群體性事件的信息傳播與政府治理能力現(xiàn)代化

王政　洪芳

摘要：信息傳播是環(huán)境群體性事件發(fā)生、應(yīng)對(duì)、處置中的重要環(huán)節(jié)，它往往決定著事件的最終走向，而政府傳播能力的提升是政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)之一。環(huán)境群體性事件既有環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益博弈的結(jié)構(gòu)性根源，又有社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益沖突的社會(huì)根源，妥善預(yù)防和處置環(huán)境群體性事件是對(duì)政府應(yīng)對(duì)能力、執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。目前我國(guó)各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的傳播活動(dòng)中還有很多不足之處，為此各級(jí)政府應(yīng)該注重從傳者、受者以及傳受者心理互動(dòng)等方面綜合考慮，提高傳播應(yīng)對(duì)的質(zhì)量，滿足受眾的心理需求，從而提升政府環(huán)境治理能力。

關(guān)鍵詞：信息傳播；環(huán)境群體性事件；政府傳播能力；心理互動(dòng)；治理能力

中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）-05-0040-03

基金項(xiàng)目：2012年河北省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新視角下應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的傳播策略研究”（批準(zhǔn)號(hào)：12456216）；2013年河北省法學(xué)會(huì)課題“環(huán)境群體性事件的法律規(guī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：2013DF026）

作者簡(jiǎn)介：王政（1977-），男，太原人，中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院法學(xué)副教授，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法與公共政策；洪芳（1977—），女，遼寧岫巖人，燕山大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)楝F(xiàn)當(dāng)代文學(xué)與傳播學(xué)。

引言

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！比后w性事件已經(jīng)成為嚴(yán)重影響社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的突出問(wèn)題，而信息傳播正是群體性事件發(fā)生、應(yīng)對(duì)、處置的重要一環(huán)。政府傳播行為是信息傳播與公共管理的結(jié)合，也是社會(huì)治理與公共服務(wù)的擴(kuò)展，政府傳播能力的提升是政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)之一。本文將以環(huán)境群體性事件為例，分析如何提升政府傳播能力，促進(jìn)政府環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化。

為了下面討論的方便，本文首先對(duì)環(huán)境群體性事件進(jìn)行類型化的界定。環(huán)境群體性事件主要有兩種類型，一類是因群體認(rèn)為受環(huán)境污染而利益受損，在維權(quán)過(guò)程中其訴求沒(méi)有得到有效及時(shí)回應(yīng)，其合法權(quán)益和要求沒(méi)有得到滿足而產(chǎn)生的集體行動(dòng)，在集體行動(dòng)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)矛盾激化、情緒發(fā)泄從而危害公共安全和擾亂社會(huì)秩序的情形，這種環(huán)境群體性事件可以稱之為維權(quán)泄憤型環(huán)境群體性事件，以浙江東陽(yáng)環(huán)境群體性事件為代表。另一類環(huán)境群體性事件是指居民或周邊單位因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)不利后果，而采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨?，此類環(huán)境群體性事件可以稱之為鄰避沖突型環(huán)境群體性事件，以一系列PX事件為代表。環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生既有環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益博弈的結(jié)構(gòu)性根源，又有社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益沖突的社會(huì)根源，妥善預(yù)防和處置環(huán)境群體性事件是對(duì)政府應(yīng)對(duì)能力、執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。

一、政府傳播策略中的效果期待與控制

個(gè)人抑或組織的行為都是具有明確的目的性的，趨利避害是符合其理性的當(dāng)然選擇，他們是否愿意采取某種行動(dòng)，取決于他們對(duì)具體目標(biāo)的理解以及對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能性的認(rèn)識(shí)。[1]政府作為公共政策的輸出者和責(zé)任者同樣期望他們所決定的公共政策伴有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，取得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果，并能夠進(jìn)行控制。

不管是維權(quán)泄憤型的環(huán)境群體性事件還是鄰避沖突型環(huán)境群體性事件，都存在三個(gè)利益主體：政府、污染設(shè)施或具有污染威脅的設(shè)施的業(yè)主、公眾，公眾既包括“利益相關(guān)者”，也包括為數(shù)眾多的“無(wú)直接利益相關(guān)者”。[2]由于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展既和地方政府的財(cái)政收入直接相關(guān)，又和地方領(lǐng)導(dǎo)人的升遷有著很強(qiáng)的相關(guān)性，在“增長(zhǎng)壓倒一切”的發(fā)展模式中，地方政府關(guān)注的首要問(wèn)題往往是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對(duì)環(huán)境問(wèn)題則重視不夠，甚至往往忽視環(huán)境問(wèn)題，而弱勢(shì)群體則承受了因環(huán)境惡化帶來(lái)的損失，卻無(wú)法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。政府與受損利益相關(guān)者之間在認(rèn)知上存在著很大的差距，政府需要提高財(cái)稅收入，地方領(lǐng)導(dǎo)需要提高政績(jī)，再加上其本身的強(qiáng)勢(shì)管理者角色，對(duì)受損利益群體的補(bǔ)償往往不到位，有些甚至要求受損利益群體獨(dú)自承擔(dān)損失。

在鄰避沖突型環(huán)境群體性事件中，政府鼓勵(lì)興建的可能是公益性項(xiàng)目，如污水處理廠和垃圾填埋場(chǎng)或焚燒設(shè)施，其目的本來(lái)是改善環(huán)境質(zhì)量，在其傳播策略中，也總是突出項(xiàng)目所帶來(lái)的公共利益的提升，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目能夠帶來(lái)良好的生活生產(chǎn)環(huán)境，提升環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻忽視了項(xiàng)目中的少數(shù)人——被征地拆遷者、選址周邊群眾的利益。政府對(duì)這些群體主要采取勸說(shuō)、安撫等辦法，鼓勵(lì)其為公共利益而犧牲自己的利益。為了節(jié)省項(xiàng)目費(fèi)用的開(kāi)支或是提高工作效率，往往會(huì)壓低給村民的征地拆遷補(bǔ)償款，或是不注重做好公眾參與工作，在沒(méi)有與項(xiàng)目受損人群做好協(xié)商的情況下就盲目的趕進(jìn)度，為日后社會(huì)沖突的產(chǎn)生埋下伏筆。[3]

目前，地方政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的信息傳播時(shí)，常采用的媒體策略主要有三種：控制、管理與合作?！翱刂啤本褪怯捎谡畬?duì)自身利益的追求和傳統(tǒng)新聞媒體對(duì)政府的依附，媒體面對(duì)環(huán)境群體性事件“失聲”、“失語(yǔ)”；“管理”指的是政府從自身利益和立場(chǎng)出發(fā)，允許媒體有針對(duì)性地發(fā)布一些對(duì)自己有利的信息，與此同時(shí)，也部分滿足受眾的需求；“合作”其實(shí)也包含著控制與管理，只是這種控制與管理不是通過(guò)行政層面的權(quán)力施壓來(lái)進(jìn)行，而是通過(guò)有利于自己的信息資源提供和議程設(shè)置以及限定事件的解釋框架來(lái)達(dá)到目的。[4]

二、政府傳播中傳受者的互動(dòng)

根據(jù)傳受者心理互動(dòng)理論，在傳播活動(dòng)中，傳播者與受眾之間存在著不斷進(jìn)行的以媒介符號(hào)為中介的心理互動(dòng)，媒介符號(hào)中的信息就是心理互動(dòng)的內(nèi)容，心理互動(dòng)的不斷外化就構(gòu)成了傳播過(guò)程。

在環(huán)境群體性事件的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的交流是關(guān)鍵的一環(huán)，特別是對(duì)鄰避沖突型環(huán)境群體性事件，政府部門(mén)往往認(rèn)為如果他們能有辦法更清楚地向群眾解釋科學(xué)數(shù)據(jù)，人們就能夠接受那些科學(xué)家稱之為最小化的風(fēng)險(xiǎn)。然而，事實(shí)是僅僅向公眾更清晰地闡釋那些數(shù)字并不能讓公眾冷靜下來(lái)。endprint

政府部門(mén)的決策制定者們尤其對(duì)公眾對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)感到迷惑和無(wú)奈。比如說(shuō)，有時(shí)候政府預(yù)測(cè)某一風(fēng)險(xiǎn)可能造成100萬(wàn)人中的1個(gè)人患癌癥死亡，這時(shí)在聽(tīng)證會(huì)上就會(huì)激起群眾的憤怒。但人們?nèi)匀粫?huì)在會(huì)議間歇吸煙，或開(kāi)車回家路上不系安全帶——這些作法所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)都比聽(tīng)證會(huì)上討論的問(wèn)題所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)大得多。當(dāng)政府部門(mén)的科學(xué)家指出這些矛盾時(shí)，群眾往往變得更為生氣。[5]

不可否認(rèn)的是，公眾的恐懼心理經(jīng)常與政府的估測(cè)沒(méi)有太大聯(lián)系。政府一般集中精力收集關(guān)于危險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面的數(shù)據(jù)，而公眾在科學(xué)數(shù)據(jù)以外還要考慮很多其他因素。若忽視影響公眾想法的因素，稱這些想法缺乏理性，并貶低這些想法，肯定會(huì)使社區(qū)成員和政府代表間的敵意升級(jí)，最終將阻礙在聽(tīng)證會(huì)上成功獲得解決方案。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)交流的過(guò)程中，不友善的交流經(jīng)常會(huì)讓政府和社區(qū)成員都感到無(wú)奈。雙方如果不停地爭(zhēng)論“誰(shuí)在什么時(shí)候?qū)φl(shuí)說(shuō)了什么”這種問(wèn)題，而不集中精力討論如何解決環(huán)境健康的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，只能讓所有人感到厭倦。作為回應(yīng)，有些政府部門(mén)認(rèn)為與公眾最好的交流就是根本不交流。但是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們只有良好的互動(dòng)才能幫助雙方找到好的解決方案。

三、基于傳播能力的政府環(huán)境治理能力現(xiàn)代化路徑

從上述分析中，可知我國(guó)各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的傳播活動(dòng)中還有很多不足之處，暴露出政府傳播對(duì)受眾的心理需求與心理認(rèn)知的忽視，沒(méi)有理性地預(yù)估受眾的心理期待和正確看待傳受者之間的情感、認(rèn)知互動(dòng)。各級(jí)政府應(yīng)該從傳者、受者以及傳受者心理互動(dòng)等方面綜合考慮，提高傳播應(yīng)對(duì)的質(zhì)量，滿足受眾的心理需求，從而提升政府環(huán)境治理能力。

1.建立新型環(huán)境安全觀。在全社會(huì)環(huán)境安全需求不斷增強(qiáng)的時(shí)代背景下，政府必須有能力不斷改善環(huán)境質(zhì)量，治理環(huán)境污染，以回應(yīng)環(huán)境安全需求。針對(duì)公眾對(duì)環(huán)境安全的需求，政府除了應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、強(qiáng)化公共服務(wù)職能、履行政府環(huán)境責(zé)任外，也需通過(guò)建立新型環(huán)境安全觀以提高傳播應(yīng)對(duì)策略。在環(huán)境決策和對(duì)環(huán)境群體性事件的應(yīng)對(duì)中，政府往往是同意和采取專家的立場(chǎng)去評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)心理學(xué)知識(shí)告訴我們：風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與容許方法在專家與一般群眾之間是不同的。[6]專家是用損失期望值法表現(xiàn)出來(lái)的一元尺度來(lái)評(píng)價(jià)、管理風(fēng)險(xiǎn)的，而非專業(yè)者的評(píng)價(jià)尺度則要復(fù)雜得多。需要注意的是這種差異更多的是來(lái)自價(jià)值判斷的不同，而非僅僅是對(duì)事實(shí)的不同理解。非專業(yè)者作判斷時(shí)重視的因素包括：風(fēng)險(xiǎn)的選擇性、控制性、公正性等等，一般情況下眾所周知的風(fēng)險(xiǎn)、自我選擇的風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人能夠掌控的風(fēng)險(xiǎn)、看起來(lái)比較公正的風(fēng)險(xiǎn)更易被非專業(yè)的一般群眾所接受。[7]

根據(jù)上述分析，“環(huán)境安全”不過(guò)是“環(huán)境可容許的風(fēng)險(xiǎn)”，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的中心問(wèn)題是如何設(shè)定容許的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平，以及由誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府在制定環(huán)境政策和對(duì)鄰避設(shè)施進(jìn)行選址時(shí)，特別是在環(huán)境群體性事件的應(yīng)對(duì)中必須加入有別于專家的一般群眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和判斷，要在理解群眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的基礎(chǔ)上解釋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)應(yīng)該花更多的時(shí)間去了解公眾的想法，而不是責(zé)怪他們?nèi)狈?duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解力。

2.建立利益共享的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于環(huán)境群體性事件，特別是維權(quán)泄憤性環(huán)境群體型事件而言，既需要通過(guò)完善法律救濟(jì)機(jī)制來(lái)保障環(huán)境利益受損群體的權(quán)益，但更不可忽視的是利益受損群體的利益表達(dá)渠道是否暢通，其利益表達(dá)的機(jī)會(huì)也就是其話語(yǔ)權(quán)的體現(xiàn)，[4]而“在有話語(yǔ)的地方就有權(quán)力，權(quán)力是話語(yǔ)運(yùn)作的無(wú)所不在的支配力量，社會(huì)性的和政治性的權(quán)力總是通過(guò)話語(yǔ)去運(yùn)作”。[8]政府應(yīng)當(dāng)支持大眾傳媒為弱勢(shì)的利益受損群體提供相應(yīng)的信息空間和話語(yǔ)空間，讓他們的利益得到順暢表達(dá)，讓他們的情緒得到及時(shí)宣泄，從而避免群體通過(guò)極端的形式、手段來(lái)表達(dá)與發(fā)泄。

在鄰避沖突型環(huán)境群體性事件中，政府或業(yè)主企業(yè)補(bǔ)償力度與社區(qū)居民期望之間往往存在著較大的差距，這其中既有政府財(cái)政能力和企業(yè)資金的不足、缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)支持等客觀因素，也有計(jì)算居民損失上的不科學(xué)的主觀因素。[9]因此，在解決鄰避沖突型環(huán)境群體性事件時(shí)，需要采用全成本投資概算，其中應(yīng)包含污染防治成本、社會(huì)穩(wěn)定成本以及各種補(bǔ)償成本等負(fù)效應(yīng)成本。另外，還可以采取各種靈活的補(bǔ)償方式，如給予費(fèi)用減免和增加就業(yè)機(jī)會(huì)等。

3.推進(jìn)透明型、回應(yīng)型政府建設(shè)。2013年9月18日，李克強(qiáng)總理在主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要采取配套措施，加強(qiáng)相關(guān)制度和平臺(tái)建設(shè)，讓政府政策透明，讓權(quán)力運(yùn)行透明，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)；要主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，把人民群眾的期待融入政府的決策和工作之中，努力增強(qiáng)提升政府公信力、社會(huì)凝聚力的軟實(shí)力。在環(huán)境群體性事件的發(fā)生、發(fā)展及應(yīng)對(duì)的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)踐行透明型政府、回應(yīng)型政府的要求，在解釋風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)該考慮到公眾想要知道什么風(fēng)險(xiǎn)信息，以及想要以什么方式知道。如果政府不向公眾公布信息，人們就可能自己胡亂猜想，認(rèn)為政府不公布信息是因?yàn)檎嫦嗵斎?，流言就可能滋生，特別是在新媒體發(fā)達(dá)的今天，政府不及時(shí)發(fā)布信息會(huì)使得新媒體有機(jī)會(huì)充分發(fā)揮其強(qiáng)大的情感動(dòng)員和情緒感染作用。至于什么時(shí)候公布信息，在大多數(shù)時(shí)候政府可以視具體情況而定，通常拖得越久，人們的警覺(jué)度就會(huì)越高，越容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)交流中的敵對(duì)。政府可以考慮推遲聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)的日期或是增開(kāi)幾次聽(tīng)證會(huì)，如果認(rèn)為所得出的數(shù)據(jù)確實(shí)存在嚴(yán)重的質(zhì)量控制或采樣方法上的錯(cuò)誤，不要公布數(shù)據(jù)，但應(yīng)誠(chéng)實(shí)地告訴群眾具體情況以及他們什么時(shí)候可以得到可靠的結(jié)果。[5]

4.構(gòu)建新型環(huán)境治理模式。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種變化，現(xiàn)行的單一政府管理模式，因其所固有的在主體構(gòu)成上的要素缺陷必然導(dǎo)致包括權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性缺陷，將最終導(dǎo)致正當(dāng)性得不到公眾的普遍承認(rèn)。[10]因此，應(yīng)建立有效參與的共同治理模式，從立場(chǎng)正當(dāng)性和做法正當(dāng)性的角度構(gòu)建政府應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的策略。在環(huán)境群體性事件的應(yīng)對(duì)中，立場(chǎng)正當(dāng)性的建構(gòu)主要是政府應(yīng)該意識(shí)到，在同一個(gè)問(wèn)題上，不同的公眾個(gè)體所受到的影響是不同的，政府應(yīng)該公平公正地對(duì)待這些受影響的利益群體。具體到鄰避設(shè)施的規(guī)劃、選址、環(huán)評(píng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)充分尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到信息公開(kāi)、補(bǔ)償機(jī)制和公眾參與的法治化，逐步實(shí)現(xiàn)從“公眾參與”到“共同決策”的轉(zhuǎn)變。在做法正當(dāng)性的建構(gòu)方面，應(yīng)該意識(shí)到雖然對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的解釋需要技巧，但政府對(duì)公眾參與的態(tài)度才是應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的決定因素，政府需要通過(guò)良好的互動(dòng)贏得公眾的信任。政府部門(mén)應(yīng)該意識(shí)到公眾意見(jiàn)的重要性，因?yàn)楣姷膿?dān)憂本身就是有價(jià)值的信息。要贏得群眾的信任就應(yīng)在決策制定過(guò)程早期使他們參與其中，給他們機(jī)會(huì)檢查政府的程序，向他們提供準(zhǔn)確真實(shí)的信息而不是混淆的信息，做力所能及的承諾，兌現(xiàn)所做的承諾，傾聽(tīng)各利益方的想法以贏得信任。

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【責(zé)任編輯：孫巍】endprint