推進(jìn)園區(qū)治理創(chuàng)新的思考

衛(wèi)思宇

園區(qū)是一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集的重要載體，也是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，更是所在城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。

經(jīng)過(guò)幾年的不懈努力，陜西省工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為吸引投資多、經(jīng)濟(jì)集約高、創(chuàng)業(yè)優(yōu)、創(chuàng)新強(qiáng)、環(huán)境良的重要經(jīng)濟(jì)載體。當(dāng)前，我省正處于實(shí)現(xiàn)“三個(gè)陜西”的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)園區(qū)仍然承擔(dān)著重要的歷史使命。創(chuàng)新我省工業(yè)園區(qū)的治理機(jī)制體制，掀起工業(yè)園區(qū)二次創(chuàng)業(yè)高潮，從園區(qū)大省邁向園區(qū)強(qiáng)省，對(duì)于建設(shè)西部強(qiáng)省，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)陜西”目標(biāo)，促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，確保2020年全面建成小康，意義深遠(yuǎn)，作用重大。

十八大以來(lái)，特別是三中全會(huì)以來(lái)，如何適應(yīng)新形勢(shì)，深化園區(qū)治理體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)園區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，是一個(gè)十分緊迫而又重要的問(wèn)題。

一、陜西省工業(yè)園區(qū)體制機(jī)制現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)這幾年的建設(shè)和發(fā)展，已基本形成了相對(duì)獨(dú)立的創(chuàng)新型治理體制和運(yùn)行模式。

一是更新了治理理念。

園區(qū)管理體制改革過(guò)程中，為社會(huì)、為企業(yè)、為納稅人服務(wù)的理念比較突出，特別是近年來(lái)，為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，各園區(qū)把投資者依法從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，獲取理想回報(bào)作為自己管理服務(wù)的目標(biāo)，“親商、擇商、安商、富商”服務(wù)意識(shí)不斷強(qiáng)化。

二是轉(zhuǎn)變了政府職能。

在體制機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，園區(qū)都不同程度地實(shí)行了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府逐步從原來(lái)包辦一切的做法中解脫出來(lái)。初步形成了小政府、大園區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)的格局。尤其是旬陽(yáng)工業(yè)園區(qū)，一些替代原來(lái)政府職能的中介機(jī)構(gòu)正在形成，成立了規(guī)劃設(shè)計(jì)院、人才交流中心、律師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

三是精簡(jiǎn)了管理機(jī)構(gòu)。

園區(qū)的一大特點(diǎn)是機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合化，按照管理內(nèi)容的需要盡可能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。多數(shù)園區(qū)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)、管理、指導(dǎo)基本上由一個(gè)部門來(lái)施行，既精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)人員，又在很大程度上方便了與企業(yè)的溝通。

四是建立了新型的用人和收入分配制度。

園區(qū)在干部制度、收入分配制度和考核評(píng)價(jià)制度等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，推行了競(jìng)爭(zhēng)上崗，雙向選擇，全員聘用（任）制。工作人員公開向社會(huì)招聘考錄，實(shí)行了績(jī)效考核及末位淘汰制等一些有利于人盡其才的用人機(jī)制。同時(shí)園區(qū)還積極探索和實(shí)行新型的分配辦法，打破人員學(xué)歷和身份的界限，根據(jù)不同崗位的任職要求確定收入層級(jí)。

五是提高了工作效率。

園區(qū)率先在全省減少審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事程序，實(shí)行“一站式”服務(wù)、“一門式”服務(wù)、“一條龍”服務(wù)，受到企業(yè)歡迎。

六是積極推進(jìn)治理體制改革。

隨著園區(qū)區(qū)域邊界的擴(kuò)大，失地農(nóng)民和社區(qū)人員逐漸增多，園區(qū)承擔(dān)和管理的社會(huì)事務(wù)也越來(lái)越繁重，園區(qū)對(duì)此進(jìn)行了積極的實(shí)踐和探索，有些園區(qū)將社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鶎庸芾眢w制，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理社會(huì)化和社區(qū)服務(wù)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化“兩化運(yùn)作”的城市社區(qū)管理新模式。

二、當(dāng)前園區(qū)體制機(jī)制面臨的主要問(wèn)題

隨著園區(qū)發(fā)展建設(shè)的不斷深入，開發(fā)規(guī)模和管轄范圍的擴(kuò)大，原有的體制和機(jī)制優(yōu)勢(shì)已難以適應(yīng)發(fā)展的要求，同時(shí)還出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題需要研究解決。

一是治理體制和治理機(jī)制沒(méi)有完全擺脫傳統(tǒng)模式的束縛。主要是園區(qū)內(nèi)“條條管理”方面面臨增加機(jī)構(gòu)的壓力，存在與一級(jí)行政區(qū)趨同的趨勢(shì)。另外是依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象仍然存在，多數(shù)園區(qū)內(nèi)還沒(méi)有建立起完善的中介服務(wù)體系，一些本該運(yùn)用法律手段或者通過(guò)社會(huì)中介組織解決的問(wèn)題，被歸口到園區(qū)某一部門或通過(guò)設(shè)立新機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，出現(xiàn)了新的“政企不分”苗頭。還有是園區(qū)相對(duì)集中單一的經(jīng)濟(jì)管理職能有向綜合多元化轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，社會(huì)事務(wù)性工作的壓力逐漸加大，機(jī)構(gòu)人員增多，分工越來(lái)越細(xì)，精干高效的管理架構(gòu)面臨膨脹的壓力。

二是新型的用人和收入分配制度還不完善。一些園區(qū)雖然已建立了新型的用人和收入分配制度，但有的還沒(méi)有完全落實(shí)到位，人員能上能下、能進(jìn)能出的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制在某種程度上來(lái)說(shuō)還沒(méi)有真正形成。一些縣域工業(yè)園區(qū)前期進(jìn)人大都是行政調(diào)配，人員素質(zhì)不適應(yīng)。有的園區(qū)人員呈現(xiàn)一高一低現(xiàn)象，即：本地人所占比重高，大專以上學(xué)歷的人員所占比重低，人才結(jié)構(gòu)不盡合理。個(gè)別園區(qū)存在人員過(guò)度膨脹問(wèn)題，在收入分配方面，有的往往依據(jù)身份或?qū)W歷確定，對(duì)崗位要求考慮的不夠?？己梭w系不健全，收入結(jié)構(gòu)中與績(jī)效掛鉤的部分權(quán)重較小，收入未拉開檔次。缺乏有吸引力的激勵(lì)政策，不利于一些高素質(zhì)人才的引進(jìn)。

三是創(chuàng)新基礎(chǔ)不扎實(shí)。首先，從產(chǎn)業(yè)來(lái)看，多數(shù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套水平較低，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和綜合實(shí)力還不強(qiáng)，大企業(yè)偏少，好企業(yè)偏小，招商引資規(guī)模較低。一些園區(qū)缺乏合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)集中度也較低，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不足。其次，從招商引資來(lái)看，園區(qū)長(zhǎng)期形成的依賴增量土地招商引資的格局還沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，一些新的招商思路和方式還不完善。一些園區(qū)在建設(shè)初期追求進(jìn)園企業(yè)的數(shù)量，忽視項(xiàng)目規(guī)模和技術(shù)含量，早期引進(jìn)的一些項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)層次相對(duì)較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。再次，創(chuàng)新服務(wù)體系還不完善。多數(shù)園區(qū)尚未建立起為企業(yè)成長(zhǎng)全過(guò)程提供服務(wù)的中介服務(wù)體系和咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，一些中小企業(yè)缺乏有效的信息溝通平臺(tái)，不能及時(shí)掌握最新科研動(dòng)態(tài)及外部市場(chǎng)需求等。

四是融資渠道單一。長(zhǎng)期以來(lái)，園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)配套資金主要依靠政府投入和抵押貸款，融資面臨困難較大。

五是土地節(jié)約、集約利用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一些園區(qū)土地、集約利用率不高，畝均投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率較低，土地閑置現(xiàn)象依然存在。對(duì)土地開發(fā)和利用缺乏有效的長(zhǎng)期規(guī)劃，追求用地面積和規(guī)模。

三、推進(jìn)園區(qū)治理體制機(jī)制創(chuàng)新的思考

一要堅(jiān)持按照小政府、大社會(huì)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)的要求，創(chuàng)新行政組織架構(gòu)。要按照精簡(jiǎn)、放權(quán)、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)園管理一體化。加強(qiáng)編制管理，將機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制通過(guò)法定程序固定下來(lái)，防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員膨脹。在對(duì)園區(qū)編制和總量控制的前提下，可賦予園區(qū)確立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。對(duì)一些可由社會(huì)自我管理和調(diào)節(jié)的社會(huì)事務(wù)，要通過(guò)完善社會(huì)中介服務(wù)體系，實(shí)行社會(huì)中介服務(wù)、行業(yè)管理，不能通過(guò)變相的方法，設(shè)立新的事業(yè)或其他機(jī)構(gòu)管理，避免出現(xiàn)新的“政企不分”。

二要繼續(xù)完善新型用人和收入分配制度。健全競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，繼續(xù)推行和完善公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗、年度測(cè)評(píng)、末位淘汰制度，實(shí)行干部聘任制和員工聘用制，并在一些操作環(huán)節(jié)上進(jìn)行細(xì)化和制度化，減少直至消除人為因素影響，真正建立起干部能上能下、人員能進(jìn)能出的人才引進(jìn)機(jī)制和庸才退出機(jī)制。繼續(xù)深化收入分配制度改革，打破學(xué)歷和身份界限，按照崗位和責(zé)任、貢獻(xiàn)大小來(lái)確定收入，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，增加收入中與績(jī)效掛鉤部分的權(quán)重。對(duì)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)管理者試行年薪制。要在制度上創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的用人環(huán)境，建立公開、公正、公平、細(xì)化、量化的考核體系。

三要拓寬融資渠道。要改變以往單純依靠通過(guò)銀行抵押貸款進(jìn)行融資的模式，積極探索開拓新的融資渠道。首先可通過(guò)深化改革，對(duì)所屬公司和企業(yè)資產(chǎn)實(shí)行重組和優(yōu)化，成立具有投融資功能的開發(fā)公司，以企業(yè)為主體融資和通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓融資。其次可積極爭(zhēng)取發(fā)行企業(yè)債券，運(yùn)作企業(yè)上市，運(yùn)用資本市場(chǎng)融資。再是要協(xié)調(diào)各商業(yè)銀行擴(kuò)大對(duì)園區(qū)企業(yè)的貸款規(guī)模，鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)園區(qū)成長(zhǎng)性好的中小企業(yè)流動(dòng)資金貸款。還要鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)資本、民營(yíng)資本和境外資本，投資園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目。

四要?jiǎng)?chuàng)新節(jié)約集約用地模式。首先繼續(xù)加大力度清理閑置土地，注重盤活現(xiàn)有建設(shè)用地，挖掘存量建設(shè)用地潛力和規(guī)范高效用地，對(duì)逾期未開工的項(xiàng)目用地要及時(shí)收回，安排其他項(xiàng)目用地。其次要走內(nèi)涵式擴(kuò)張的路子，引導(dǎo)企業(yè)利用現(xiàn)有土地增加投資、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高土地利用率。另外是對(duì)新入?yún)^(qū)的企業(yè)要嚴(yán)格把握投資強(qiáng)度，對(duì)達(dá)不到投資強(qiáng)度要求的項(xiàng)目原則上不供地，可通過(guò)租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房等形式來(lái)解決。還要推進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目用地向開發(fā)園區(qū)集中，用地計(jì)劃向發(fā)展形勢(shì)好的園區(qū)傾斜。

五要探索綜合執(zhí)法創(chuàng)新。要改變現(xiàn)行的分散執(zhí)法模式，賦予園區(qū)綜合執(zhí)法職能，將文化、衛(wèi)生、環(huán)保、土地、城市規(guī)劃等職能歸并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，由各專業(yè)部門授權(quán)執(zhí)行，變分散執(zhí)法為集中執(zhí)法，提高行政執(zhí)法效率。

六要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理模式。剝離一些不必要的社會(huì)管理職能，減輕園區(qū)管理社會(huì)事務(wù)負(fù)擔(dān)。按照實(shí)行民主自治的原則，探索社會(huì)管理的新模式。

七要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)員工的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，特別是思想政治素質(zhì)和政策業(yè)務(wù)水平。endprint