地方政府該如何干預(yù)光伏產(chǎn)業(yè)？

在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)環(huán)境下，如果地方政府以資源換產(chǎn)能的干預(yù)手段不做出改變，中國(guó)光伏產(chǎn)能急劇擴(kuò)張將再次出現(xiàn)。

伴隨國(guó)家明確光伏電站建設(shè)規(guī)模2014年為14GW和“十二五”規(guī)劃為35GW，業(yè)內(nèi)隨之歡呼雀躍，但不乏出現(xiàn)新一輪產(chǎn)能過(guò)剩之憂，呼吁防范和呼吁地方政府不要過(guò)多干預(yù)的文章屢見(jiàn)報(bào)端。筆者以為無(wú)論如何呼吁，這一擔(dān)心必成事實(shí)，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)有體制使然。只是在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，各地方政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用，如何發(fā)揮作用值得探討。

成也干預(yù)，敗也干預(yù)

中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)所以有今日之輝煌，又及今日之困境，各地政府都曾發(fā)揮不可否認(rèn)的作用，功功過(guò)過(guò)歷歷在目：如果沒(méi)有2001年無(wú)錫市政府的慧眼識(shí)真金，就沒(méi)有無(wú)錫尚德曾經(jīng)的世界第一；如果沒(méi)有2005年新余市政府的善于捕捉機(jī)會(huì)，就沒(méi)有今天江西光伏大省的地位；同樣如果沒(méi)有一些地方政府的助推，全球光伏產(chǎn)品供求關(guān)系就不會(huì)從2008年的6.8GW：2.6GW迅速提升至2011年的70GW：27.5GW，也許也就沒(méi)有后來(lái)那么殘酷的產(chǎn)業(yè)整合；如果沒(méi)有地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的極力挽救，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的整合速度一定要比現(xiàn)在快很多，更不會(huì)出現(xiàn)英利一邊銷售量大增至3.3GW，一邊虧損額卻至13個(gè)億的尷尬局面。對(duì)于后兩個(gè)“如果”，按照市場(chǎng)規(guī)律的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府好心沒(méi)能辦成好事已經(jīng)成為既定事實(shí)。遺憾的是，這種影響過(guò)去很大，現(xiàn)在依舊很大。

分析不久前開(kāi)創(chuàng)中國(guó)債務(wù)違約先例的“11超日債”的成因，無(wú)疑在于超日太陽(yáng)投資戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)，最終資金周轉(zhuǎn)不靈。分析其2012年底資金周轉(zhuǎn)困難集中爆發(fā)的諸多原因，2012年11月以6691.5萬(wàn)元取得青海錦國(guó)興新能源科技有限公司60%的股權(quán)則是重要原因之一。在資金已經(jīng)十分緊張的前提下，超日太陽(yáng)為何還要巨資并購(gòu)？倪開(kāi)祿表示，這筆投資有助于超日太陽(yáng)從青海政府爭(zhēng)取到200MW的光伏電站項(xiàng)目。作為光伏電站建設(shè)大省，青海以電站資源換取光伏加工業(yè)的進(jìn)入可以理解。作為光伏產(chǎn)品加工企業(yè)，當(dāng)時(shí)繼續(xù)在青海擴(kuò)大加工能力必然加劇已經(jīng)嚴(yán)重失衡的供求關(guān)系，也必然加劇超日太陽(yáng)本已高度緊張的資金周轉(zhuǎn)局面。

令人擔(dān)心的是，類似故事也許還會(huì)發(fā)生。筆者不久前參加了一個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展研討會(huì)，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)今年國(guó)家劃分的分布式建設(shè)規(guī)模作出了這樣的決定：光伏電站建設(shè)規(guī)模額度鼓勵(lì)分配給非本地的有競(jìng)爭(zhēng)力光伏企業(yè)，但對(duì)方必須將其產(chǎn)品加工能力移至當(dāng)?shù)亍?014年開(kāi)始，國(guó)家根據(jù)社會(huì)承受能力，對(duì)各省光伏電站建設(shè)實(shí)行規(guī)模管理是十分必要的，但在現(xiàn)實(shí)中，這一規(guī)模額度已經(jīng)異化為一種地方稀缺資源，各地政府利用這一資源拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)便成為一種必然結(jié)果。試想，如果各地都是如此，如果光伏企業(yè)也都照此辦理，其結(jié)果必然是光伏產(chǎn)能的再次急劇擴(kuò)大。

政府應(yīng)如何干預(yù)

改革開(kāi)放以來(lái)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中，地方政府過(guò)多干涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，不僅限于光伏產(chǎn)業(yè)，歷史地看有積極意義也有消極意義。在現(xiàn)行治理體系不變的前提下，這是一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。在光伏產(chǎn)業(yè)，對(duì)于各地方政府的積極作為，我們的思維應(yīng)當(dāng)是：政府的干預(yù)難以避免，干預(yù)的理由并不充分，干預(yù)的手段必須改進(jìn)。

地方政府干預(yù)的行為可以理解。這是基于兩個(gè)方面：其一是為官一方，造福百姓是天經(jīng)地義的事情，特別是在過(guò)去簡(jiǎn)單追求GDP指標(biāo)的環(huán)境下。光伏產(chǎn)業(yè)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)，是綠色能源，扶持光伏產(chǎn)業(yè)是既光彩又對(duì)拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP具有重大影響的事，一舉兩得，對(duì)地方政府干預(yù)的沖動(dòng)是攔不住的；其二是光伏產(chǎn)業(yè)在當(dāng)前仍舊是非完全市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)，政府的支持不可或缺?；仡欀袊?guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，2008年以前，在國(guó)家層面尚未重視的時(shí)候，沒(méi)有各地方政府的大力扶持，就沒(méi)有中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的超高速發(fā)展，就沒(méi)有今天如此強(qiáng)大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

但是地方政府過(guò)多干預(yù)一定是不成立的。也許有人會(huì)說(shuō)：在成熟國(guó)家的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，地方政府發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，比如美國(guó)加州光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)達(dá)，就是與州政府的重大影響密不可分。需要注意的是，這里有著一個(gè)本質(zhì)性的區(qū)別：加州是通過(guò)當(dāng)?shù)亓⒎?、集合?dāng)?shù)刭Y源、犧牲當(dāng)?shù)夭糠秩巳旱睦?，扶持?dāng)?shù)毓夥l(fā)電事業(yè)的，所以扶持哪個(gè)項(xiàng)目、支持哪個(gè)企業(yè)具有充分的理由。

而中國(guó)不一樣，光伏電價(jià)補(bǔ)貼是集全國(guó)之力量，有區(qū)別地扶持不同地區(qū)的光伏發(fā)電事業(yè)，是集合了少安裝或沒(méi)安裝光伏電站地區(qū)的社會(huì)財(cái)富，來(lái)扶持安裝的地區(qū)。從這個(gè)意義上講，一個(gè)地區(qū)的光伏發(fā)展管理，不應(yīng)局限于一地之角度，而應(yīng)具有服從、服務(wù)于全國(guó)光伏發(fā)展的意識(shí)。

地方政府干預(yù)的重要手段應(yīng)是建立標(biāo)準(zhǔn)、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。各地方政府簡(jiǎn)單助推光伏的歷史已經(jīng)證明：以資源換產(chǎn)能的道路是有問(wèn)題的，努力打造良好的光伏產(chǎn)業(yè)環(huán)境吸引資源才是正道。在這一發(fā)展過(guò)程中，“政府搭臺(tái)，市場(chǎng)唱戲”應(yīng)是對(duì)政府作用的準(zhǔn)確界定。對(duì)于稀缺的電站建設(shè)規(guī)模，地方政府應(yīng)當(dāng)是在總結(jié)以往建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自不同的自然條件建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行跨越地區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)清晰、程序規(guī)范的招標(biāo)形式。只有這種市場(chǎng)化的干預(yù)行為，才會(huì)驅(qū)動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程，才是更多競(jìng)標(biāo)者愿意積極參與的環(huán)境。不久前筆者在天津中新生態(tài)城考察學(xué)習(xí)中發(fā)現(xiàn)，其規(guī)劃局已經(jīng)在總結(jié)過(guò)去大量光伏電站建設(shè)、運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步積累有關(guān)企業(yè)資信、材料選型、施工標(biāo)準(zhǔn)、日照條件等大量數(shù)據(jù)，為今后光伏電站建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)打造基礎(chǔ)。

理智從來(lái)不是市場(chǎng)的專利，缺少理智才有市場(chǎng)，市場(chǎng)有著市場(chǎng)的規(guī)律，努力發(fā)現(xiàn)這種規(guī)律，遵守這種規(guī)律，促進(jìn)市場(chǎng)理智發(fā)展才是政府應(yīng)當(dāng)做的事情。在光伏產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)離不開(kāi)政府，政府的唯一職責(zé)是市場(chǎng)化地管理市場(chǎng)。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”無(wú)疑是一句至理名言，但在現(xiàn)實(shí)中，做到這一點(diǎn)是有難度的。首先，作為權(quán)力人主動(dòng)給自己設(shè)計(jì)籠子是有難度的；其次，有了籠子要求權(quán)力人自己監(jiān)督自己也是有難度的；最后，人們要求于邏輯不通的事情變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)更是有難度的，如何找到適合權(quán)力人的籠子并有所作為才是關(guān)鍵。在各地方實(shí)現(xiàn)光伏電站建設(shè)目標(biāo)的政府行為中，不干預(yù)是不可能的，干預(yù)多少應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)決定的，圍繞這一目標(biāo)只有兩個(gè)實(shí)現(xiàn)方式：根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，建立科學(xué)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)化的競(jìng)標(biāo)方式。