入獄。

（二）行業(yè)類腐敗呈上升趨勢

行業(yè)類腐敗與高校的特點密切相關，具有很強的個性，主要發(fā)生在招生、考試和答辯、學生評優(yōu)、學生就業(yè)等領域，主要表現(xiàn)形式為：招生人員利用手中權力，鉆制度空子，徇私舞弊，招收關系生、人情生，甚至明碼標價，利欲熏心，這在自主招生的大學尤其突出；有的在學生不及格后，利用學生害怕不能畢業(yè)或者無法拿到學位的心理，收受錢物，幫助學生及格過關；有的在論文答辯時為難學生，吃拿卡要；有的在學生評優(yōu)、校際交流活動時，索賄受賄，使不符合條件的學生拿到名額，造成極大的不公平；有的學生入黨、選拔學生干部時，借機謀取私利，收受學生錢物甚至索賄。

（三）科研類腐敗成為新的高發(fā)區(qū)

高校一直是科研的重要基地，隨著國家對科研的投入不斷增加，高?？蒲薪?jīng)費的規(guī)模日益擴大，一些985高校、211高校的科研經(jīng)費已經(jīng)達到幾十億的規(guī)模?？蒲蓄惖母瘮∥覀冎豢疾旖?jīng)費管理領域，主要體現(xiàn)為序列開支套取經(jīng)費、不合理開支、侵占科研資產(chǎn)等行為。高校目前的科研經(jīng)費管理基本實行課題組長負責制，課題組長在經(jīng)費使用上有自主權，支出內(nèi)容、支付方式往往由課題組長決定即可，尤其是橫向課題，經(jīng)費報銷時財務部門僅僅有記錄經(jīng)濟活動的權力?？蒲薪?jīng)費開支的范圍廣，開支內(nèi)容是否真實，財務人員審核時難度較大，尤其是調(diào)研經(jīng)費、咨詢費、評審費等，這是科研經(jīng)費腐敗產(chǎn)生的制度和技術上的原因。最后導致的局面是，科研經(jīng)費游離于監(jiān)督之外，成為部分專家、教授的個人福利，有的甚至直接被套取現(xiàn)金，影響惡劣。

三、科學構建高校內(nèi)部控制體系的思路

（一）高校反腐倡廉必須從內(nèi)部控制入手

高校腐敗產(chǎn)生的原因有多種，但根本性的原因是高校行政權力的泛化。在中國高校，行政權力都處于絕對的中心地位，普遍存在著用行政權力系統(tǒng)管理教學學術事務的現(xiàn)象，學校的權力過于集中于行政系統(tǒng)。高校行政權力的泛化致使教育權力的生存空間被行政權力所侵犯，行政系統(tǒng)成了支配學校的核心，學者不能治校，甚至也不能治學，高校的行為準則不再是傳播知識、培養(yǎng)人才，而是取決于它與行政權力的順應程度，大學的“獨立之思想、自由之精神”蕩然無存。endprint

雖然十八屆三中全會明確提出“逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”，但高校去行政化的目標任重而道遠。要做好當前高校的反腐倡廉工作，必須發(fā)揮好內(nèi)部審計的職能與作用，把行政權力關進制度的籠子。內(nèi)部審計一直沒有中斷過對制度的關注，只是用內(nèi)部控制制度的說法來表達。360百科對內(nèi)部控制制度給出這樣的網(wǎng)絡定義：“內(nèi)部控制制度，是一個單位為了保護其資產(chǎn)的安全完整，保證其經(jīng)營活動符合國家法律、法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章要求，提高經(jīng)營管理效率，防止舞弊，控制風險等目的，而在單位內(nèi)部采取的一系列相互聯(lián)系、相互制約的制度和方法?！币呀?jīng)很明白地表達出“將權力關進制度的籠子”這層意思。

（二）高校內(nèi)部控制體系建立的原則

如果把著眼點放在內(nèi)部控制制度上，不免落入具體業(yè)務的窠臼，高度不夠。此處，筆者還是立足于內(nèi)部控制本身，對內(nèi)部控制制度的規(guī)律性和普遍性進行抽象概括，形成指導性的標準。在構建高校內(nèi)部控制體系時需要考慮以下幾條原則：

1、合法性原則

高校的內(nèi)部控制體系必須以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，符合《會計法》、《教育法》等法律規(guī)定。軍校還要符合中央軍委、武警總部的有關法規(guī)、法規(guī)，以保證控制系統(tǒng)的權威性。

2、全面性原則

高校的內(nèi)部控制體系是有重要的監(jiān)督力量，必須全面，不留漏洞，應該涵蓋高校經(jīng)濟活動的各個部門、各個環(huán)節(jié)以及各個階段，覆蓋到全部的工作崗位。

3、權責對等原則

內(nèi)部控制體系的設計應根據(jù)業(yè)務和崗位的特點，明確各部門和人員的職責，同時授予相對應的權利，做到權責對等，有限負責。機構和崗位的設置應科學合理，責權界限清晰，相互牽制、相互監(jiān)督。

4、成本效益原則

內(nèi)部控制體現(xiàn)的設計和運行也需要投入資源，必須考慮投入與產(chǎn)出的對比關系，及衡量成本與效益。誠然，控制越復雜，投入越大，效益也會越好，但受客觀條件限制，必須找到平衡點。高校內(nèi)部控制體系的構建要突出重點，在保證全面覆蓋的基礎上，把資源投到最能產(chǎn)生效益的地方。

5、動態(tài)性原則

內(nèi)部控制體系的最終目的是為管理服務，而管理環(huán)境不斷變化，管理活動日益創(chuàng)新，因此內(nèi)控體系也不能一成不變，必須保持動態(tài)性。要定期對內(nèi)部控制體系進行評估和分析，根據(jù)變化進行修訂、改進和完善，同時注意調(diào)整的時間間隔，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系相對穩(wěn)定性和動態(tài)性的辯證統(tǒng)一。

（三）高校內(nèi)部控制體系中的重點

上述的原則只是對高校內(nèi)部控制體系的構建設定了方向，體系還需要具體的內(nèi)容和措施?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》明確企業(yè)內(nèi)部控制的重點有：組織規(guī)劃、授權審批、會計系統(tǒng)、財產(chǎn)保護、預算、信息系統(tǒng)、員工素質(zhì)、內(nèi)部審計等，高校與企業(yè)差異很大，但可以從中借鑒，找到自身的內(nèi)控重點。

1、組織規(guī)劃控制

要對高校的組織結構進行合理設置，按照法人治理層和職能管理層分別體現(xiàn)。一方面，要保證黨委領導下的校（院）長負責制；另一方面，根據(jù)高校的實際情況自主設置內(nèi)部機構。

2、授權批準控制

明確規(guī)定有關業(yè)務經(jīng)辦人員的職責范圍和業(yè)務處理權限與責任，使所有的業(yè)務經(jīng)辦人員在辦理每項經(jīng)濟業(yè)務時都能事先得到適當?shù)氖跈?，并在授權范圍?nèi)辦理有關經(jīng)濟業(yè)務，承擔相應的經(jīng)濟責任和法律責任。高校內(nèi)控體系要明確授權主體、授權對象和授權程序，恰當?shù)卮_定一般授權和特殊授權的范圍。

3、全面預算控制

高校的財務管理必須以預算管理為龍頭，強調(diào)經(jīng)費收支的計劃性。預算應該分層次，逐級細化，責任到部門和處室。預算執(zhí)行過程中，要加強控制，及時糾偏。年度終了，要對預算收支進行分析，積累經(jīng)驗，克服不足，實施獎懲，為以后年度的預算編制和執(zhí)行打下良好基礎。

4、資產(chǎn)保護控制

資產(chǎn)保護是的主要內(nèi)容有：定期盤點、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)記錄、限制接近的規(guī)定等。定期盤點是對資產(chǎn)的存量和保管情況定期檢查，與賬面核對；資產(chǎn)流轉(zhuǎn)記錄是對資產(chǎn)從采購開始建立檔案，明確責任人；限制接近的資產(chǎn)包括現(xiàn)金、易變現(xiàn)的資產(chǎn)。

5、管理信息系統(tǒng)控制

高校的各種管理基本離不開計算機技術，會計電算化、校園消費系統(tǒng)（食堂、超市）、OA系統(tǒng)都離不開電腦和軟件，電子信息的安全非常重要。軟件開發(fā)、設備維護、數(shù)據(jù)安全、防火防盜等各個環(huán)節(jié)必須嚴格管理。同時，要注重技術層面的考察，防止個人制造或利用系統(tǒng)的漏洞謀取私利。

6、內(nèi)部審計

內(nèi)部審計是內(nèi)部控制系統(tǒng)的組成部分，是對高等學校內(nèi)部控制制度實施的監(jiān)督和再控制。中國內(nèi)部審計協(xié)會2014年1月1日施行的《第1101號—內(nèi)部審計基本準則》將內(nèi)部審計的目標提升到 “完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標”。內(nèi)部審計部門通過監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時反饋有關執(zhí)行結果的信息，幫助實現(xiàn)預期控制目標。

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[6]內(nèi)部控制制度.360百科.http：//baike.so.com/doc/2984595.htmlendprint