從社會管理到社會治理內(nèi)涵之變

丁元竹

中共十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這昭示著中國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。

社會治理意味著在一個日益復(fù)雜的世界如何決策？如何引導(dǎo)社會沿著正確的方向前進，避免曲折，避免危機？這，需要新的治理模式。治理是關(guān)于政府與其他社會組織的互動以及他們?nèi)绾芜B接居民的活動。治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，一個社會可以來管理它的經(jīng)濟、政治和社會進程。它是一個國家開發(fā)經(jīng)濟和社會資源過程中實施管理的方式。它同時也是制定和實施決策的過程。治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實踐的框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。

治理理念的高度升華

就世界范圍而言，治理一詞出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，不僅包括組織治理，也拓展到問題治理，不僅拓展到地方和國內(nèi)問題的治理，還拓展到全球問題治理。治理是一門駕馭和引導(dǎo)社會和組織的藝術(shù)。治理是決定權(quán)利如何應(yīng)用，決策如何做出，居民或利益相關(guān)者如何參與的結(jié)構(gòu)之間、過程之間以及傳統(tǒng)之間的互動。治理不僅決定走向哪里，而且也決定誰應(yīng)當(dāng)參與決策和以什么樣的資格參與。對于加拿大的經(jīng)驗研究表明，公共對話與政府的信任度之間有明顯關(guān)系，公共參與可以提高政府的信任度。對于意大利的研究發(fā)現(xiàn)，公共對話能夠提高經(jīng)濟運作。

社會治理是指一種導(dǎo)致公共理想的社會和經(jīng)濟效果的治理模式。人們逐漸認識到制度結(jié)構(gòu)或關(guān)系不只是政府內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)和關(guān)系，還包括社會部門的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，對決策產(chǎn)出發(fā)生重要影響，人們越來越認識到政府對于公共事務(wù)的影響只是眾多因素中的一個因素，事情越復(fù)雜，政府的局限性越明顯。與此同時，越來越多的人們開始相信，公共關(guān)心的重要問題，包括環(huán)境問題、信息和通訊技術(shù)發(fā)展問題非常復(fù)雜以至于不能由政府單獨決定。關(guān)于這樣的例子可以列舉很多，恐怖主義的威脅、核武器擴散、大規(guī)模殺傷性武器擴散、局部戰(zhàn)爭已經(jīng)不是一個主權(quán)國家可以控制的，必須在全球范圍內(nèi)展開合作。能源合理開發(fā)利用、生態(tài)保護必須南北世界共同協(xié)商，未來可能發(fā)生的情況是發(fā)展中國家的趕超模式與發(fā)達國家的高消費模式產(chǎn)生嚴重沖突，要么發(fā)生戰(zhàn)爭，要么人類在過度利用資源和生態(tài)惡化中走向終結(jié)。一個持續(xù)發(fā)展的人類亟須一個全球的社會治理機制——發(fā)達國家與發(fā)展中國家，窮人與富人共同商量人類的未來。

中共十八屆三中全會將社會管理發(fā)展為社會治理，適應(yīng)了中國新時期的新特點，和人民群眾在新時期的新期待。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府、市場和社會的關(guān)系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，教育醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)致人民群眾基本的公共服務(wù)得不到保障，不能公平分享改革發(fā)展的成果，尤其是個別官員腐敗和官僚主義，導(dǎo)致廣大民眾沒有得到公平的分享，干群關(guān)系緊張，甚至在很多方面極大地傷害了群眾的感情，對于黨和政府倡導(dǎo)的很多事情缺乏參與的熱情和活力，對于關(guān)系國家發(fā)展、民族存亡的重大問題，許多人在很多時候麻木不理、袖手旁觀。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)，如果失去人民群眾的關(guān)心和參與，注定很難成功。

因此，如何激發(fā)人民群眾的熱情和活力，是當(dāng)前和今后一個時期必須直面問題之一。最有效的辦法是：真正“把人民的利益放在第一位”，盡可能減少權(quán)力對市場運行的干預(yù)，在完善產(chǎn)品市場和要素市場的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造發(fā)展機會的公平均等，鼓勵人民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，鼓勵公眾自我管理自己的公共事務(wù)，最大程度地調(diào)動各階層民眾的積極性。

實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，最大限度調(diào)動各方面積極性，不斷釋放全社會的創(chuàng)造能量，才能努力提高社會治理水平。

社會治理模式亟待探索

在過去的30多年中，中國社會的治理和體制結(jié)構(gòu)一直在不斷變化，主要表現(xiàn)在：法制在替代人治；立法與執(zhí)法的分離；部門之間的壁壘在打破；分權(quán)使地方領(lǐng)導(dǎo)獲得更多的權(quán)力；公眾越來越多參與立法和執(zhí)法。

提升社會治理水平要鼓勵社會各個方面參與社會事務(wù)。在全球進入新的發(fā)展時期，各種挑戰(zhàn)層出不窮，嚴峻危機時有發(fā)生的形勢下，探索新的社會治理模式，避免社會治理危機或通過社會治理避免危機，保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國政治家、企業(yè)家和非營利部門領(lǐng)導(dǎo)人共同面臨的課題。從傳統(tǒng)的社會管理走向社會治理，通過社會治理提高組織效率、避免組織危機，保持組織、國家和社會的健康、持續(xù)和全面發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)代的基本趨勢。

提升社會治理水平，要不斷完善決策模式。在一個日益復(fù)雜的世界如何決策？如何引導(dǎo)社會沿著正確的方向前進，避免曲折，避免危機？這，需要新的社會治理模式。治理是關(guān)于政府與其他社會組織的互動以及他們?nèi)绾芜B接居民的活動。社會治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，一個社會可以來管理它的經(jīng)濟、政治和社會進程。社會治理是一個國家開發(fā)經(jīng)濟和社會資源過程中實施管理的方式，它同時也是制定和實施決策的過程。社會治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實踐的框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。

在古代的雅典，市民聚集于市場處理公共事務(wù)，政府只是處理這些事務(wù)的一個過程，并不獨立于市民之外。但是，今天很少有人認為政府是一個過程，事實上，它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會的角色之一。政府被認為是獨立的實體不僅是因為它成為一種制度形式，也因為它是作為某一群體的代表。為了正確理解社會治理，首先要意識到重視公眾利益并不意味著要約束政府。但是政府應(yīng)當(dāng)與其他角色包括媒體、一些社會組織、企業(yè)組織分享共同利益，有時在公共問題上保持一致。

提升社會治理水平，就是要不斷提升社會組織的自我管理。目前社會組織正在蓬勃興起，社會組織興起初始，其自身的社會治理問題就被提到議事議程。從社會組織的治理結(jié)構(gòu)也大致可以看出其他部門需要什么樣的治理模式——需要如何構(gòu)建它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系。社會組織治理的意義在于： 社會組織的財富歸公共所有；社會組織的權(quán)利不是歸捐贈者、政府官員或?qū)I(yè)管理者所有，而是歸那些來自不同背景的志愿者領(lǐng)導(dǎo)人組成的理事會所有。

推進治理體系現(xiàn)代化

充分調(diào)動各方面的積極性，改進社會治理方式，不斷滿足人民群眾不斷提高的對公平正義的要求，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，強化司法公正，使法律成為社會公平正義，各類社會主體參與社會事務(wù)、市場主體參與市場競爭的堅強后盾。改革要取得成功，必須得到人民群眾的支持和理解，而要得到人民群眾的支持和理解，必須堅持公平正義的價值理念，面對新一輪的改革，人民群眾希望知道改革的價值理念是什么？經(jīng)過35年的改革發(fā)展，人民群眾希望看到的是富有成效，公平正義，政治清明的改革，正給他們帶來實惠的改革。中共十八屆三中全會把維護公平正義擺在重要位置，進一步深化改革，就是要通過反腐敗、縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、群體之間的差距，完善土地制度、戶籍制度，使全體人民能夠自由遷徙，安居樂業(yè)。

最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力，必須明晰政府與社會的關(guān)系，政府與社會各自的責(zé)任。政府要完善法律法規(guī)和通過制度安排更好地保障人民群眾各方面權(quán)益，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù)，使各種社會活動、居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進行，社會要通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，建立起和諧的人際關(guān)系，形成秩序與活力統(tǒng)一的社會環(huán)境和氛圍。

要敢于以極大的政治勇氣和政治智慧解決人民群眾在社會領(lǐng)域中遇到的各種切身利益問題，以及感觸最深、反映最強烈的問題。敢于碰社會領(lǐng)域中的硬骨頭。

一是努力消除傳統(tǒng)社會和文化中長期積淀、阻礙國家現(xiàn)代化的障礙。在現(xiàn)實社會中，官本位和泛行政化趨勢是亟須改革的一個領(lǐng)域。官本位和泛行政化的觸角已經(jīng)遍及教育、科學(xué)研究、文化藝術(shù)，甚至居民生活等領(lǐng)域，它使等級制度和等級觀念侵蝕社會的公共生活，破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正，挫傷了社會成員的積極性和創(chuàng)造性。

二是加大力度改革計劃經(jīng)濟中遺留的阻礙社會和諧的因素。要敢于承認過去在實踐過程中認識的局限性造成的阻礙當(dāng)前工作的因素。

三是合理的利益格局和公平的價值基礎(chǔ)是社會充滿創(chuàng)造力的源泉。尤其是要完善企業(yè)權(quán)益保護機制，著力解決勞動力供給機構(gòu)不合理，熟練技術(shù)工人、高管人員和科研人員難找等問題?！秳趧雍贤ā分械倪^度保護員工權(quán)利，造成部分不符合企業(yè)要求的員工難以退出，束縛企業(yè)用工，全面權(quán)衡員工權(quán)利和企業(yè)權(quán)利。進一步完善居民參與公共生活的決策機制。歷史由人民群眾創(chuàng)造，發(fā)展必須依靠人民，改革的動力歸根結(jié)底來自人民。改善居民生活需要居民自我決策，經(jīng)濟水平不斷提高，人民群眾的生活質(zhì)量不斷提升，要求民主決策和自我治理的訴求就會越來越高，如何建立和完善社會治理體制機制要求改革和完善社會管理體制。

與改革開放初期比較，當(dāng)下的改革面臨的矛盾更多，更加復(fù)雜，尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局調(diào)整，以及人民群眾對于公平正義的更高期待等一系列問題，必須依靠人民群眾的力量和人民群眾的參與。正如毛澤東同志在20世紀(jì)50年代就指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了”。

在一個國家社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進。當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后，未來的前途在何方就變得不夠明確。把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責(zé)。

（作者為國家行政學(xué)院教授、決策咨詢部副主任）