山東省基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)階梯水價(jià)改革探討

曹金萍 ，宮永波 ，黃 乾

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，271018，泰安；山東省水利廳，250013，濟(jì)南；山東省水利科學(xué)研究院，250013，濟(jì)南）

2011年中央1號(hào)文件指出，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行的原則進(jìn)行，推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用由財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助，探索實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法。比較國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)水費(fèi)計(jì)收現(xiàn)狀，在調(diào)研山東省大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)制定和水費(fèi)計(jì)收情況的基礎(chǔ)上，本文按照國(guó)家制定的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革目標(biāo)，提出了最嚴(yán)格水資源管理制度下，以國(guó)家財(cái)政貼補(bǔ)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)階梯水費(fèi)計(jì)收制度改革新思路。

一、我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)水價(jià)改革情況

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革一直是水利部門(mén)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。水利部2014年印發(fā)的《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求“積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快落實(shí)灌排工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助政策，合理確定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，實(shí)行定額內(nèi)用水優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)，制定農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革意見(jiàn)”。目前，以一價(jià)到戶(hù)、終端水價(jià)為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)展較為緩慢。其表征原因一是農(nóng)田末級(jí)渠系計(jì)量設(shè)施不完善，二是農(nóng)民自治管理組織不完善，其內(nèi)在原因?yàn)檗r(nóng)業(yè)種糧收入低，種植業(yè)的比較收益下降，水費(fèi)改革導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水費(fèi)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的比例上升，農(nóng)民沒(méi)有積極性甚至產(chǎn)生抵觸。水利部2002年調(diào)研全國(guó)百家水管單位后認(rèn)為 “水管單位普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)水費(fèi)可供調(diào)價(jià)的空間較小，一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民承受現(xiàn)有水價(jià)都存在困難”，而“水管單位大多數(shù)虧損，有的連工資都保證不了?！?/p>

盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)一直偏低，農(nóng)業(yè)水費(fèi)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的比例不高，但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的推進(jìn)，特別農(nóng)業(yè)稅被取消后，社會(huì)上取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲越來(lái)越高。農(nóng)業(yè)在我國(guó)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入普遍較低且易受農(nóng)作物價(jià)格影響，在我國(guó)目前城鄉(xiāng)收入差距拉大、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀下，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼是社會(huì)各界的共識(shí)。我國(guó)近年大幅提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，包括種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)等，水費(fèi)成為現(xiàn)存唯一的農(nóng)業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)水利對(duì)農(nóng)民的惠補(bǔ)主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)田灌排設(shè)施工程建設(shè)配套投入上，降低灌溉供水成本上。對(duì)于免計(jì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的做法反對(duì)聲音更強(qiáng)：一是忽視了水的商品屬性，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律；二是忽視了水價(jià)對(duì)刺激農(nóng)民節(jié)水所起的杠桿作用。

把農(nóng)業(yè)用水按照商品對(duì)待，國(guó)有水利工程水費(fèi)作為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理，在目前計(jì)量設(shè)施不完善、終端水價(jià)存在地方加價(jià)的現(xiàn)實(shí)情況下，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的“三高一低”的情況（水價(jià)整體水平偏低，遠(yuǎn)低于成本水價(jià)，水費(fèi)實(shí)收率低，農(nóng)民實(shí)際支付的水費(fèi)比較高）?？楷F(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)水費(fèi)計(jì)收制度，難以解決水管單位人員工資福利和灌區(qū)工程的維修養(yǎng)護(hù)。因此，有學(xué)者提出農(nóng)業(yè)供水具有社會(huì)屬性，農(nóng)業(yè)水價(jià)的制定難以完全商品化、市場(chǎng)化，應(yīng)將水的社會(huì)公益部分剝離出來(lái)，由政府承擔(dān)。已有部分省市不再計(jì)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)，直接實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給水管單位。如四川省成都市溫江區(qū)，浙江省溫嶺市、永康市，江西省南昌縣，四川省樂(lè)山市、都江堰市，廣東省東莞、佛山、韶關(guān)、梅州、汕尾市所有縣、區(qū)已停止收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)。山東省地方財(cái)政較好的東營(yíng)市部分引黃灌區(qū)、濟(jì)南章丘市的胡家岸灌區(qū)也已免計(jì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)。

財(cái)政支付農(nóng)業(yè)水費(fèi)優(yōu)點(diǎn)是解決了水管單位人員經(jīng)費(fèi)需要和保證灌區(qū)正常運(yùn)行和管護(hù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，水管部門(mén)的角色從經(jīng)營(yíng)型向服務(wù)管理型轉(zhuǎn)變，從而有了更多精力和財(cái)力作好渠系的維護(hù)和管理，缺點(diǎn)是失去了水價(jià)對(duì)資源優(yōu)化配置的調(diào)節(jié)作用，對(duì)缺水的北方地區(qū)和財(cái)政情況一般的省份地區(qū)具有一定的負(fù)面作用。

二、國(guó)外農(nóng)業(yè)水價(jià)水費(fèi)政策

由于農(nóng)田水利工程具有很強(qiáng)的公益性，其投資大、收益低、投資回收期長(zhǎng)，同時(shí)農(nóng)業(yè)屬于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)用水均實(shí)行不同程度的補(bǔ)貼。如美國(guó)西部地區(qū)，1902年就頒布了《墾務(wù)法》，規(guī)定農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)主要用于水利設(shè)施投資的部分成本回收、運(yùn)營(yíng)維修費(fèi)用、灌區(qū)管理費(fèi)用，但實(shí)際上政府依據(jù)農(nóng)民的償還能力，對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼力度和農(nóng)民的減免力度相當(dāng)大。根據(jù)水利部赴美調(diào)研報(bào)告，修建于上世紀(jì)50年代初期的美國(guó)中央河谷工程，到1999年灌溉部分只償還其應(yīng)分?jǐn)偼顿Y的5%。以色列對(duì)供水工程投資全部由國(guó)家承擔(dān)，對(duì)供水系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，政府負(fù)擔(dān)30%。根據(jù)世界銀行提供的資料，發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)都進(jìn)行了較高的補(bǔ)貼。與許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)政府過(guò)去對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平明顯不足。

我國(guó)農(nóng)業(yè)屬于小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)，單位面積農(nóng)業(yè)產(chǎn)值效益低，農(nóng)民承受水價(jià)能力有限。對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行合理分擔(dān)、補(bǔ)貼，不僅有效地降低農(nóng)民的支出，而且有利于提升我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

三、山東省農(nóng)業(yè)水價(jià)水費(fèi)計(jì)收情況

山東省位于我國(guó)東部沿海、黃河下游，現(xiàn)有耕地 1.06億畝（15畝=1 hm2，下同），人口 9 685 萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口5 559萬(wàn)人，水資源總量為303.1億m3，地少、人多、水缺是山東省的省情。灌區(qū)類(lèi)型主要為引黃灌區(qū)、水庫(kù)灌區(qū)、引河（湖）灌區(qū)、井灌區(qū)和山丘區(qū)分散水源灌區(qū)。

1.大型灌區(qū)水費(fèi)管理和計(jì)收方式

山東省現(xiàn)有灌溉面積8 320萬(wàn)畝，其中設(shè)計(jì)灌溉面積30萬(wàn)畝以上的大型灌區(qū)50處，灌溉面積4 326萬(wàn)畝，是山東省糧棉主產(chǎn)區(qū)。大型灌區(qū)分為引黃灌區(qū)、水庫(kù)灌區(qū)和引河（湖）灌區(qū)三種類(lèi)型，水權(quán)和財(cái)權(quán)管理體制分為二種類(lèi)型：成立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理（灌區(qū)管理局、管理處、管理所、灌溉公司）管理或由縣（市、區(qū)）水利局管理。國(guó)有利工程水費(fèi)計(jì)收體系分為灌區(qū)、地市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村社（委）或用水戶(hù)協(xié)會(huì)、用水戶(hù)（農(nóng)戶(hù)）6個(gè)層次，農(nóng)民水費(fèi)按照畝次終端水價(jià)計(jì)收，一般計(jì)量到縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分地區(qū)可以計(jì)量到村、農(nóng)戶(hù)。以大型引黃灌區(qū)為例，農(nóng)業(yè)水費(fèi)管理和計(jì)收方式存在以下三種形式：

一是水費(fèi)作為灌區(qū)水管單位經(jīng)營(yíng)性收入，委托政府部門(mén)分級(jí)計(jì)收、自下而上逐級(jí)上交的方式。即由村社或用水戶(hù)協(xié)會(huì)向用水戶(hù)收取水費(fèi)，上交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政部門(mén)，再上交縣級(jí)財(cái)政局，縣財(cái)政留成后上交給市財(cái)政局，市財(cái)政局按支出需要交由灌區(qū)管理單位使用。對(duì)于自收自支或差額事業(yè)管理單位，地方財(cái)政給予部分財(cái)政補(bǔ)貼。除了縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政對(duì)水費(fèi)留成外，有的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)還會(huì)給予縣 （市、區(qū)）部分代計(jì)管理費(fèi)和獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)。水管單位收取的農(nóng)業(yè)水費(fèi)主要用于水源費(fèi)、灌區(qū)工作人員工資及福利費(fèi)、渠道清淤費(fèi)、沉沙區(qū)移民糧食補(bǔ)助費(fèi)、干渠工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)等。該水費(fèi)計(jì)收方式，水費(fèi)收取數(shù)量與水管單位的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)效益息息相關(guān)，一般要先保證水資源和人員工資。例如聊城市位山引黃灌區(qū)即用該種水費(fèi)管理和計(jì)收方式，具體流程如圖1。

二是灌區(qū)水管單位人員工資性費(fèi)用（包括工資、福利、基本工作費(fèi)等）和水費(fèi)脫鉤，地方財(cái)政給灌區(qū)直接撥付全額事業(yè)經(jīng)費(fèi)，水管單位從經(jīng)營(yíng)型向服務(wù)管理型轉(zhuǎn)變。水費(fèi)委托政府部門(mén)分級(jí)計(jì)收、自下而上逐級(jí)上交的方式，收取過(guò)程與第一種方式基本相同，由用水戶(hù)——村社或用水戶(hù)協(xié)會(huì)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政——縣 （市、區(qū)）財(cái)政——市財(cái)政——水管單位?？h級(jí)財(cái)政對(duì)水費(fèi)留成，市財(cái)政留取部分水費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，剩余經(jīng)費(fèi)在支付水源費(fèi)、渠道清淤費(fèi)、沉沙區(qū)糧食補(bǔ)助費(fèi)后，由水管單位安排用于灌區(qū)干渠工程的維修養(yǎng)護(hù)。山東省濟(jì)南市邢家渡引黃灌區(qū)即用該種水費(fèi)管理和計(jì)收方式，其具體流程如圖2。

三是免除灌區(qū)農(nóng)民水費(fèi)，由地方財(cái)政全額補(bǔ)貼，地方財(cái)政給灌區(qū)除直接撥付全額事業(yè)經(jīng)費(fèi)，還負(fù)責(zé)灌區(qū)日常維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。山東省章丘市胡家岸引黃灌和東營(yíng)市的個(gè)別灌區(qū)即用該種水費(fèi)管理方式。

2.灌區(qū)工程管理情況

山東省大中型灌區(qū)大多采用水管單位管理與群眾管理相結(jié)合、分級(jí)管理的方式。灌區(qū)管理局（處）負(fù)責(zé)總干渠及建筑物的維修養(yǎng)護(hù)，縣（市、區(qū)）水務(wù)局負(fù)責(zé)縣域內(nèi)的干支渠的維修養(yǎng)護(hù)，支渠以下末級(jí)渠系由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社或農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。以濟(jì)南市邢家渡灌區(qū)為例，灌區(qū)管理處下設(shè)8個(gè)管理站負(fù)責(zé)輸水干渠前40 km及其建筑物的養(yǎng)護(hù)維修，受益的濟(jì)陽(yáng)縣和商河縣引黃管理所負(fù)責(zé)縣域內(nèi)干支渠的養(yǎng)護(hù)維修，而支渠以下末級(jí)溝渠則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)維修。

3.灌區(qū)運(yùn)行存在的問(wèn)題

據(jù)全省16市（不含青島）大中型國(guó)有水利供水工程統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)供水支渠進(jìn)水口平均價(jià)格為 0.07元/m3，一般在0.05～0.1元/m3。灌區(qū)水管單位大多屬于差額或自收自支事業(yè)單位，水費(fèi)是其主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，由于農(nóng)業(yè)實(shí)際水價(jià)與成本水價(jià)相差較大，水費(fèi)只能維持灌區(qū)管理人員的工資性支出和灌區(qū)的基本運(yùn)行費(fèi)用。主要存在的問(wèn)題如下：①農(nóng)村“稅費(fèi)”改革后，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取難度加大。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收費(fèi)過(guò)程中有層層加碼、捆綁收費(fèi)的現(xiàn)象，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。③缺少計(jì)量設(shè)施和專(zhuān)管人員，大多數(shù)灌區(qū)實(shí)行按畝收費(fèi)的終端水價(jià)模式，用水量和交費(fèi)額脫鉤，不利于節(jié)水。④灌區(qū)水管單位水費(fèi)收入偏低，沒(méi)有基本水費(fèi)收入保障，難以保障灌區(qū)良性發(fā)展。

以聊城市位山引黃灌區(qū)為例，該灌區(qū)1958年建成引水，設(shè)計(jì)灌溉面積540萬(wàn)畝，是山東省也是黃河下游最大、全國(guó)排名第五的特大型灌區(qū)。目前在崗人數(shù)388人，退休人數(shù)87人，近五年年均供水9.6億m3，實(shí)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)6 910萬(wàn)元，現(xiàn)階段平均水價(jià)格0.07元/m3，而根據(jù)1998年進(jìn)行成本核算時(shí)，單方供水成本就已達(dá)到0.12元。作為二類(lèi)公益事業(yè)單位，位山灌區(qū)年財(cái)政補(bǔ)貼為20萬(wàn)元，水費(fèi)作為位山灌區(qū)的唯一收入來(lái)源，只能維持簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)，主要工程建筑物得不到有效的維修養(yǎng)護(hù)，灌區(qū)不能達(dá)到良性循環(huán)的目的。

四、基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)灌溉階梯水價(jià)模式

根據(jù)2011年中央1號(hào)文提出的“積極推進(jìn)水價(jià)改革”精神，遵循2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》中“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”的要求，在調(diào)研山東省大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)制定和水費(fèi)計(jì)收情況的基礎(chǔ)上，按照國(guó)家制定的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革目標(biāo)，提出了山東省在最嚴(yán)格的水資源管理制度下，以國(guó)家財(cái)政貼補(bǔ)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)階梯水費(fèi)計(jì)收制度改革新思路。

1.農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收改革的思路

根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度要求，農(nóng)業(yè)灌溉要實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水，水價(jià)作為杠桿刺激不能或缺；提高水價(jià)又要考慮農(nóng)民的實(shí)際收益和承受能力?？紤]灌區(qū)水管單位水費(fèi)計(jì)收的實(shí)際困難。我們提出了基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)灌溉階梯水價(jià)水費(fèi)計(jì)收模式：灌區(qū)水管單位人員工資性收入和水費(fèi)脫鉤，由地方財(cái)政直接全額撥付，農(nóng)業(yè)用水計(jì)量到村或計(jì)量到戶(hù)，按照定額管理的要求，實(shí)行定額內(nèi)水價(jià)和超定額水價(jià)加價(jià)相結(jié)合的階梯水費(fèi)制度，免除農(nóng)戶(hù)定額內(nèi)水費(fèi)，超定額水價(jià)實(shí)行成本水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)，由農(nóng)戶(hù)承擔(dān)，按實(shí)際計(jì)量水量收費(fèi)。

2.農(nóng)業(yè)水價(jià)的制定

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》和《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，農(nóng)業(yè)水價(jià)按照按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，包括直接工資、直接材料、其他直接支出、制造費(fèi)用、營(yíng)業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等。通常，水費(fèi)收入的70%用于灌區(qū)管理單位的人員經(jīng)費(fèi)，30%用于工程的運(yùn)行維護(hù)。如果由財(cái)政解決水管單位人員工資、福利和基本辦公費(fèi)后，財(cái)政貼補(bǔ)農(nóng)業(yè)水價(jià)的構(gòu)成主要包括水資源費(fèi)、直接材料費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，構(gòu)成基本運(yùn)行水價(jià)，該水價(jià)是地方財(cái)政支付給水管單位用于其正常供水運(yùn)行的費(fèi)用依據(jù)。

超定額農(nóng)業(yè)用水水價(jià)按《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定的國(guó)有水利工程供水成本水價(jià)收取，由用水戶(hù)負(fù)擔(dān)。超定額用水少用少交費(fèi)、多用多交費(fèi)、不用不交費(fèi)。當(dāng)用水量超定額到達(dá)一定幅度后，實(shí)行成本水價(jià)基礎(chǔ)上的累進(jìn)加價(jià)。

3.農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的計(jì)收與支付

基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)灌溉階梯水價(jià)制度在財(cái)務(wù)實(shí)行水費(fèi)收取和支出兩條線的辦法。

①水費(fèi)計(jì)收。灌區(qū)水管單位自上而下委托縣（市、區(qū)）水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村委或用水戶(hù)協(xié)會(huì)、水管員，以村或戶(hù)為單位計(jì)量灌溉水量，超定額水量水費(fèi)收取采取自下而上的收取方式，逐級(jí)上交財(cái)政部門(mén)：農(nóng)戶(hù)—村社或用水戶(hù)協(xié)會(huì)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政—縣（市區(qū)）財(cái)政—市財(cái)政。在水費(fèi)收取過(guò)程中，縣級(jí)財(cái)政對(duì)水費(fèi)留成。市財(cái)政對(duì)上交水費(fèi)進(jìn)行管理。水費(fèi)收取量與灌區(qū)水管單位收入脫鉤。

②水費(fèi)支出。水費(fèi)收取后一部分被縣財(cái)政留成，用于基層水管員的工作費(fèi)用和末級(jí)渠系維修費(fèi)用，其余部分被市財(cái)政統(tǒng)籌安排。市級(jí)財(cái)政收取的水費(fèi)用于渠道清淤費(fèi)、沉沙區(qū)移民糧食補(bǔ)助費(fèi)、灌區(qū)工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)等，直接由市級(jí)財(cái)政支付給水管單位。當(dāng)年所收水費(fèi)不足時(shí)，由財(cái)政通過(guò)其他渠道進(jìn)行補(bǔ)貼，或由往年結(jié)余水費(fèi)調(diào)節(jié)使用。

這樣，以農(nóng)業(yè)供水為主的灌區(qū)水管單位不再承擔(dān)經(jīng)營(yíng)任務(wù)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)的收入與水管單位脫鉤。該水費(fèi)計(jì)收模式如圖3所示。而以工業(yè)、城市生活供水為主要任務(wù)的水庫(kù)灌區(qū)水管單位，則通過(guò)農(nóng)業(yè)實(shí)際供水進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼的方式進(jìn)行。

4.農(nóng)業(yè)灌溉階梯水價(jià)的優(yōu)點(diǎn)

基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)灌溉階梯水價(jià)有利于水管單位從經(jīng)營(yíng)型向服務(wù)管理型轉(zhuǎn)變，使灌區(qū)良性發(fā)展，同時(shí)在減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民受益的同時(shí)，鼓勵(lì)節(jié)約用水，保護(hù)水資源的可持續(xù)利用。相比較現(xiàn)有的水費(fèi)收取與補(bǔ)貼方法，解決了灌區(qū)管理單位多用水多收費(fèi)與節(jié)水灌溉要求之間的矛盾；保證了農(nóng)業(yè)供水減少，水費(fèi)額度少的灌區(qū)水管單位的正常運(yùn)行；通過(guò)超定額階梯水價(jià)解決了農(nóng)民水費(fèi)與用水脫鉤的關(guān)系，刺激了農(nóng)戶(hù)節(jié)水。相比較現(xiàn)階段完全免除水費(fèi)，通過(guò)超定額計(jì)量收費(fèi)，減輕地方財(cái)政水費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加了灌區(qū)工程的維護(hù)資金。

5.需要解決的基礎(chǔ)條件和有利條件

灌區(qū)水管單位工資、福利和辦公經(jīng)費(fèi)實(shí)施全額財(cái)政撥款，體現(xiàn)了灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水的公益性。定額內(nèi)用水農(nóng)戶(hù)免費(fèi)，由地方財(cái)政補(bǔ)貼給水管單位，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水的社會(huì)性。超定額水費(fèi)由基村社或用水戶(hù)協(xié)會(huì)的管員負(fù)責(zé)向農(nóng)戶(hù)收取，農(nóng)民多用多交，少用少交，該部分用水完全體現(xiàn)水的商品化和對(duì)水資源的最嚴(yán)格管理要求，形成各方兼顧 “定額內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼+超定額階梯水費(fèi)”農(nóng)業(yè)水價(jià)水費(fèi)計(jì)收新模式。山東省今后進(jìn)行該模式的試點(diǎn)改革已具備了部分有利條件。同時(shí)，還應(yīng)配備好以下軟硬件基礎(chǔ)。

①統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，灌區(qū)水管單位農(nóng)業(yè)供水具有很強(qiáng)的公益性。通過(guò)擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的范圍，將灌區(qū)管理單位的其他人員基本支出和其他工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家財(cái)政支出。這樣，灌區(qū)管理單位的人員經(jīng)費(fèi)有了保障，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)也有了穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)。

②國(guó)家財(cái)政或地方財(cái)政設(shè)立水費(fèi)補(bǔ)貼基金。灌溉水費(fèi)應(yīng)仿照良種和農(nóng)業(yè)機(jī)械等進(jìn)行適度補(bǔ)貼，并建立相應(yīng)的水費(fèi)補(bǔ)貼基金，直補(bǔ)給財(cái)政或水管單位，進(jìn)行工程的維修養(yǎng)護(hù)。我省具備較好的經(jīng)濟(jì)條件和財(cái)力，滿(mǎn)足財(cái)政資金調(diào)控補(bǔ)貼的可行性。

③農(nóng)田水利末級(jí)渠系工程完備，具備計(jì)量到戶(hù)的能力。山東省經(jīng)過(guò)2009—2013年的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，現(xiàn)已有107個(gè)縣、850萬(wàn)畝的耕地實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田水利工程建設(shè)和節(jié)水改造，部分灌區(qū)具備了末級(jí)渠系的量水設(shè)備設(shè)施，具備了計(jì)量收費(fèi)的條件。

④制定合理的灌溉定額和超定額水量梯度。山東省地方標(biāo)準(zhǔn)《山東省主要農(nóng)作物灌溉定額》（DB 37/T—1640—2010）已將山東省的主要糧經(jīng)作物根據(jù)地域分區(qū)、水源類(lèi)型、灌溉方式確定了節(jié)水灌溉定額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)毓喔冉?jīng)驗(yàn)，制定合理的免費(fèi)灌水定額、超定額水量梯度。

⑤水量計(jì)量點(diǎn)要明確。干支渠輸水過(guò)程中的水量損失由國(guó)家承擔(dān)，計(jì)量點(diǎn)以下的直接灌溉引水作為農(nóng)戶(hù)計(jì)量用水，不直接引水的不計(jì)水費(fèi)。在山東省引黃灌區(qū)下游地區(qū)，由于地勢(shì)較高，溝深水淺，黃河水作為井灌區(qū)的補(bǔ)源用水，“引黃灌溉、以井保豐”為當(dāng)?shù)氐墓喔饶Ｊ健，F(xiàn)階段引黃灌區(qū)井灌區(qū)農(nóng)戶(hù)也要繳納引黃終端水費(fèi)，易引起農(nóng)民誤解。如果實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)灌溉階梯水價(jià)，則可以免除引黃下游補(bǔ)源的水費(fèi)。

五、山東省農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼初步測(cè)算

以山東省濟(jì)南市邢家渡引黃灌區(qū)和濰坊市峽山水庫(kù)灌區(qū)的水費(fèi)計(jì)收現(xiàn)狀和改革后的水費(fèi)計(jì)收方案為樣本進(jìn)行了灌區(qū)水費(fèi)補(bǔ)貼測(cè)算。目前，山東省引黃灌區(qū)的平均水價(jià)為0.05～0.07元/m3，年均引水量70億m3（非農(nóng)業(yè)用水較少），水庫(kù)灌區(qū)年均農(nóng)業(yè)供水量約為6億m3，平均水價(jià)為0.06～0.10元/m3。根據(jù)大型灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)、農(nóng)業(yè)供水量、水管單位固定職工數(shù)量和人員年均工資性收入等數(shù)據(jù)，按照引黃灌區(qū)水管單位全額事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)貼、水庫(kù)灌區(qū)水管單位按現(xiàn)狀進(jìn)行農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼考慮，山東省年均最高補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)水費(fèi)為2.88億元，不會(huì)超出各級(jí)政府的財(cái)政支付能力。

[1]百家水管單位水價(jià)調(diào)研第三組.華東地區(qū)水價(jià)調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)水利，2002（9）.

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