“省管縣”改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究
——來自浙江省各縣的經(jīng)驗(yàn)分析

周武星，田 發(fā)，蔡志堂

(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093)

“省管縣”改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究
——來自浙江省各縣的經(jīng)驗(yàn)分析

周武星，田 發(fā)，蔡志堂

(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093)

基于1998—2007年浙江省各縣級(jí)數(shù)據(jù)，本文首次利用雙重差分方法評(píng)估了浙江“省管縣”體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響。研究發(fā)現(xiàn)，在剔除了其他相關(guān)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響后，實(shí)行“省管縣”體制改革各縣經(jīng)濟(jì)增長率要比尚未實(shí)行該政策的各縣經(jīng)濟(jì)增長率高出1.489個(gè)百分點(diǎn)。

“省管縣”；經(jīng)濟(jì)增長；雙重差分法

一、引言

改革開放至今，我國目前普遍實(shí)行的“市管縣”體制已逾30年的歷史。但近年來，“市管縣”體制的消極因素及負(fù)面影響等不斷暴露，社會(huì)輿論普遍把這種體制帶來的弊端概括為三大“漏斗效應(yīng)”，即權(quán)利漏斗、財(cái)政漏斗和效率漏斗[1]。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，政府層級(jí)過多，會(huì)增加管理成本，大大降低行政效率，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受阻。有學(xué)者指出，自實(shí)行“市管縣”體制以來，城鄉(xiāng)收入差距不僅沒有達(dá)到預(yù)期的縮小，反而不斷擴(kuò)大[2]。 并且近年來還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。與此同時(shí)，對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，甚至仍處于欠發(fā)達(dá)的地級(jí)市，就會(huì)出現(xiàn)所謂的“小馬拉大車”現(xiàn)象。這些地級(jí)市不僅不能起到輻射、帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長的作用，還與轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制創(chuàng)新等諸多矛盾[3]。不斷暴露出的更多“市卡縣、市吃縣、市壓縣”等問題更是嚴(yán)重制約了我國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而就我國的國情而言，縣域經(jīng)濟(jì)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障。因?yàn)樵谥醒?、省、市、縣這主要的4級(jí)政府中，只有縣與我國最基層的經(jīng)濟(jì)對(duì)接，我國廣大農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種問題的完善與解決都需要依賴于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此通過減少政府層級(jí)以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的呼聲越來越高。在這樣的背景下，從2002年起，浙江、河南、山東等20多個(gè)省先后開始了“省管縣”體制改革，即把原本屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限部分或者全部直接下放到一些重點(diǎn)縣，力圖在經(jīng)濟(jì)管理方面減少一個(gè)政府層級(jí)。但“省管縣”這一行政體制和管理體制的改革能否激發(fā)我國縣域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，從而有效縮減我國城鄉(xiāng)收入差距，仍是一個(gè)有待深入研究的話題，尤其是需要實(shí)證研究的檢驗(yàn)。

就“省管縣”體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行實(shí)證研究的主要有：鄭新業(yè)(2011)等基于河南省數(shù)據(jù)，估計(jì)了“省直管縣”改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響，研究發(fā)現(xiàn)，在排除了其他因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響后，該政策的實(shí)施顯著的提高了被直管縣的經(jīng)濟(jì)增長[4]。毛捷(2011)等基于我國2000—2007年的縣級(jí)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，“省管縣”財(cái)政改革一方面促進(jìn)了縣級(jí)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，另一方面，在各地區(qū)該財(cái)政改革對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)效應(yīng)程度卻存在一定的差異。建議“省管縣”財(cái)政改革不宜采用統(tǒng)一模式，而應(yīng)充分考慮地區(qū)差異性[5]。李猛(2012)運(yùn)用2004—2008年我國縣域數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)“省直管縣”改革，地方經(jīng)濟(jì)增長及其波動(dòng)的變化具有不確定性[6]。高軍(2012)等利用江蘇省51個(gè)縣市2004—2009年的空間面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，“省管縣”改革有效地促進(jìn)了地方的經(jīng)濟(jì)增長[7]。

在所有實(shí)行“省管縣”的省份中，浙江省由于各項(xiàng)體制的探索和創(chuàng)新，在這方面走在全國的最前列，同時(shí)也取得了顯著的成果。浙江省從初步探索到如今基本完備的體制安排，期間一共經(jīng)歷了5輪擴(kuò)權(quán)，這為浙江縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了基本的體制保障。第一輪擴(kuò)權(quán)始于1992年，省政府向蕭山、余杭等13個(gè)強(qiáng)縣下放基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目等4項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。第二輪擴(kuò)權(quán)于1997年開始，但其對(duì)象僅限于蕭山、余杭兩地，使其享有部分地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。從前兩次改革經(jīng)驗(yàn)中，浙江省全面開啟了第三輪擴(kuò)權(quán)，這次擴(kuò)權(quán)始于2002年，浙江省委、省政府決定擴(kuò)大紹興、義烏等17個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將313項(xiàng)原本屬于地級(jí)市政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放至各經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。這里涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎囊括了省、市這兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。也正是從這一次大的擴(kuò)權(quán)開始，浙江縣域經(jīng)濟(jì)迎來了一次新的發(fā)展高峰。第四次擴(kuò)權(quán)于2006年開始，不過這次擴(kuò)權(quán)僅針對(duì)義烏市，通過該輪擴(kuò)權(quán)，使義烏成為與浙江11個(gè)市區(qū)地位幾乎同等的市。第五次擴(kuò)權(quán)于2008年實(shí)行，政府在總結(jié)義烏市擴(kuò)權(quán)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由省委向浙江全省所有的縣及縣級(jí)市全面放權(quán)。在實(shí)行省管縣近20年間，浙江的全國百強(qiáng)縣上榜數(shù)多年排名第一，縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年保持快速增長勢頭。

鑒于本文研究的需要，同時(shí)考慮到浙江改革的特點(diǎn)，這里將第一輪擴(kuò)權(quán)的縣市對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響忽略不計(jì)，這主要是基于以下考慮：第三次擴(kuò)權(quán)下放的313項(xiàng)權(quán)限已經(jīng)非常徹底，而第一輪擴(kuò)權(quán)中只是象征性的下放4項(xiàng)審批權(quán)，對(duì)比可知，相比第三輪放權(quán)，第一輪放權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響非常有限，且由于在當(dāng)時(shí)阻力很大，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用又被大大削弱。第三次改革前后歷時(shí)較長，這為研究提供了充足的數(shù)據(jù)。因此，這里選取1998—2007年相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

二、雙重差分法的引入

雙重差分法是一種用于政策實(shí)施效果分析的重要方法，該方法在各領(lǐng)域已經(jīng)得到了學(xué)者們的廣泛應(yīng)用。但是沒有對(duì)浙江“省管縣”體制的改革實(shí)證研究，而基于重要的雙重差分實(shí)證研究更是沒有人探索，更多的學(xué)者只是從行政體制改革利弊對(duì)浙江縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行理論闡述?；诖?，本文利用雙重差分就這一體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行實(shí)證分析。

在雙重差分的模型中，核心部分就是實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組。在設(shè)置中，實(shí)驗(yàn)組為由省直接管理的縣，對(duì)照組為沒有被納入省直接管的縣。通過控制其他相關(guān)因素，對(duì)比實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間的結(jié)果差異，進(jìn)而得出政策實(shí)施后的效果分析。在模型中，我們選取實(shí)際GDP增長率為因變量，同時(shí)引入treat和policy兩個(gè)啞變量，其具體意義為，policy表示的是該縣是否確定為實(shí)驗(yàn)組，若確定是實(shí)驗(yàn)組取值為1，對(duì)照組則取值為0；treat表示的是政策引入的時(shí)間，若在某一時(shí)期實(shí)施了“省管縣”政策，那么在該時(shí)期及以后時(shí)間段該縣均取值為1，沒有實(shí)施該政策的對(duì)照組則取值0。同時(shí)引進(jìn)treat和policy的交叉變量effect作為檢驗(yàn)“省管縣”政策改革效果的指標(biāo)，定義effect=treat*policy，只有當(dāng)treat和policy兩個(gè)啞變量同時(shí)取值1時(shí)effect才取值為1，其余所有情況下effect均取值為0。通過這種分析，可以將浙江所有的縣分為4組：改革前的對(duì)照組(policy=0，treat=0)、改革后的對(duì)照組(policy=0，treat=1)、改革前的實(shí)驗(yàn)組(policy=1，treat=0)以及改革后的實(shí)驗(yàn)組(policy=1，treat=1)。

相應(yīng)的雙重差分模型為：Yit=β0+β1policy+β2treat+β3effect

具體的取值情形如下：

對(duì)于對(duì)照組，因?yàn)閜olicy取值為0，所以“省管縣”政策實(shí)施前后經(jīng)濟(jì)增長情形如下。

因此，對(duì)照組改革前后對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響為β2；而實(shí)驗(yàn)組，由于policy=1，所以“省管縣”改革前后經(jīng)濟(jì)增長為：

由此可知，在“省管縣”體制改革前后，實(shí)驗(yàn)組的經(jīng)濟(jì)增長變化為β2+β3。綜合實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組發(fā)現(xiàn)，“省管縣”體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響為β3，亦即交叉項(xiàng)的系數(shù)部分。通過這樣的處理，就可以剔除影響該省經(jīng)濟(jì)增長的其他政策因素，從而能夠準(zhǔn)確地估計(jì)該政策實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的“凈”影響[5]。

雙重差分法的使用需要滿足兩個(gè)假設(shè)：一是研究的樣本應(yīng)該是隨機(jī)選取的；二是實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在實(shí)驗(yàn)前應(yīng)該具有相同的特征。在本文具體體現(xiàn)如下：

假設(shè)一：浙江“省管縣”的樣本選取是隨機(jī)的。

從浙江省政府的相關(guān)文件中，我們發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)組的樣本選取是政府根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入總量、地區(qū)工業(yè)發(fā)展水平等相關(guān)因素確立的，在2002年實(shí)行的20個(gè)“省管縣”的縣經(jīng)濟(jì)體中，擴(kuò)大管理權(quán)限的縣經(jīng)濟(jì)總量幾乎均在前25之列。為了檢驗(yàn)該假設(shè)是否正確，我們用Logit模型進(jìn)行回歸分析。樣本選擇1998—2001年還未實(shí)行省直管縣的55個(gè)縣市樣本(考慮到浙江改革縣市重組等特殊因素，剔除了余杭市、蕭山市、鄞縣、紹興縣、義烏市、麗水市、衢縣以及晉寧自治縣)。我們選取是否為“省管縣”為因變量，自變量為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、地方GDP總量、實(shí)際GDP增長率，同時(shí)以第一產(chǎn)業(yè)為每一次回歸中的控制變量。其回歸結(jié)果見表1。

從表1回歸結(jié)果我們可以看到，在控制了第一產(chǎn)業(yè)比重后，地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，說明一個(gè)地區(qū)是否納入省直管范圍取決于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和政府財(cái)政收入。GDP增長率的系數(shù)非常不顯著，說明一個(gè)地區(qū)是否納入省直管與實(shí)際GDP的增長率沒有關(guān)系。由于本文主要研究的問題是浙江“省管縣”體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響作用，而一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長率并無直接相關(guān)關(guān)系。因而，最終確認(rèn)了該樣本的選擇滿足隨機(jī)選擇性的要求，這說明雙重差分法的假設(shè)一得到了驗(yàn)證。

表1 二元選擇模型回歸結(jié)果

假設(shè)二：實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在“省管縣”改革前實(shí)際GDP增長趨勢是一致的。

雙重差分法雖然默認(rèn)實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組存在一定差距，但是在“自然實(shí)驗(yàn)”前，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的發(fā)展趨勢應(yīng)該一致，即在“省管縣”體制改革之前，它們之間的差距應(yīng)該是固定的或者近似于固定。圖1給出了1998—2007年實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在實(shí)驗(yàn)前后的實(shí)際GDP增長率的走勢圖。

由圖1可以初略看出，在實(shí)行“省管縣”政策前，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間的實(shí)際GDP增長率變化趨勢是近乎一致的，因此作出的假設(shè)二是成立的。

三、指標(biāo)選取和模型設(shè)定

根據(jù)索洛經(jīng)濟(jì)增長模型，Y=AKαLβ可知，經(jīng)濟(jì)增長主要取決于三種因素：資本積累、勞動(dòng)力增長和技術(shù)進(jìn)步。相應(yīng)的，本文也從這幾個(gè)方面分析權(quán)力下放對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響。相應(yīng)的計(jì)量模型如下：

Yit=β0+β1policyit+β2treatit+β3effectit+β4popit+β5kit+β6prateit

其中，下標(biāo)i表示地區(qū)，t為時(shí)間，Y為實(shí)際GDP增長率；pop為地區(qū)人口增長率，反映勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)；k為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長率，反映固定資本增長對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響。prate為第一產(chǎn)業(yè)占當(dāng)年GDP比重，是反映縣級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)之一，一般認(rèn)為第一產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)比重越大，則該地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后。

所有數(shù)據(jù)均來自于歷年的《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》中各縣市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)部分。浙江省總共有縣市64個(gè)，在2002年被納入省直管的有17個(gè)，考慮到浙江省改革情況的特殊性，實(shí)驗(yàn)組中將杭州市蕭山區(qū)、余杭區(qū)和寧波市鄞州區(qū)剔除，因?yàn)槠湓?997年又進(jìn)行了一次較大的擴(kuò)權(quán)，與其他的實(shí)驗(yàn)組樣本處于不對(duì)等的位置。同樣的道理還剔除了義烏市的數(shù)據(jù)，紹興縣由于行政合并導(dǎo)致一系列數(shù)據(jù)的不連貫性，這里也將其排除在實(shí)驗(yàn)組外。根據(jù)雙重差分法的要求，從17個(gè)實(shí)行改革的縣中篩選出12個(gè)縣作為實(shí)驗(yàn)組，從40個(gè)未進(jìn)行改革的縣中選取24個(gè)縣作為對(duì)照組(為了保持分析政策的準(zhǔn)確性，這里將自治縣排除在外)。

圖1 1998—2007實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組實(shí)際GDP增長率

表2 相關(guān)變量描述

同時(shí)，雙重差分法要求實(shí)驗(yàn)前后有相同的時(shí)間跨度，這里我們統(tǒng)計(jì)了改革前后各5年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。相關(guān)變量統(tǒng)計(jì)描述見表2。

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行混合OLS回歸，得到結(jié)果如表三所示：(注：括號(hào)內(nèi)為t統(tǒng)計(jì)量，符號(hào)*、**、***、分別表示在10%、5%、1%的水平下顯著)。

從表2中我們可以看到，核心變量effect在10%的水平下顯著為正，其系數(shù)1.489表示在控制了其他因素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長影響的情況下，若對(duì)某一縣采取“省管縣”政策改革，在同樣的情況下相比于不對(duì)其采取該措施的縣，經(jīng)濟(jì)增長要高1.489個(gè)百分點(diǎn)。這就說明了“省管縣”政策確實(shí)能夠更加促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。這可能就是浙江在2008年底將全省所有縣納入浙江省直管范圍的最主要的原因。同時(shí)，其他相關(guān)變量大多也符合經(jīng)濟(jì)增長理論。如全社會(huì)固定資本投資系數(shù)為正，且在1%的水平下顯著，說明隨著固定資本投資的不斷增加，經(jīng)濟(jì)增長也能得以不斷增加；prate系數(shù)為負(fù)，且在5%水平下顯著，表明第一產(chǎn)業(yè)所占當(dāng)年GDP比重越大，越不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而policy和treat的系數(shù)雖然都為正，但是并沒能通過10%的顯著性檢驗(yàn)水平。這一方面可能是由于浙江省參與實(shí)驗(yàn)的樣本量較少，另一方面，樣本經(jīng)過進(jìn)一步篩選以滿足雙重差分的使用要求后，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組樣本量相差較大等原因造成的。

表3 回歸結(jié)果

結(jié) 論

本文利用浙江省1998—2007年間的縣級(jí)數(shù)據(jù)，在近乎“自然實(shí)驗(yàn)”的條件下，利用雙重差分法對(duì)實(shí)行“省管縣”和未實(shí)行“省管縣”的浙江縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“省管縣”體制改革對(duì)浙江各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長有正的顯著作用。我國“十一五”規(guī)劃指出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。本文的實(shí)證結(jié)果為浙江省進(jìn)一步拓展“省管縣”改革提供了證據(jù)支撐。本文的不足之處在于，由于部分地區(qū)數(shù)據(jù)的不完整性，沒能進(jìn)一步研究分析1.489個(gè)百分點(diǎn)是來源于財(cái)政分權(quán)還是經(jīng)濟(jì)分權(quán)。同時(shí)，由于這只是浙江省的數(shù)據(jù)研究，因而對(duì)于是否能夠在全國范圍內(nèi)直接模仿“浙江模式”推廣還有待檢驗(yàn)。但是，可以推斷，對(duì)于類似像浙江這樣面積小、市縣數(shù)量不多、人口規(guī)模適中的省推進(jìn)“省管縣”體制改革有非常積極的借鑒意義。

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[責(zé)任編輯：鄒學(xué)慧]

TheEmpiricalResearchonEconomicGrowthbytheReformof“ProvinceLeadingCounties”—— A Case Study of Counties of Zhejiang Province

ZHOU Wu-xing,TIAN Fa,CAI Zhi-tang

(School of Administration,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China)

Based on the data of counties of Zhejiang provinces from 1998 to 2007,this paper is believed to be the first article to analyze the implications of the reform of"province leading counties" of Zhejiang province with the adoption of the method of DID.By removing some other relevant factors that may impact the findings,the research argues that the economic growth rates of these counties which had took the reform are1.489 percent higher than those who had not.The utilization of DID,an analytical tool known as closest to“natural experiment”,made the findings of this paper much more reliable and valuable.

province leading counties; economic growth; DID

2014-03-03

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12CGL108)；上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目(13ZS041)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目(13D110817);上海理工大學(xué)攀登計(jì)劃項(xiàng)目(12XPB04)

周武星(1989-)，男，碩士研究生，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)理論研究；田 發(fā)(1977-)，男，副教授，社科院財(cái)貿(mào)所副研究員，碩士生導(dǎo)師，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)理論研究。

F124

：A

：1671-7112(2014)04-0054-06