推進戶籍改革面臨“四難”

◎ 黃 明

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推進戶籍改革面臨“四難”

◎ 黃 明

由于戶籍制度的限制，一些人“扎根城市卻不是城里的人”“住在城市卻難享城里的好”，迫切期盼加快戶籍改革。雖然2014年國務院印發(fā)了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對各地區(qū)各部門作出部署、提出要求，然而，推進戶籍改革不僅僅是城鄉(xiāng)戶口的簡單統(tǒng)一和政策的簡單調整，總體上看仍面臨“四大難點”，這些深層次矛盾決定改革之路既慢不得、也急不得。

一難：我國幅員遼闊、人口眾多，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、大中小城市之間發(fā)展差距較大，難以平衡。

我國目前處于社會主義初級階段，東中西部、大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展仍然很不平衡，導致在人口遷移問題上存在三個突出矛盾：其一，特大城市、大城市流動人口增長過快且落戶意愿強烈，但資源環(huán)境難以承載。我國特大城市、大城市因教育、醫(yī)療等優(yōu)勢資源集中，人口吸附能力強，導致人口增長勢頭迅猛。比如，北京市1990年常住人口1086萬，2013年底達到2114.8萬，已經(jīng)超出總體規(guī)劃確定的2020年規(guī)劃控制目標。一方面是流動人口仍在不斷涌入，另一方面是這些城市土地、水、空氣等資源環(huán)境承載能力已到極限，北京市的人均水資源僅100立方米左右，大大低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線。其二，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展空間廣闊、潛力巨大，但由于發(fā)展相對滯后，盡管普遍放開了落戶限制，仍然難以吸引農(nóng)業(yè)人口就地就近轉移，中西部地區(qū)不少中小城市甚至出現(xiàn)人口負增長現(xiàn)象。其三，東部地區(qū)城鎮(zhèn)外來農(nóng)業(yè)轉移人口大量集聚，但受多種因素影響，不少地方解決外來人口落戶的積極性不高。東部地區(qū)多數(shù)城鎮(zhèn)由于工業(yè)化發(fā)展快，產(chǎn)業(yè)支撐能力強，對勞動力需求旺盛，吸引了大量外來農(nóng)業(yè)轉移人口，有的地方甚至出現(xiàn)了外地人口大大超出本地人口的現(xiàn)象。外來人口過度集聚，導致資源環(huán)境承載壓力加大，提供公共服務的財政負擔加重，加之國家在財政轉移支付、城鎮(zhèn)建設用地等方面政策支撐還不到位，一些地方普遍實行內外有別的落戶政策，在有限的財力范圍內重點解決本地人口落戶問題，對吸納外來人口落戶積極性不高，導致一些愿意在東部地區(qū)城鎮(zhèn)定居生活的外來農(nóng)業(yè)轉移人口難以落戶。

因此，戶籍制度改革的一大難點就是如何采取切實有效的政策措施，努力改變當前城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理、與資源環(huán)境承載能力不匹配等問題，促進人口合理分布和大中小城市、小城鎮(zhèn)合理布局。

2015年1月9日，福建省長樂市漳港邊防派出所戶籍民警在流動警務車上為村民服務。

二難：現(xiàn)行戶籍管理制度附著了許多公共服務和社會福利待遇，難以剝離。

我國現(xiàn)行戶籍管理制度在形成初期即深深打下了計劃經(jīng)濟的時代烙印。新中國成立初期，我國確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針，在當時糧食供給嚴重短缺的形勢下，對城市和農(nóng)村的勞動力進行了統(tǒng)一的有計劃的安排，防止農(nóng)村勞動力盲目無序外流。1955年，《市鎮(zhèn)糧食供應暫行辦法》和《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷辦法》規(guī)定城鎮(zhèn)人口糧食實行計劃供應，農(nóng)民則吃自產(chǎn)糧，并以供應城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》又對農(nóng)村人口向城市流動作出了嚴格的限制性規(guī)定，以最大限度地把農(nóng)民固定在農(nóng)村、穩(wěn)定在農(nóng)業(yè)上。以此為標志，我國逐漸形成了以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分城鄉(xiāng)居民為主要特征的二元戶籍管理制度，并一直延續(xù)至今。國家先后制定出臺了一系列與農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口相掛鉤的城鄉(xiāng)分割的社會經(jīng)濟政策，在戶籍上附著了諸如教育、就業(yè)、住房、社保、計生、土地等各種社會福利，導致城鄉(xiāng)戶籍“含金量”的差別日益明顯，客觀上造成了城鄉(xiāng)居民多種福利待遇上的不平等。而且，由于以戶籍作為制定相關政策的基礎和依據(jù)簡便易行，長期以來，各級政府和有關部門習慣于將其作為加強行政管理和提供公共服務的一個有效手段，并形成了較強的依賴性，乃至一些地方新出臺的政策仍與戶籍直接掛鉤，也不斷加大了戶籍制度改革的難度。可以說，戶籍制度改革本身并不復雜，核心的問題在于我國的公共服務和社會福利與戶籍掛鉤，客觀上一時還難以剝離。

只有加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展，真正實現(xiàn)基本公共服務均等化，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間戶口的差異才能消除，戶籍管理制度才能回歸本位。

三難：各類群體發(fā)展愿望和利益訴求多元多樣，難以協(xié)調。

戶籍制度改革涉及千家萬戶，事關億萬群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，統(tǒng)籌協(xié)調的難度很大。比如，一些農(nóng)業(yè)轉移人口進城務工的主要目的是掙錢養(yǎng)家，受城市生活成本高等因素制約，他們落戶城鎮(zhèn)的意愿并不強烈，更希望解決的是本人及其家屬享受城鎮(zhèn)社會保障、子女在城鎮(zhèn)接受良好教育等問題。再如，一些群體要求落戶北京、上海、廣州等特大城市的愿望很強烈，并通過各種途徑和方式表達他們的觀點、反映他們的訴求。有的提出戶籍制度改革成功與否，關鍵就看特大城市落戶政策是否完全放開；有的提出戶籍遷移政策應該主要由市場因素來決定，不應該人為對特大城市落戶政策進行限制；有的提出應該取消戶籍制度，實現(xiàn)自由遷徙，即便導致少數(shù)特大城市出現(xiàn)“貧民窟”也不要緊?？傊瑢Ω黝惾后w的不同利益訴求，都需要在戶籍制度改革的政策設計中統(tǒng)籌考慮，并通過制度化的安排，努力給他們提供更多合理的選擇，以最大限度地維護最廣大人民群眾的合法權益。

四難：一些地方未能把握好城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，在城鎮(zhèn)化推進過程中積累了不少矛盾和問題，難以消化。

比如，一些地方城鎮(zhèn)化提出的發(fā)展目標脫離當?shù)貙嶋H，全國先后有180多個地級市提出要建設“國際大都市”，不少城市提出城市建設要“20年站前列，50年不落后，100年不遺憾”，甚至有的小城市也提出要打造“東方迪拜”的大口號。又如，一些城市建設貪大求洋，搞寬馬路、大廣場，追求景觀建設和視覺效果，忽視城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)容納，集聚人口能力嚴重不足，導致出現(xiàn)了一些“鬼城”“睡城”，演出了一幕現(xiàn)代版的“空城計”。再如，一些城市歷史欠賬多，一段時期靠賣地收益和賣房落戶等措施拉動經(jīng)濟增長，留下了不少后遺癥。由于過度依賴土地財政，有的甚至出現(xiàn)了濫用行政手段攆農(nóng)民進城、趕農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。加之城市就業(yè)、社保等基本公共服務跟不上，導致一些進城農(nóng)民“光著膀子曬太陽”，成為回鄉(xiāng)無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無人員”，處在回不去、融不進、待不下的“不城不農(nóng)”的尷尬境地。這種盲目推進城鎮(zhèn)化的做法不僅事與愿違、欲速則不達，也造成許多農(nóng)民對進城落戶產(chǎn)生觀望、猶豫心態(tài)，一些農(nóng)村大學生不愿把戶口遷往城市，甚至出現(xiàn)進城農(nóng)民要求返鄉(xiāng)落戶的情況。城鎮(zhèn)化建設中積累的這些突出矛盾和問題，也給進一步推進戶籍制度改革帶來了負面效應。

（作者為公安部副部長）