綠色發(fā)展的制度保障

●文/李佐軍

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員）

開(kāi)欄語(yǔ)：

經(jīng)濟(jì)體制是指在一定區(qū)域內(nèi)(通常為一個(gè)國(guó)家)制定并執(zhí)行經(jīng)濟(jì)決策的各種機(jī)制的總和。通常是一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理制度及運(yùn)行方式。是一定經(jīng)濟(jì)制度下國(guó)家組織生產(chǎn)、流通和分配的具體形式或者說(shuō)就是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的具體形式。社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面、各個(gè)單位、各個(gè)個(gè)人的地位和他們之間的利益關(guān)系，就是通過(guò)這樣的體系表現(xiàn)出來(lái)。

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！稕Q定》從戰(zhàn)略高度系統(tǒng)籌劃了未來(lái)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)、方向及重點(diǎn)任務(wù)。

2014年政府工作報(bào)告提出：向深化改革要?jiǎng)恿?。改革是最大的紅利。當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須緊緊依靠人民群眾，以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，全面深化各領(lǐng)域改革。

本刊自第5期開(kāi)設(shè)《經(jīng)濟(jì)體制》欄目，通過(guò)展現(xiàn)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革案例的思路和經(jīng)驗(yàn)，旨在為深化改革提供決策參考，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供智力支持。（劉建）

綠色發(fā)展，是十八大報(bào)告中提出建設(shè)美麗中國(guó)的重要內(nèi)容。從字面上看，綠色發(fā)展至少包括兩層含義：一是綠色，二是發(fā)展，即我們既要“綠色”，合理使用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境；又要“發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步和當(dāng)代人與后代人的可持續(xù)發(fā)展。“綠色”與“發(fā)展”兩個(gè)方面缺一不可。

真正落實(shí)綠色發(fā)展，就是要“綠色”和“發(fā)展”兩手抓，其核心是要提高碳生產(chǎn)率。碳生產(chǎn)率可以用一個(gè)公式來(lái)表述：分母是二氧化碳排放量，分子是產(chǎn)值或國(guó)民收入。碳生產(chǎn)率公式數(shù)值持續(xù)增大，就意味著綠色發(fā)展。碳生產(chǎn)率公式是我們認(rèn)識(shí)和理解綠色發(fā)展的基本分析框架，它直觀地告訴我們：綠色發(fā)展與否取決于分子、分母兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的重要變量。這就要求我們：一方面要減少分母數(shù)值，即減少二氧化碳排放，另一方面要增加分子數(shù)值，即增加產(chǎn)值或國(guó)民收入。

考核指揮棒

推進(jìn)綠色發(fā)展，是我們?cè)趯?duì)之前高污染、高排放、高消耗的“三高”粗放式發(fā)展模式進(jìn)行深刻反思后作出的重要戰(zhàn)略抉擇，力圖轉(zhuǎn)變到以低污染、低排放、低消耗和高效率、高效益、高碳匯、高循環(huán)為主要特征的“三低四高”模式上來(lái)。

實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，碳生產(chǎn)率公式的分子、分母都受到制度的影響。制度通過(guò)引導(dǎo)或規(guī)范政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織等主體的行為，進(jìn)而影響產(chǎn)值和碳排放量，造成公式分子分母數(shù)值的增減變化，決定著是否綠色發(fā)展?？梢哉f(shuō)，制度是影響綠色發(fā)展的根源性系數(shù)，它同時(shí)作用于分子和分母。

反觀我們目前的制度，還存在著一些不合理的地方，直接對(duì)各發(fā)展主體的行為起到了負(fù)面引導(dǎo)。因此，我們要對(duì)制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，使其對(duì)各主體形成正確的引導(dǎo)，朝著綠色發(fā)展的方向前行。

政府既是重要的發(fā)展參與者，又是政策制定者和執(zhí)行者，制度調(diào)整能否對(duì)政府行為產(chǎn)生正面引導(dǎo)是成敗的關(guān)鍵。

一是要引入鼓勵(lì)減分母的獎(jiǎng)懲制度。人具有趨利避害的本能，地方政府和官員都對(duì)自己的行為有一個(gè)預(yù)期。目前，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)增分子的好處有著普遍預(yù)期，但對(duì)減分母缺乏這樣的預(yù)期，于是他們?cè)诠ぷ髦袑⒅攸c(diǎn)放在增分子上。因此，引入有助于明確預(yù)期的獎(jiǎng)懲制度十分必要：減分母做得好的地方政府，中央在政策上給予支持和傾斜，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)做得不好的則要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，并給予相應(yīng)的懲罰。

二是進(jìn)行評(píng)價(jià)考核制度改革。這一制度改革需要解決兩個(gè)問(wèn)題：其一是考核什么？目前政績(jī)考核的指標(biāo)還是以GDP總量、財(cái)政收入、工業(yè)增加值等為主，分子、分母孰輕孰重一目了然。評(píng)價(jià)考核制度改革，必須把對(duì)減分母設(shè)定為與GDP同等重要的指標(biāo)，在特定時(shí)期和特定區(qū)域，甚至應(yīng)成為最重要的考核指標(biāo)，促使地方政府努力轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)。其二是誰(shuí)來(lái)考核？現(xiàn)在普遍是上級(jí)考核下級(jí)，于是下級(jí)更多地關(guān)注政績(jī)的提升。如果換成由普通老百姓來(lái)考核地方政府，老百姓則更加注重對(duì)生活質(zhì)量、環(huán)境優(yōu)劣等方面的評(píng)價(jià)，從而引導(dǎo)政府將關(guān)注點(diǎn)更多地放在“綠色發(fā)展”上。

經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)

針對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等發(fā)展參與者調(diào)整相關(guān)制度，核心是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)節(jié)各方行為。

一是調(diào)整針對(duì)企業(yè)的財(cái)稅政策、金融政策。目前，我們的財(cái)政政策、稅收政策、金融政策等更多地看重企業(yè)的規(guī)模、效益和利稅，對(duì)那些產(chǎn)值規(guī)模大、納稅多的企業(yè)給予照顧，而對(duì)企業(yè)的資源消耗、污染排放等“綠色”方面沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，對(duì)企業(yè)形成了重發(fā)展、輕綠色的誤導(dǎo)，故以后應(yīng)給予那些減分母做得好的企業(yè)更多支持。

二是加快理順資源品價(jià)格機(jī)制。目前，資源品價(jià)格仍存在人為扭曲、壓低的現(xiàn)象，資源的稀缺性得不到反映，使得大量浪費(fèi)普遍存在。目前，國(guó)家已經(jīng)在著手改革資源品價(jià)格，力爭(zhēng)在反映資源稀缺性和控制物價(jià)大幅上漲上取得平衡，通過(guò)價(jià)格手段提高資源使用成本，迫使各主體節(jié)約資源，減少浪費(fèi)。

三是建立起一系列的市場(chǎng)交易機(jī)制，包括碳排放權(quán)、污染排放權(quán)、水權(quán)、節(jié)能量等方面的交易機(jī)制，并進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償制度等。

這些制度的建立和完善，一方面提高資源使用和環(huán)境污染的成本，讓分母增加產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)化為內(nèi)部成本，增加碳排放的壓力；另一方面讓減分母成效顯著的地區(qū)增加收入，提高其節(jié)能減排的積極性。目前，國(guó)家已經(jīng)逐步開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作，如碳排放權(quán)交易就已在北京、上海、深圳等7省市試點(diǎn)，預(yù)計(jì)2015年左右碳排放權(quán)交易在全國(guó)形成一個(gè)基本框架。

同時(shí)，在其他制度上，也應(yīng)作出有利于減分母的調(diào)整和改革。例如，對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)要進(jìn)一步健全完善，對(duì)有些不符合減分母要求的法律、法規(guī)及時(shí)進(jìn)行修訂或清理，還要嚴(yán)格執(zhí)法，加大違法懲處力度，提高違法成本，讓不法者有所畏懼；要繼續(xù)執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度，劃出紅線，守住底線；在文化制度上，還應(yīng)該加大宣傳、教育和培訓(xùn)的力度，讓資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的觀念與意識(shí)深入人心，成為自覺(jué)的行為。這些制度的調(diào)整和改革，見(jiàn)效需要一定時(shí)間，但這屬于打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，不能輕視，不能放松。