PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的應(yīng)用研究

劉燕麗 張曉婷

（河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467036）

PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的應(yīng)用研究

劉燕麗 張曉婷

（河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467036）

針對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的融資主體單一，融資渠道不暢等問題，提出了將PPP模式引入煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)融資的構(gòu)想，并對PPP模式應(yīng)用于煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的運(yùn)作模式及保障機(jī)制進(jìn)行了探討。

煤礦塌陷區(qū)；生態(tài)恢復(fù)；融資；PPP模式

隨著采煤工業(yè)的發(fā)展，在煤礦區(qū)域出現(xiàn)了大面積的塌陷。煤礦塌陷區(qū)使得大面積寶貴土地失去的同時(shí)，也誘發(fā)了一系生態(tài)環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。以河南為例，據(jù)調(diào)查，河南省的主要煤礦有119個(gè)，煤礦開采引起的塌陷區(qū)比較集中，產(chǎn)生地面塌陷191處，塌陷面積3 7892.23m2，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，造成經(jīng)濟(jì)損失近13億元[1]。為恢復(fù)煤礦塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，國家和地方財(cái)政進(jìn)行了大量的投資，據(jù)有關(guān)資料顯示，2012年投入礦山環(huán)境治理資金106.10億元，其中中央財(cái)政投入46.80億元，地方財(cái)政投入35.43億元。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)存在著資金投入大，占用周期長，投資回報(bào)率低等問題，如何籌集煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)資金成為擺在各級(jí)政府面前的首要難題。這就需要政府引導(dǎo)、支持和合作，找到公私合營的切入點(diǎn)，消除民間資本進(jìn)入的后顧之憂。將PPP模式引入煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目中，有利于扭轉(zhuǎn)煤礦塌陷區(qū)生態(tài)建設(shè)資金投資渠道不暢的尷尬局面。

1 礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)研究和融資現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的研究多集中在土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)措施上，對生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的融資鮮有研究。王世東（2010）對河南省煤礦塌陷地復(fù)墾模式進(jìn)行了研究，根據(jù)河南省煤礦塌陷區(qū)所處不同地貌類型，采取生物措施、工程措施和農(nóng)藝措施，逐步治理水土流失，建設(shè)防護(hù)林工程，改善生態(tài)環(huán)境[3]；李棟科，丁圣彥等（2013）對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)模式進(jìn)行了研究，提出了景觀公園+生態(tài)小區(qū)模式、林禽魚農(nóng)生態(tài)利用等模式，并指出塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)與治理投資大、歷時(shí)長、見效慢，涉及各方利益的復(fù)雜工程，要注意宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)[4]。文唐章，王仕昌等（2013）分析了淄博市淄川區(qū)采空塌陷現(xiàn)狀與治理對策，指出我國存在煤礦塌陷引發(fā)責(zé)任人界定不明確，老礦區(qū)采空塌陷歷史欠賬巨大、防治資金籌措困難的突出問題，并提出建立預(yù)防為重，綜合治理的采空區(qū)塌陷地質(zhì)災(zāi)害防治機(jī)制，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型資金籌措機(jī)制等措施[5]。吳小燕（2011）在研究礦山環(huán)境治理多元化投融資模式過程中指出礦區(qū)采空塌（沉）陷是影響礦山環(huán)境的重要因素，并指出目前我國礦區(qū)治理融資模式投資主體較單一、融資渠道不暢等問題。由于我國對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理起步較晚，部分責(zé)任主體已失，使得我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金籌措的專項(xiàng)資金來源單一，礦山環(huán)境治理的投資主體主要為政府部門與污染企業(yè)，自2006年開始，中央財(cái)政和地方政府都投入了大量的資金用于礦山資源環(huán)境治理。數(shù)據(jù)見圖1。

圖1 2008-2012年礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入情況（數(shù)據(jù)來源：中國地質(zhì)環(huán)境公報(bào) 2012）

2 PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢

2.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，即政府部門與私營企業(yè)在公共項(xiàng)目上形成合作關(guān)系的一種形式，以參與各方“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式[2]。PPP的基本特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。其典型的結(jié)構(gòu)是政府作為項(xiàng)目的發(fā)起人和參與者之一，通過項(xiàng)目引入私營企業(yè)參與合作，借助于私營企業(yè)的資金和技術(shù)優(yōu)勢更好地完成項(xiàng)目，項(xiàng)目的實(shí)施則由專門成立的公司（Special Purpose Company，簡稱SPC）組織，SPC負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和經(jīng)營，與此同時(shí)，政府與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)向借款機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，從而有利于特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。在這種明細(xì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)下，政府可以對項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)督和監(jiān)管（如圖2）。

圖2 PPP模式結(jié)構(gòu)圖

2.2 PPP模式的成功應(yīng)用

PPP模式最早應(yīng)用在英國，不僅成功應(yīng)用于公路、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施，而且用于教育、衛(wèi)生等非盈利設(shè)施的建設(shè)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，與傳統(tǒng)的政府項(xiàng)目相比，80%的PPP模式項(xiàng)目能夠控制在預(yù)算之內(nèi)，大大超過了傳統(tǒng)模式下建設(shè)項(xiàng)目僅為25%的比例[3]。智利、巴西、法國等國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目也都成功應(yīng)用PPP模式。目前，世界上在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位的是澳大利亞，澳大利亞政府不僅利用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建設(shè)公路、鐵路、港口等，還利用這種模式建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄這樣的公益機(jī)構(gòu)。

國內(nèi)PPP模式最早應(yīng)用于電廠的建設(shè)，后被應(yīng)用于體育場、城市軌道交通、污水處理廠、道路與水利設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。近年來，隨著對PPP模式的深入研究，其應(yīng)用領(lǐng)域也逐步拓寬，現(xiàn)在被應(yīng)用于公租房、保障房的建設(shè)過程中。

2.3 PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式能夠把政府部門的社會(huì)職能、調(diào)控能力與私營企業(yè)的資金和管理效率結(jié)合到一起，具有一定的優(yōu)勢：

2.3.1 促進(jìn)了投資主體的多元化。利用民間資本為公共建設(shè)提供更多的資金和技能，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資體制的改革。同時(shí)，私營部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高效率，促進(jìn)先進(jìn)管理的運(yùn)用。

2.3.2 可以使政府部門和私營企業(yè)形成以“共贏”為理念的相互合作形式，在其組織結(jié)構(gòu)中，參與各方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總收益的最大化。

2.3.3 可以消除費(fèi)用超支的問題。PPP模式中，民間資本從項(xiàng)目論證階段就參與到項(xiàng)目中；項(xiàng)目建設(shè)過程中，在保證項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性的同時(shí)，又提高了生產(chǎn)效率，縮短了工期，節(jié)約了項(xiàng)目成本。實(shí)證數(shù)據(jù)表明，PPP融資模式在保證建設(shè)工期的前提下，平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用。

2.3.4 風(fēng)險(xiǎn)管理更加合理，政府部門和私營企業(yè)在項(xiàng)目論證階段就采取有效的風(fēng)險(xiǎn)方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方承擔(dān)，從而增強(qiáng)了抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于項(xiàng)目的成功實(shí)施。

2.3.5 有利于轉(zhuǎn)換政府職能。政府可以從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證項(xiàng)目質(zhì)量。

3 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)中應(yīng)用的可行性及運(yùn)作模式

3.1 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)應(yīng)用的可行性

PPP模式的運(yùn)作形式及在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的成功應(yīng)用為PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的應(yīng)用提供了借鑒，而煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性、營利性為PPP模式應(yīng)用提供了基礎(chǔ)和契機(jī)。

3.1.1 準(zhǔn)公共產(chǎn)品性是基礎(chǔ)

煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的受益對象主要是煤礦塌陷區(qū)周邊的居民和煤礦開采企業(yè)，礦區(qū)環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)前景廣闊，目前對煤礦塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)模式多采用林禽魚農(nóng)生態(tài)利用模式、景觀公園+生態(tài)小區(qū)模式、魚一鴨混養(yǎng)短期粗放立體型開發(fā)模式以及牧草—農(nóng)田生態(tài)復(fù)合模式等，具有部分的非競爭性、非排他性等公共產(chǎn)品的特性。同時(shí)煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目具有長期收益性、有償服務(wù)性等私人產(chǎn)品特性，因此煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

3.1.2“多贏”合作理念是契機(jī)

在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益較難調(diào)和，因?yàn)橘Y本的趨利性決定了民間資本的投資目標(biāo)是既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，然而，PPP模式可以有效地協(xié)調(diào)政府和私營企業(yè)之間的利益。一方面，政府作為煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)重要主體面臨嚴(yán)重缺乏資金的問題，初步統(tǒng)計(jì)，到2012年年底，全國累計(jì)需要繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金就達(dá)612億，礦山環(huán)境恢復(fù)治理的面積每年也遞增21%左右。引入民間資本有利于緩解政府財(cái)政壓力，通過有效的政策吸引民間資本，可以保證煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的長期性和有效性。另一方面，我國的民間資本不斷壯大，截止到2013年10月，居民儲(chǔ)蓄額達(dá)44萬億元，民間資本的增長形成巨額閑置資金，這些都為PPP項(xiàng)目融資提供了充足的資金保證。

圖 3 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的運(yùn)作思路

3.1.3 民間資本“有利可圖”是關(guān)鍵

確保私人投資者在項(xiàng)目建成后有一定的收益是私人參與PPP融資項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)力所在。雖然煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的投資回收期較長，但其收益穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)保、風(fēng)險(xiǎn)性低，而且政府給予煤礦塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目一定的補(bǔ)貼，可以保證煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)具有一定的收益性。實(shí)施補(bǔ)貼，優(yōu)惠政策也能提高民營資本投資煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的積極性。

3.2 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)中應(yīng)用的運(yùn)作模式

3.2.1 PPP模式的實(shí)施流程

在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目中，PPP模式的運(yùn)作過程中首先應(yīng)對經(jīng)濟(jì)條件、政策影響等融資環(huán)境進(jìn)行分析；其次，政府尋找合適的合作者，并通過相互協(xié)調(diào)確定項(xiàng)目的合作方案，明確各方權(quán)責(zé)及風(fēng)險(xiǎn)，并對項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)以及后期的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。最后對PPP模式的煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)進(jìn)行評價(jià)，并反饋，并進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目的運(yùn)行。如圖3：

3.2.2 合理選擇合作伙伴，簽訂合作協(xié)議

PPP模式下政府尋求合作伙伴，首先要明確私人企業(yè)在PPP項(xiàng)目中所扮演的角色，并以公開向社會(huì)招標(biāo)的方式進(jìn)行選擇，在制訂選擇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)具有可比性和可操作性，從而可以篩選出企業(yè)資信好、融資能力強(qiáng)、資金實(shí)力雄厚、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)。在PPP協(xié)議簽訂階段，應(yīng)嚴(yán)格審查程序，保證審查結(jié)果的真實(shí)性，確定合理特許權(quán)期限、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公用設(shè)施的權(quán)屬與處置、市政公用設(shè)施維護(hù)和更新改造、安全管理責(zé)任、協(xié)議雙方的權(quán)利和義務(wù)、履約擔(dān)保、監(jiān)督機(jī)制、違約責(zé)任等等。

3.2.3 確定合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功最主要的因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)周期長、投資額大，參與方多等特點(diǎn)使得政府部門在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)要遵循“對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”的原則，在分配中應(yīng)綜合考慮各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險(xiǎn)成本、政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其他投資人等都能夠接受，并能夠采取有效的措施管理各自的風(fēng)險(xiǎn)，從而保證項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

4 PPP模式在煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)中應(yīng)用的保障機(jī)制

4.1 政府職能角色轉(zhuǎn)換

在傳統(tǒng)的煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)融資模式中，政府部門起著統(tǒng)籌作用，但資金缺乏和權(quán)責(zé)不明等原因使得煤礦塌陷區(qū)的生態(tài)恢復(fù)不盡如人意。引入PPP模式以后，政府角色發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，政府與私人企業(yè)成為合作伙伴，并由過去的經(jīng)營者和管理者變?yōu)榻M織者和促進(jìn)者。在這個(gè)過程中，政府通過制定有效的政策和具體措施對煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的投資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)民間資本參與煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)的建設(shè)，進(jìn)而更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，最終建立合理有效的投融資機(jī)制。

4.2 完善政府監(jiān)管機(jī)制

良好的監(jiān)管程序的制定和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個(gè)項(xiàng)目得以順利完成并順暢運(yùn)營的重要環(huán)節(jié)。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的公益性和福利性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)性，因此，政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，在有利于公共利益的前提下，保證企業(yè)的安全性，并給企業(yè)提供激勵(lì)。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的投資回收期較長，政府監(jiān)管不力將會(huì)帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，所以政府必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的監(jiān)管程序。

4.3 建立健全法律法規(guī)

PPP模式作為新型的項(xiàng)目融資和管理模式是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它體現(xiàn)了公共部門與私營企業(yè)新的合作關(guān)系。世界各國中以英國為代表的多個(gè)國家通過不同形式的立法建立了較為完善的PPP法律體系，因此，我國也需要建立適合PPP模式有效運(yùn)營的法律體系，同時(shí)在健全相應(yīng)的制度準(zhǔn)則從而消除對私人或私營企業(yè)融資，解除諸多限制性條件，從而保證在PPP模式下的煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目正常運(yùn)作。

5 結(jié)論

將PPP模式引入煤礦塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)中可以有效保障礦區(qū)的環(huán)境治理，彌補(bǔ)財(cái)政資金壓力，解決政府資金缺口問題的同時(shí)提高民間資本的使用效率。煤礦塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目采用PPP模式應(yīng)由公共部門和私人企業(yè)共同努力，以“雙贏”為合作理念，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，并通過轉(zhuǎn)變政府職能、健全法律體系、完善政府監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最佳匹配。

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X171.4

A

1671-0037（2014）04-18-2.5

劉燕麗（1983-），女，教師，研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)、工程造價(jià)控制、工程管理等。