對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地使用制度改革問題探討

張秋華

（寧波市城市土地儲(chǔ)備中心，浙江 寧波 315010）

土地問題是一個(gè)非常重要的問題，土地使用制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，土地使用制度改革對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著十分重要的意義。尤其是城市土地的管理和使用，不僅是一個(gè)行政管理問題，一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是關(guān)系中華民族生存與發(fā)展，關(guān)系廣大人民群眾利益的大事，進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序，進(jìn)行土地使用制度改革，是貫徹“三個(gè)代表”的重要思想，是立黨為公、執(zhí)政為民的重要舉措。因此，要管好城市土地，消除現(xiàn)有的種種弊端，就必須進(jìn)行土地使用制度改革，改變過去那種缺乏經(jīng)濟(jì)手段管理土地的局面，實(shí)行城市土地有償使用，用經(jīng)濟(jì)杠桿制約城市土地的使用，使城市土地得到最佳的經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境效益和社會(huì)效益。

1 城鎮(zhèn)土地使用制度改革的必要性

建國(guó)以后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城鎮(zhèn)國(guó)有土地則采取無償、無期限、不準(zhǔn)流動(dòng)的行政劃撥使用制度。直接導(dǎo)致了城市建設(shè)規(guī)模失控，征用農(nóng)田過多，城市占地量增加，土地利用率低的嚴(yán)重后果。土地有償使用，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，土地市場(chǎng)作為社會(huì)主義市場(chǎng)體系的組成部分，允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并進(jìn)入商品流通領(lǐng)域，建立土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求和必然結(jié)果。

2 城鎮(zhèn)土地使用制度改革的措施及途徑

城市土地使用制度改革的核心是城市土地實(shí)行有償有期使用，要在轉(zhuǎn)變土地使用觀念上加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，健全土地統(tǒng)管機(jī)構(gòu)和完善土地管理措施上下工夫。

2.1 轉(zhuǎn)變土地使用觀念，強(qiáng)化土地使用制度改革的意識(shí)，是盡快實(shí)現(xiàn)城市土地有償使用的前提

土地使用制度改革的阻力，很大程度上來自觀念上的錯(cuò)誤，認(rèn)識(shí)上的模糊。新中國(guó)成立以來，我們實(shí)行的是土地?zé)o償無限期的使用制度，這種觀念根深蒂固，這種觀念不轉(zhuǎn)變，土地使用制度的改革就難以進(jìn)行，因此，我們要利用各種宣傳工具，使廣大干部群眾樹立兩個(gè)觀念。

2.1.1 樹立地產(chǎn)業(yè)是“支柱”產(chǎn)業(yè)的觀念

土地資產(chǎn)業(yè)，在我國(guó)沿海開放地區(qū)被稱為支柱產(chǎn)業(yè)，是政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來源，所占比例十分驚人，這樣做，好處不少。①政府無須投入，就能增加一筆可觀的收入，據(jù)我局對(duì)樹林召鎮(zhèn)“隱形”土地交易調(diào)查看，收益可高達(dá)幾百萬元以上。②以地生財(cái)，利于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速城市的發(fā)展。只要觀念轉(zhuǎn)變了，思想解放了，強(qiáng)化了這種意識(shí)，才能真正意識(shí)到城市土地使用制度改革的重要性。

2.1.2 樹立土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念

土地是一種重要的不可缺少的生產(chǎn)資料，是一種特殊的商品。因此，必須建立起充滿生機(jī)與活力的社會(huì)主義土地市場(chǎng)，使土地納入市場(chǎng)范疇，同時(shí)，地產(chǎn)的分配和使用必須引入市場(chǎng)機(jī)制，使這筆巨大的社會(huì)財(cái)富不再流失。因此必須理直氣壯地培育城市土地資產(chǎn)市場(chǎng)，活躍社會(huì)主義地產(chǎn)業(yè)，這種觀念的樹立有利于土地使用制度改革的深入和擴(kuò)展。

2.2 加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，深化土地使用制度改革，是盡快實(shí)現(xiàn)城市土地有償使用的保證。為理順城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為國(guó)家和政府創(chuàng)造新的財(cái)源，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，深化土地使用制度改革，必須做到如下幾點(diǎn)

2.2.1 所有權(quán)和使用權(quán)必須分離，鞏固土地的社會(huì)主義公有制

土地所有權(quán)和使用權(quán)不分，是影響土地使用制度改革的重要因素。改革必須使土地使用者明確。土地是公有的，土地使用者只有使用權(quán)，任何單位和個(gè)人無權(quán)私自買賣、轉(zhuǎn)讓土地。土地的所有權(quán)屬國(guó)家，土地使用權(quán)實(shí)行有償使用，土地所有權(quán)必須在經(jīng)濟(jì)上得到充分體現(xiàn)。

2.2.2 建立和培育充滿活力的社會(huì)主義地產(chǎn)市場(chǎng)

按照馬克思主義的地租理論，改革無償無期元流地的用地制度，建立健全正常發(fā)育的社會(huì)主義地產(chǎn)市場(chǎng)是當(dāng)前城市土地使用制度改革的重要內(nèi)容和主要任務(wù)。土地作為特殊的商品，必須使納入市場(chǎng)的范疇，強(qiáng)化國(guó)有土地出讓由政府壟斷，由土地管理部門實(shí)行專賣和統(tǒng)一管理，使土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場(chǎng)流通，培育和完善地產(chǎn)市場(chǎng)，以地生財(cái)、招商，為國(guó)家政府增加財(cái)力。使城市建設(shè)和土地開發(fā)進(jìn)入良性循環(huán)軌道，也可以調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，調(diào)整用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地利用率。

2.2.3 地產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)權(quán)必須分離，使地產(chǎn)資源國(guó)有

形成土地“隱形”交易一個(gè)很重要的原因，就是房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出租時(shí)掩蓋了地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，出租使這筆該由政府獲得的收人流人單位或個(gè)人手里，因此，必須明確地產(chǎn)和房產(chǎn)之間的關(guān)系，嚴(yán)格按照嚴(yán)兩權(quán)，分離原則，以清理土地黑市為突破口；將“隱形”交易引導(dǎo)到依法運(yùn)行的軌道。

2.3 加強(qiáng)土地管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立各項(xiàng)土地使用制度改革的法規(guī)、條例，使之規(guī)范化、科學(xué)化，是盡快實(shí)現(xiàn)城市土地有償使用的基礎(chǔ)

2.3.1 要加強(qiáng)土地管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

土地管理是一項(xiàng)政策性、法律性和業(yè)務(wù)性很強(qiáng)、涉及面廣的工作，機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)，確保有一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的土地管理隊(duì)伍，保證土地使用制度改革工作的順利進(jìn)行。

2.3.2 制定土地使用管理的具體執(zhí)行條例和制度、辦法，使土地工作有章可循

近年來，國(guó)家已出臺(tái)一系列土地管理政策、法律和法規(guī)，這無疑對(duì)目前深土地使用制度改革有重要意義。然而，各地情況不同，在國(guó)家法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)盡快制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)狀況的土地有償使用制度、執(zhí)行條例和實(shí)施辦法，使城市土地使用制度改革納入科學(xué)規(guī)范軌道。

2.4 完善土地管理措施，嚴(yán)格土地管理手段，是盡快實(shí)現(xiàn)城市土地有償使用的關(guān)鍵

土地管理部門的職責(zé)就是要管好國(guó)家最大的財(cái)富土地資產(chǎn)。但這項(xiàng)工作難度大、阻方多，而土地資產(chǎn)的管理核心是抓好土地使用制度的改革。①加強(qiáng)輿論宣傳。②完善各種措施，管理手段也必須多樣化、嚴(yán)格化，沒有嚴(yán)格的手段，這項(xiàng)工作難以為繼十深入不下去。因此，目前首先要嚴(yán)格依法辦事，在黨和國(guó)家有關(guān)法令法規(guī)的范圍內(nèi)認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格各種管理手段。①嚴(yán)格清理土地“隱形”交易，打擊各種非法土地交易，保證國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。②嚴(yán)格種種土地交易的手續(xù)和程序，依法處理各種土地交易中出現(xiàn)的糾紛和情況，促進(jìn)土地市場(chǎng)的繁榮。③嚴(yán)格掌握出讓金和出讓期限，按照本地經(jīng)濟(jì)狀況，核定土地出讓金的數(shù)量、大小，打擊各種利用土地使用權(quán)進(jìn)行非法交易的投機(jī)倒把活動(dòng)，穩(wěn)定社會(huì)主義土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為土地使用制度的深化改革保駕護(hù)航。其次，要依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控土地供給，實(shí)現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約要求的供地方式改革；同時(shí)要公開土地市場(chǎng)信息，正確引導(dǎo)土地需求，培育土地市場(chǎng)，創(chuàng)造公開競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，解決現(xiàn)行建設(shè)用地供應(yīng)和使用交易中存在時(shí)情況不明、交易不公的問題，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮土地資源、資產(chǎn)在市場(chǎng)配置中的基礎(chǔ)性作用，提高土地資源配置效率。

3 結(jié)束語

綜上所述，城鎮(zhèn)土地使用制度改革的理論依據(jù)是馬克思主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)說和地租理論，原則是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義公有制，改革的目的是節(jié)約集約用地，發(fā)揮土地最佳效益，提高土地利用率，改革的核心是把無償用地轉(zhuǎn)移到有償用地，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的軌道上來。所以，城鎮(zhèn)土地使用制度改革勢(shì)在必行，是歷史發(fā)展的必然。

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［2］李厚喜,蘇禮華.推動(dòng)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的政策建議[J].地方財(cái)政研究,2011(01).

［3］劉翠環(huán).深化農(nóng)村土地制度改革的探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2011(03).