我國大城市養(yǎng)老服務(wù)體系的實施成效與難題破解

周海旺

導(dǎo)讀：上?，F(xiàn)在的高齡老人，一般有5～6個子女，家庭因而還能承擔(dān)比較多的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。隨著越來越多的獨生子女父母進入老年階段，特別是進入高齡階段，對社會化的養(yǎng)老服務(wù)需求將急劇增加，因此，我們必須未雨綢繆，抓緊時機，完善有關(guān)管理制度，全面推進現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，做好應(yīng)對老齡化長期挑戰(zhàn)的各項準備。

國務(wù)院辦公廳于2013年9月6日印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》。規(guī)劃提出，到2015年，要基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，并要求各地要將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)擺上各級政府的重要議事日程和目標責(zé)任考核范圍。

上海作為我國人口老齡化水平最高的特大城市，正在積極推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局已經(jīng)初步形成，但是與老齡化的形勢發(fā)展需要相比，與中央的要求和廣大老年人口的期待相比，還存在一定的差距和問題。本文主要根據(jù)上海市“十二五”規(guī)劃中關(guān)于完善養(yǎng)老服務(wù)體系的要求，以及《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和國務(wù)院《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》的要求，對上?！笆濉币詠眇B(yǎng)老服務(wù)取得的進展和存在的問題進行分析總結(jié)，并提出新的形勢下改進養(yǎng)老服務(wù)體系的思路和對策建議。

一、“十二五”以來上海養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效

“十二五”規(guī)劃實施以來，上海市積極推進各項養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善，老年人的收入有了較大提高，醫(yī)療保障不斷改進，老年人健康水平和生活質(zhì)量都在穩(wěn)步提高，尊老敬老愛老的社會氛圍正在加強，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)的目標。

（一）養(yǎng)老保障制度實現(xiàn)了全覆蓋，養(yǎng)老金水平大幅度提高

2011年7月起，將原先的綜保、鎮(zhèn)保納入城保，同年9月實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋，年底實現(xiàn)城居保制度全覆蓋。至2013年3月底，城保參保1307.72萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金381.93萬人，企業(yè)人均月養(yǎng)老金2645元；新農(nóng)保參保71.89萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金40.66萬人，人均月養(yǎng)老金580元；城居保參保7.71萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金5.04萬人，人均月養(yǎng)老金546元。

養(yǎng)老保障待遇標準不斷提高，從2011年到2014年，上海城保分別增加養(yǎng)老金185元、308元、312元、320元（估計數(shù)）（見表1），2014年城鎮(zhèn)退休職工月養(yǎng)老金水平比2010年提高了61%，年均增長12.7%，遠遠超過“十二五”規(guī)劃中5年增長50%、年均增長8.45%的水平，2014年城保養(yǎng)老金水平已經(jīng)提前實現(xiàn)“十二五”期末2760元的城保養(yǎng)老金增長目標。其他類型的養(yǎng)老金水平也有一定增長，從2011年到2014年，鎮(zhèn)保分別增加養(yǎng)老金90元、130元、130元、130元；新農(nóng)保從2012年起連續(xù)三次增加養(yǎng)老金，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準比2013年又增加了100元，達到540元；城居保2013年、2014年連續(xù)兩年增加養(yǎng)老金，每人每月各增加70元，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準達到540元。2014年1月1日起統(tǒng)一了新農(nóng)保和城居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標準。

（二）老年醫(yī)療保障水平提高，積極推進老年護理體系建設(shè)

上海城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主體的基本醫(yī)療保險制度體系實現(xiàn)了人群全覆蓋。2012年，調(diào)整了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險住院報銷政策，通過增設(shè)住院起付線，提高住院支付比例，使城鎮(zhèn)居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院報銷比例從原來的60%左右提高到70%，老年人自付醫(yī)療負擔(dān)有所減輕，提前完成了規(guī)劃提出的要求。提高了鎮(zhèn)保醫(yī)保水平，統(tǒng)籌基金支付限額提高到28萬，超過部分統(tǒng)籌基金支付80%，50萬退休鎮(zhèn)保人員的醫(yī)保待遇得到改善。

第一，積極探索構(gòu)建老年醫(yī)療護理保障制度。已制定《關(guān)于本市開展老年醫(yī)療護理保障計劃試點工作的意見》以及老年醫(yī)療護理需求評估管理、評估標準、服務(wù)管理、服務(wù)標準、費用結(jié)算等配套文件。2013年開始在上海三個區(qū)六個街（鎮(zhèn)）開展高齡老人醫(yī)療護理保障計劃試點。

第二，加快老年醫(yī)療護理機構(gòu)建設(shè)。增加老年護理機構(gòu)設(shè)置，2011年出臺醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，規(guī)劃了各區(qū)縣均新增或轉(zhuǎn)型一所老年護理院。2013年，結(jié)合公立醫(yī)院改革，明確了區(qū)縣綜合醫(yī)院設(shè)置老年護理床位的要求，并完善相關(guān)投入和收費政策。目前全市有老年護理院71家，核定床位14 590張；其中獨立老年護理院床位4471張。全市有73家養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置了內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)，并納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，解決了入住養(yǎng)老院中的部分行動不便老人的醫(yī)療護理需求。在部分社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開展舒緩療護（臨終關(guān)懷）試點，開設(shè)舒緩療護床位218張。

第三，發(fā)展社區(qū)和居家醫(yī)療護理。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為居家養(yǎng)老的獨居老人、重病老人提供上門門診和設(shè)立“家庭病床”服務(wù)，2012年全市新建家庭病床4.82萬張，其中為60歲以上老人建床4.21萬張，年內(nèi)社區(qū)醫(yī)護人員赴家庭病床服務(wù)總計155萬次，人均床日數(shù)110.6天；2013年全市共建家庭病床4.97萬張；在部分社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開展舒緩療護（臨終關(guān)懷）試點，開設(shè)舒緩療護床；建立老年人健康檔案230余萬份。每年為65歲以上常住居民集中提供一次老年人健康體檢。

（三）“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局初步形成，養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)積極推進

至2013年底，本市社會養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)約占全市戶籍老年人口387.62萬的10%，其中享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)28.2萬人（占老年人總數(shù)的7.3%），養(yǎng)老床位總數(shù)10.83萬張（占老年人總數(shù)的2.8%），初步形成了老年人90%家庭內(nèi)部養(yǎng)老、7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、3%享受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局。

第一，居家養(yǎng)老服務(wù)人群規(guī)模不斷擴大。截至2013年底，全市共成立老年人日間服務(wù)機構(gòu)340個，服務(wù)老年人1.2萬人；社區(qū)助老服務(wù)社230個，服務(wù)老年人28.2萬人，其中享受養(yǎng)老服務(wù)補貼13.03萬人；社區(qū)老年人助餐服務(wù)點533個，受益老人6萬人。

第二，機構(gòu)養(yǎng)老取得新進展。養(yǎng)老床位2011年、2012年、2013年分別新增5541張、5891張和5155張，2013年底總量達108 364張。截至2012年底，全市共有養(yǎng)老機構(gòu)631家，其中政府辦301家，社會辦330家，入住老人6.8萬人，有85家養(yǎng)老機構(gòu)納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，占機構(gòu)總數(shù)的13.8%。

市發(fā)改委、市規(guī)土局重視推進各類養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局。目前，全市已實現(xiàn)控詳規(guī)劃覆蓋的區(qū)域，規(guī)劃各類養(yǎng)老及相關(guān)設(shè)施用地約300公頃，建筑面積約350萬平方米。針對郊區(qū)新城和大型居住社區(qū)等人口大量導(dǎo)入地區(qū)，進一步加強規(guī)劃的引導(dǎo)和控制，嚴格落實公益性養(yǎng)老設(shè)施的總量、布局和規(guī)模要求。據(jù)統(tǒng)計，結(jié)合大型居住社區(qū)控詳規(guī)劃編制，已控制各類養(yǎng)老設(shè)施82處，建筑面積約50.9萬平方米。其中，養(yǎng)老機構(gòu)42處，建筑面積約39.1萬平方米；老年日間照料中心40處，建筑面積約11.8萬平方米。為應(yīng)對養(yǎng)老需求多樣化及老年人口總量不斷增大等發(fā)展趨勢，按照市委、市政府要求，積極推進“探索社會經(jīng)營性養(yǎng)老模式、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、建設(shè)養(yǎng)老示范性基地”的思路，按照“符合規(guī)劃、用地集約、規(guī)模適中、便于操作”的原則，選取郊區(qū)環(huán)境良好、交通便捷、配套完善的城鎮(zhèn)，規(guī)劃布局一批社會經(jīng)營性養(yǎng)老示范基地，初步計劃在崇明陳家鎮(zhèn)、崇明東灘、浦東周浦、金山張堰鎮(zhèn)和青浦朱家角等地進行選址。目前，崇明東灘項目已進入規(guī)劃實施階段。

（四）積極探索社區(qū)為老服務(wù)的內(nèi)容和形式

2012年，在上海市推行市政府實事項目“老伙伴”計劃，探索低齡老人為高齡獨居老人結(jié)對關(guān)愛服務(wù)的新機制；市民政局與市老年基金會開展為低保困難老年人家庭提供居室適老改造服務(wù)，當(dāng)年1005戶家庭受益。市老年基金會還開展了為老居民樓安裝電梯的試點工作，方便了老年人出行。

積極開展為老志愿者服務(wù)活動。已建立的134個社區(qū)志愿服務(wù)中心將敬老服務(wù)作為重要內(nèi)容；市文明辦和市志愿者協(xié)會對8個創(chuàng)新型為老服務(wù)項目給予資金、技術(shù)、人力支持；上?？萍贾现驹刚呖傟犐钊肷鐓^(qū)開展科技溫暖空巢行動，為空巢老人教授電腦網(wǎng)絡(luò)知識；上海市為老服務(wù)志愿者總隊2012年圍繞68個項目開展為老服務(wù)476次，服務(wù)老人502 501人次。

積極探索為老服務(wù)新形式。2011年以來，長寧區(qū)、楊浦區(qū)、浦東新區(qū)積極開展老年友好城區(qū)建設(shè)工作，全方位提高老年生活環(huán)境和生活質(zhì)量，黃浦區(qū)老西門街道試點創(chuàng)建“老年宜居社區(qū)”；浦東新區(qū)、黃浦區(qū)的一些街道推出為需要長期照顧護理老人的家庭提供臨時替代性服務(wù)的“喘息式服務(wù)”；虹口區(qū)在全市率先建立“網(wǎng)上敬老院”；楊浦區(qū)推出96 890社區(qū)服務(wù)項目，為老年人提供全方位服務(wù)，2013年在3個街道開展“老年宜居社區(qū)”試點工作；浦東新區(qū)、靜安區(qū)的為老服務(wù)NGO組織蓬勃發(fā)展；市科委提供資助，開發(fā)利用先進科技產(chǎn)品，推進智能化養(yǎng)老城區(qū)建設(shè)，為老年人提供報警、定位等監(jiān)控服務(wù)。

（五）為老年人提供豐富多彩的精神文化生活

第一，大力發(fā)展老年教育。到2013年底，全市已完成“東、西、南、北、中”區(qū)域性“上海老年大學(xué)分?！辈季纸ㄔO(shè)，全市共有各級老年教育機構(gòu)284家，參加各類老年學(xué)校學(xué)習(xí)的老年學(xué)員47.32萬人；全市共有遠程老年大學(xué)集中收視點5179個，老年學(xué)員人數(shù)全年共計37.90萬人。

第二，加強社區(qū)標準化老年活動室建設(shè)。截至2013年底，全市共有老年活動室6227個，使用面積171.89萬平方米，其中標準化活動室5216家。

第三，積極開展老年人文體活動。全市平均每年舉辦近50項市級老年人體育健身賽事。上海廣播電視臺與市老齡委共同推出《精彩老朋友》節(jié)目，它是全國首檔原創(chuàng)老年電視綜藝欄目。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)及老年人組織也都因地制宜開展了形式多樣的老年文體活動。到2013年底，全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上老年協(xié)會185個，居（村）委級老年協(xié)會1517個；老年文體團隊1.36萬個，參加活動人數(shù)34.23萬人；老年體育協(xié)會441個，參加人數(shù)41.24萬人，老年體育團隊9767個，參加人數(shù)26.24萬人；老年志愿者團隊4559個，參加人數(shù)19.35萬人。

二、上海養(yǎng)老服務(wù)體系建雖然“十二五”規(guī)劃實施以來本市老齡事業(yè)取得了不少成績，但相對于上海人口老齡化發(fā)展的形勢以及老年人的需要相比，還存在一些矛盾和問題。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與老年人的需要還有一定差距

隨著本市人口老齡化、高齡化程度的加深，老年人口規(guī)模日益龐大，高齡老人的照料護理問題日益突出，特別是一些失能、失智、高齡老人的照料、護理和康復(fù)成為家庭養(yǎng)老最大的難題，上海是全國獨生子女比例最高的城市，隨著獨生子女父母進入老年階段，失獨家庭的養(yǎng)老問題也日趨凸顯。目前，本市還沒有鼓勵家庭內(nèi)部照顧老人的政策，僅有部分社區(qū)試點開展了“喘息式服務(wù)”。因為缺乏政策支持和社區(qū)支援，一些老人或其子女被迫放棄家庭養(yǎng)老而進入養(yǎng)老機構(gòu)，增加了機構(gòu)養(yǎng)老的壓力，一些中心城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)床位極為緊張。

目前，社區(qū)居家照料護理系統(tǒng)尚不完善。居家養(yǎng)老還不能全部覆蓋需要提供服務(wù)的家庭；服務(wù)內(nèi)容不能滿足老年人多樣化需求，缺乏基礎(chǔ)性醫(yī)療護理和康復(fù)指導(dǎo)；服務(wù)費用有一大部分需要老年人家庭承擔(dān)。居家養(yǎng)老服務(wù)員隊伍不穩(wěn)定，大多是外來人員，很多人沒有經(jīng)過專業(yè)化訓(xùn)練，服務(wù)質(zhì)量有待提高。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理有待規(guī)范。雖然全市很多社區(qū)都開展了為老人送餐服務(wù)，但飯菜的質(zhì)量、價格、配送方式等，一些老年人還不滿意。

（二）機構(gòu)養(yǎng)老方面存在諸多的矛盾和問題

第一，養(yǎng)老床位建設(shè)進展緩慢，與人口老齡化發(fā)展的形勢不相適應(yīng)。進入“十二五”時期以來，上海的人口老齡化加速發(fā)展，但是養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)增長卻明顯滯后，現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃的時間已經(jīng)過半，但養(yǎng)老床位數(shù)建設(shè)目標沒有過半（見圖1）。按照“十二五”規(guī)劃要求，至2015年本市養(yǎng)老床位應(yīng)新增2.5萬張，總量達到12.5萬張，其中2/3必須公建。但是，到2013年底，養(yǎng)老機構(gòu)床位108 364張，其中2013年新增5155張，凈增只有3149張，離2015年12.5萬張的目標還有1.7萬張的差距，按照時間進度已經(jīng)落后于“十二五”規(guī)劃的節(jié)點目標。主要原因是建設(shè)用地缺乏，除了大型居住社區(qū)養(yǎng)老用地外，養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地規(guī)劃難、落地難。特別是中心城區(qū)，可挖掘的潛力有限，有的區(qū)歷史欠帳尚未完成，在新建床位的同時，因舊區(qū)改造現(xiàn)有的部分床位還可能流失，全市2011年、2012年、2013年一共新增16587張，但是養(yǎng)老床位凈增只有10 503張，三年中有6084張原有的床位流失。

第二，養(yǎng)老機構(gòu)供需不平衡，民辦機構(gòu)、偏遠機構(gòu)入住率低。一方面，公辦養(yǎng)老機構(gòu)特別是中心城區(qū)公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”，排隊等候的老年人遠遠超過其容納能力。另一方面，地處郊區(qū)的社會辦養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率高。2012年底，全市10.52萬張養(yǎng)老床位收住老人6.8萬人，總體入住率不到70%，個別郊區(qū)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)實際入住率僅18%，資源浪費嚴重。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是，公辦養(yǎng)老機構(gòu)得到政府資助多而收費較低，服務(wù)質(zhì)量有保證，而一些社會養(yǎng)老機構(gòu)地理位置相對偏遠，部分社會辦養(yǎng)老機構(gòu)硬件設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量不高，而收費較高。

第三，老人入住養(yǎng)老機構(gòu)的標準不明確，評估不規(guī)范。一些需要入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)的困難老人進不去，而一些身體條件較好的老人長期居住在公辦養(yǎng)老機構(gòu)。由于部門之間協(xié)調(diào)不夠，多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)不具備醫(yī)保定點條件，入住老年人就醫(yī)不便。

（三）老年社會保障和護理制度存在一些不足之處

第一，養(yǎng)老保險待遇差異大。雖然已經(jīng)實現(xiàn)了制度的全覆蓋，但是不同人群之間養(yǎng)老金待遇差別大，城保中，機構(gòu)、事業(yè)、企業(yè)退休人員待遇差別大，城保與居保、農(nóng)保、鎮(zhèn)保待遇差別也很大，老年人意見比較大。享受城鎮(zhèn)最低生活保障、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、回滬老人等特殊困難老年群體有待逐步提高保障水平。

第二，老年醫(yī)療護理床位供不應(yīng)求。老年人高齡化，增加了對養(yǎng)老和護理雙重服務(wù)的需求。目前，老年護理院床位不足，中心城區(qū)每千名老年人護理醫(yī)院床位僅2.37張，郊區(qū)3.69張，遠不能滿足老年人的需求。一些在醫(yī)院長期護理的老人，不僅家庭負擔(dān)重，而且床位周轉(zhuǎn)慢，擠占了有效的醫(yī)療資源?，F(xiàn)有的老年護理機構(gòu)和床位一方面不能滿足老年人醫(yī)療護理需求，同時又存在可以住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人住在老年護理機構(gòu)，而養(yǎng)老機構(gòu)中需要護理的老年人又進不了護理機構(gòu)的混亂現(xiàn)象。

第三，社區(qū)老年護理體系建設(shè)不完善。因為醫(yī)院、護理院床位有限，而需要長期照護的老年人數(shù)量又將大幅度增加，因此醫(yī)療機構(gòu)、護理機構(gòu)要積極探索開展社區(qū)、居家老年護理服務(wù)，擴大受益人群規(guī)模。老年人看病難、看病貴、看病不方便問題不同程度存在，不少老年人在社區(qū)衛(wèi)生中心配不到所需的藥品。

（四）老齡事業(yè)發(fā)展的體制、機制也存在一些問題

第一，老齡工作機構(gòu)比較薄弱。目前的老齡工作機構(gòu)職能定位和力量均不足于應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)。市老齡辦級別不高，很多成員單位都是局級，在政策制訂、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等方面能力有限。一些區(qū)的老齡工作機構(gòu)力量薄弱，只有幾個人，而街鎮(zhèn)從事老齡工作的干部往往身兼數(shù)職且經(jīng)常變動，缺乏專業(yè)經(jīng)驗和足夠的時間精力，也缺乏職業(yè)上升的通道，難以吸引青年人才從事社區(qū)老齡工作。

第二，老齡工作法規(guī)有待修訂。新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》從2013年7月1日開始實施，而上?，F(xiàn)在實行的《上海市老年人權(quán)益保障條例》還是1999年制定的，其中許多條款已不適應(yīng)人口老齡化形勢和養(yǎng)老服務(wù)的需要，也與國家老年人權(quán)益保障法不一致，亟需修改完善。

第三，老齡工作機制有待完善。近年來，市和區(qū)縣層面分別出臺了一些惠老政策，但制度覆蓋不全面，存在“碎片化”現(xiàn)象，老年人享受的各種津貼、補助和幫困救助，不同人群之間、各區(qū)縣之間都存在差異。老齡事業(yè)經(jīng)費投入缺乏制度保障，很多是由于領(lǐng)導(dǎo)重視給予一次性投入，如養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)經(jīng)費補貼較多，但是后續(xù)運營補貼少；老年教育、老年活動室、老年文體活動缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費支持。市政府2012年實事項目“老伙伴”計劃社會反響較好，但沒有建立穩(wěn)定的項目經(jīng)費保障，進一步的發(fā)展處于尷尬境地。還沒有制定全市性的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)整體規(guī)劃，一些大型居住區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老配套設(shè)施從規(guī)劃之初就缺位，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)無法落實到位。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，享受的稅費優(yōu)惠少，很多為老服務(wù)企業(yè)經(jīng)營困難，難以擴大經(jīng)營規(guī)模提高服務(wù)質(zhì)量。

設(shè)中存在的主要矛盾和問題

國務(wù)院總理李克強在2013年8月16日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，提出要深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，弘揚中華民族敬老優(yōu)良傳統(tǒng)、滿足老年人多層次需求、提高生活質(zhì)量，釋放有效需求、催生就業(yè)崗位。要求在政府“?；?、兜底線”的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新發(fā)揮市場活力，推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”，到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系。

最近10年，上海已經(jīng)進入人口老齡化加速發(fā)展時期，但人口高齡化速度還比較慢，2030年開始才進入高齡化加速發(fā)展期。根據(jù)預(yù)測，“十二五”期間本市每年新增老年人將超過20萬，2015年達到430萬人左右，占戶籍人口的30%；其后，人口老齡化將繼續(xù)發(fā)展，到2050年，戶籍老年人口總數(shù)將達到680萬人左右，占戶籍總?cè)丝诒戎剡_到45%，屆時80歲以上高齡老人數(shù)量將達到220萬人以上，占到戶籍總?cè)丝诘膶⒔?/3?？梢?，上海未來面臨長期的嚴峻的老齡化形勢，養(yǎng)老服務(wù)需求量非常龐大和復(fù)雜。見表2。

上?，F(xiàn)在的高齡老人，一般有5～6個子女，因此，家庭還能承擔(dān)比較多的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，但是，隨著越來越多的獨生子女父母進入老年階段，特別是進入高齡階段，對社會化的養(yǎng)老服務(wù)需求將急劇增加，因此，我們必須未雨綢繆，抓緊時機，完善有關(guān)管理制度，全面推進現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，做好應(yīng)對老齡化長期挑戰(zhàn)的各項準備。

按照國家的要求，結(jié)合上海市的市情，在未來兩年，上海要圓滿完成“十二五”規(guī)劃任務(wù)，穩(wěn)妥應(yīng)對未來復(fù)雜而艱巨的養(yǎng)老問題，必須有一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，一套完善的管理政策和制度，一支訓(xùn)練有素的養(yǎng)老專業(yè)人力資源隊伍，一批專業(yè)化的層次結(jié)構(gòu)合理的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。為此，我們提出以下對策建議：

（一）改革養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，加強對老齡事業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

上海市老齡工作委員會目前有31個委員單位，市老齡委及其辦公室都不是常設(shè)機構(gòu)，具體日常工作主要依靠設(shè)立在上海市民政局的一個處室（老齡工作處）來實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難度相當(dāng)大。建議在現(xiàn)有老齡工作體系構(gòu)架的基礎(chǔ)上，將老齡工作宏觀協(xié)調(diào)機構(gòu)改為常設(shè)機構(gòu)，定位為對全市老齡工作進行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、管理的行政部門，提高其權(quán)威性，解決人員力量薄弱、缺乏財力機制的問題。建議將市老齡辦實體化，改稱為“上海市老齡工作局”，并作為市民政局的二級局（類似于市社團局），同時調(diào)整和充實現(xiàn)有的市級老齡工作單位和部門。同時，區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要相應(yīng)建立本級老齡工作行政機構(gòu)，形成上下一致的工作體系。

（二）完善居家養(yǎng)老服務(wù)制度，提高居家養(yǎng)老服務(wù)能力

要探索推出全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)政策，逐步實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的全市統(tǒng)一支付標準和評估標準；打破行政區(qū)劃界限，實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)券全市通兌；加大市財政對居家養(yǎng)老服務(wù)的投入和轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小不同地區(qū)、不同人群享受居家養(yǎng)老服務(wù)的水平差距；妥善解決人戶分離老年人的居家養(yǎng)老問題；對于高齡、失智失能、獨居、貧困老人以及純老家庭、“失獨”家庭，要給予更多的關(guān)愛。要建立為老服務(wù)項目考核與第三方評估機制、獎勵機制，提高社區(qū)為老服務(wù)項目的針對性和服務(wù)質(zhì)量。另外要逐步改善和提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的地位和待遇，要通過各種形式的教育和培訓(xùn)，逐步提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)意識，以更好地為老年人服務(wù)。

（三）改革養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)劃、建設(shè)和管理制度，充分利用好各類養(yǎng)老資源

一是要盡快制訂全市養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地規(guī)劃。市規(guī)土部門要根據(jù)未來上海人口老齡化的需要，利用上海城市建設(shè)中長期規(guī)劃（2021-2040年）制訂的契機，加緊制訂全市養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，保障養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)土地供給。二是要切實發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)的托底保障作用。明確公辦養(yǎng)老機構(gòu)的準入和評估標準，優(yōu)先保障失能、失智及低收入困難老人等特殊困難人群的需求。三是要給予社會辦養(yǎng)老機構(gòu)更多的政策扶持。加強管理監(jiān)督，保障服務(wù)質(zhì)量，填補政府辦養(yǎng)老機構(gòu)的不足。四是要提高養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和管理的統(tǒng)籌層次。通過提高統(tǒng)籌層次，解決現(xiàn)在難以解決的區(qū)域分隔問題，充分利用好現(xiàn)有的各類養(yǎng)老機構(gòu)床位資源，并從全市角度進一步規(guī)劃布局好養(yǎng)老機構(gòu)。五是要探索異地養(yǎng)老的模式?，F(xiàn)在除了居家養(yǎng)老以外，日托養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、異地養(yǎng)老等養(yǎng)老形式被越來越多的老年人所接受，因此政府部門要因勢利導(dǎo)，為他們異地養(yǎng)老提供更多的政策支持，如異地享受醫(yī)保服務(wù)，幫助提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療服務(wù)水平等等。

（四）建立全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需之間的高效對接

要建立全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老供需信息服務(wù)平臺，依托智慧城市建設(shè)，實行信息化管理、屬地化服務(wù)，以更好地為老年人提供各種服務(wù)。每一個老人都有不一樣的身體健康狀況、家庭背景、思想觀念等等，因此他們對養(yǎng)老服務(wù)的訴求也千差萬別，為了更好地滿足他們的需要，需要建立一個全市性的老年信息系統(tǒng)，建立包含老年人的年齡層次、家庭情況、社會關(guān)系、健康狀況、興趣愛好、服務(wù)需求等信息的老年人信息系統(tǒng)，為制訂科學(xué)的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展政策，合理配置養(yǎng)老資源提供依據(jù)。政府部門可以委托社會中介機構(gòu)，對與老年生活聯(lián)系相關(guān)的為老服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)項目進行評估，合格的企業(yè)可以納入為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，向老年人推薦，提供價格合理、質(zhì)量可靠的各種為老服務(wù)項目。

（五）加快建設(shè)老年醫(yī)療護理服務(wù)體系，探索建立老年護理保險制度

一是要改革護理服務(wù)格局，促進醫(yī)療護理進養(yǎng)老機構(gòu)、進社區(qū)，積極拓展養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)的護理服務(wù)能力，在養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)中引入醫(yī)療和護理服務(wù)，解決老年護理的供需矛盾。二是要充分發(fā)揮社會力量的作用，在加大投入、增加建設(shè)公立老年護理院的同時，要支持社會力量和慈善組織興辦各類老年護理院、護理站，開展各項護理服務(wù)，使護理服務(wù)能夠進社區(qū)、進家庭。三是要通過專業(yè)化的老年護理培訓(xùn)，建立一支整體素質(zhì)較高、就業(yè)穩(wěn)定的護理員隊伍，要提高他們的待遇，減輕他們的勞動強度，實行星級管理，鼓勵他們不斷學(xué)習(xí)進步，提高護理知識和技能。四是要通過政府、企業(yè)、個人共同繳費的方式，探索建立老年長期護理保險制度，解決未來的老年護理資金需要。老年護理基金，除了老年醫(yī)療需要以外，也可以用于老年健康保健，即既可以支付給醫(yī)療護理機構(gòu)及其服務(wù)人員，也可以支付給護理老年人的家屬。

（六）拓展“老伙伴”計劃，探索建立“時間儲蓄”養(yǎng)老制度

“時間儲蓄”是一種以服務(wù)換服務(wù)的養(yǎng)老模式，體現(xiàn)“我為人人，人人為我”的理念，讓個人為自己的養(yǎng)老做出貢獻。到2013年底，上海387.62萬戶籍老年人口中，215.69萬是60～69歲的年輕老人，占55.64%，另還有80多萬50～59歲之間的更為年輕的已退休的“近老年”女性勞動力可以開發(fā)利用。這樣，低齡老年或已退休的“近老年”人口總數(shù)將近300萬人。很多低齡老人身體狀況較好，完全可以參加各種社會活動，承擔(dān)照料高齡老人和患病老人的工作。由于“時間儲蓄”養(yǎng)老模式操作比較復(fù)雜、運行周期漫長且需要較高信用保障，應(yīng)當(dāng)通過市級層面的頂層設(shè)計，建立一套完善的運行機制，在較大區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)自上而下的貫徹施行，改變目前一些社區(qū)開展的類似服務(wù)中組織機構(gòu)薄弱、管理制度不完善、操作隨意性大、兌換困難、缺乏風(fēng)險防范的弊端，從根本上保障“時間儲蓄”的可持續(xù)發(fā)展。

（七）充分利用信息技術(shù)，積極推進智能化養(yǎng)老模式

2012年開始，全國老齡辦專門推出了智能化養(yǎng)老的全國試點工作，鼓勵、支持各地開展智能化養(yǎng)老試點工作。一是智能化養(yǎng)老可以降低養(yǎng)老的成本。它作為一個高科技集成平臺，將社會資源進行整合，實現(xiàn)了低成本養(yǎng)老。二是智能化養(yǎng)老可以彌補家庭養(yǎng)老功能的缺失。家庭養(yǎng)老功能弱化，老年人數(shù)量尤其是高齡、空巢老年人越來越多，僅靠子女遠遠滿足不了老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這就需要搭建一個方便、快捷、功能多元化的智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺，以滿足老年人社會化養(yǎng)老服務(wù)需求。三是智能化養(yǎng)老可以保證失智失能老年人的安全。智能化養(yǎng)老的主體支撐是信息科技，對于生活自理困難老年人或失能老年人，通過智能化能更好實現(xiàn)信息科技的支持。四是智能化養(yǎng)老可以提高服務(wù)的效率。智能化產(chǎn)品以高科技手段，提供了內(nèi)容豐富、形式多樣的服務(wù)，克服了老人在突發(fā)事件時心情緊張、神志不清、行動不便、電話號碼記憶模糊、身邊無人而帶來的求助困難，迅速高效地建立起與親屬、鄰里、社會救助機構(gòu)的互動聯(lián)絡(luò)，使老人們的生活更加方便、更加安全、更加幸福。

（八）建立城鎮(zhèn)養(yǎng)老金自動調(diào)整機制，縮小不同人群的養(yǎng)老金差距

過去9年來，經(jīng)過連續(xù)增加養(yǎng)老金，上海老年人口的收入水平有了顯著提高。但是，上海的物價水平高，上海未來繼續(xù)提高退休人員的養(yǎng)老金水平仍然是十分必要的。要建立養(yǎng)老金的正常增長機制，防止老年人的收入縮水，影響生活質(zhì)量。要縮小老年人口中高收入人群與低收入人群的養(yǎng)老金的過大差距，要建立養(yǎng)老金自動調(diào)整機制。比如，以上一年上海城鎮(zhèn)在職職工的平均工資為標準，超過這一標準的，少增加養(yǎng)老金，低于這一標準的則越低增加的養(yǎng)老金要越多。每年根據(jù)城鎮(zhèn)職工社會平均工資的變化自動調(diào)整養(yǎng)老金的增長標準。

（九）要建立穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)財政投入制度，保障老年活動經(jīng)費來源

長期以來，上海各種類型的老年活動，特別是社區(qū)老年活動，都存在經(jīng)費不足、缺乏制度性保障的問題，因此需要建立一個穩(wěn)定的投入機制。一是要建立老年活動專項經(jīng)費制度，由市級或區(qū)縣財政撥付。最好的辦法是實行老年事業(yè)經(jīng)費的全市統(tǒng)籌、統(tǒng)一使用，還可以由市里每年提出指導(dǎo)性的老齡事業(yè)經(jīng)費標準，由各個區(qū)縣根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和老年人口的數(shù)量每年提出申請，納入財政預(yù)算，這樣可以保證每個老年人都能享受到平等的服務(wù)。二是要建立老齡事業(yè)經(jīng)費增長的機制。老齡事業(yè)每年的經(jīng)費投入增長速度，要不低于上海財政收入的增長速度，不低于上海老年人口的增長速度，不低于物價上漲的速度。如果能實現(xiàn)這三個“不低于”，上海的老齡事業(yè)將迎來蓬勃發(fā)展的新局面。

責(zé)任編輯：張 煒