我國生物質(zhì)能源政策工具演進(jìn)研究

李翠文，姚金鑫

哈爾濱理工大學(xué)榮成學(xué)院

生物質(zhì)能源是以生物質(zhì)能源為載體的能源，包括城市垃圾（工業(yè)、生活、商業(yè)）、禽畜人糞便，薪柴、落葉、樹皮等林業(yè)生物質(zhì)，農(nóng)業(yè)廢棄物（果殼、秸稈）等（閆晶，2010）。發(fā)展生物質(zhì)能源不僅可以彌補(bǔ)我國目前逐漸增大的資源缺口，也可以成為保護(hù)環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

盡管我國生物質(zhì)能源開發(fā)已取得了一定成績，但與傳統(tǒng)能源相比，其發(fā)展尚屬起步階段，特別是作為一種特殊的綠色能源，其推廣與應(yīng)用仍需要政府相關(guān)政策的指導(dǎo)與扶持。本文對(duì)生物質(zhì)能源政策工具演進(jìn)及出臺(tái)現(xiàn)狀的進(jìn)行了梳理分析，以期在明晰政策現(xiàn)狀基礎(chǔ)上對(duì)未來生物質(zhì)能源政策的出臺(tái)起到一定借鑒作用。

1.我國生物質(zhì)能源政策分析理論框架

本文對(duì)我國政府出臺(tái)的主要生物質(zhì)能源政策同時(shí)進(jìn)行了時(shí)序與截面分析，首先，借鑒彭紀(jì)生等（2008）對(duì)政策力度量化的方法，同時(shí)結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃周期對(duì)我國生物質(zhì)能源政策進(jìn)行了階段劃分。

其次，對(duì)每階段政策結(jié)構(gòu)進(jìn)行了截面分析，截面分析主要借鑒了趙筱媛（2007）、黃萃（2011）使用的政策分析框架，從政策涉及的具體生物質(zhì)能源開發(fā)項(xiàng)目（含綜合、沼氣工程、生物質(zhì)能源液態(tài)燃料、生物質(zhì)能源發(fā)電四類）、政策工具類型（供給、環(huán)境和需求三類）、政策涉及的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)（研發(fā)、科技轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、營銷）三個(gè)角度入手總結(jié)了不同階段我國生物質(zhì)能源政策的特點(diǎn)。

2.我國生物質(zhì)能源政策分階段分析

根據(jù)我國生物質(zhì)能源政策在政策力度、政策結(jié)構(gòu)兩方面的不同表現(xiàn)，本文將目前我國生物質(zhì)能源政策的發(fā)展劃分為以下三個(gè)階段：

2.1起步階段（1996-2005）

1996年，經(jīng)貿(mào)委關(guān)于《中國新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996—2010）》的頒布，是我國第一次正式對(duì)新能源開發(fā)提出系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃，其中生物質(zhì)能源屬于新能源的一個(gè)重要類別，因此本文以1996年作為生物質(zhì)能源政策提出的始點(diǎn)。從1996年開始至2005年，我國每年出臺(tái)的生物質(zhì)能源政策較少，基本是在遵循96年《發(fā)展綱要》基本原則基礎(chǔ)上進(jìn)行的小規(guī)模補(bǔ)充，且出臺(tái)的政策以長期宏觀規(guī)劃為主。這主要是由于此階段我國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)尚屬于起步階段，急需長期規(guī)劃政策的出臺(tái)有利于產(chǎn)業(yè)未來的長遠(yuǎn)發(fā)展。也正是這個(gè)原因，本階段政策導(dǎo)向以環(huán)境類政策為主，主要為產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)方面的發(fā)展樹立長期發(fā)展的目標(biāo)。

2.2快速發(fā)展的“十一五”階段（2006~2010）

從2006年開始，我國開始進(jìn)入十一五規(guī)劃階段，相伴而來的是我國生物質(zhì)能源政策的又一發(fā)展階段。從政策力度來看，本階段出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策逐年增加，力度也顯著逐年增強(qiáng)。尤其是2006年人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國可再生能源法》第一次在法律的高度規(guī)范了我國生物質(zhì)能源的有效利用。

從政策結(jié)構(gòu)角度來看，與前一階段相比，第二階段頒布的我國生物質(zhì)能源政策日益深入細(xì)部。這首先體現(xiàn)在針對(duì)特定生物質(zhì)能源項(xiàng)目的政策開始增加。對(duì)于沼氣工程、生物質(zhì)能源發(fā)電、生物質(zhì)液態(tài)燃料這三類具體的生物質(zhì)能源開發(fā)項(xiàng)目我國都頒布了具體針對(duì)政策，與面面俱到的綜合性政策相比，這樣的具體化政策更能做到有的放矢的促進(jìn)我國生物質(zhì)能源具體開發(fā)項(xiàng)目的有效運(yùn)行。其次體現(xiàn)為此階段我國生物質(zhì)能源供給型政策中有關(guān)于生物質(zhì)能源專項(xiàng)資金投入方面的政策日益增多。但其他供給型政策和需求型政策仍十分匱乏。

2.3側(cè)重科技的“十二五”階段（2011-2013）

從2011年開始，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)正式進(jìn)入“十二五”規(guī)劃階段，我國生物質(zhì)能源政策的發(fā)展也步入了第三階段。從政策力度角度來看，2011、2012年是相關(guān)政策力度再次顯著增強(qiáng)的兩年。這主要是因?yàn)椴饺搿笆濉彪A段，我國對(duì)生物質(zhì)能源整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了新的調(diào)整，先后出臺(tái)了《廢物資源化科技工程“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》、《生物質(zhì)能源科技發(fā)展“十二五”重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》、《全國林業(yè)生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》等一系列重點(diǎn)“十二五”規(guī)劃。在政策結(jié)構(gòu)角度，本階段秉承了第二階段政策的相應(yīng)特征。一是我國生物質(zhì)能源政策繼第二階段更加深入細(xì)部，二是本階段政策仍集中在環(huán)境類政策的頒布，其他兩類政策雖有部分增加，但仍明顯匱乏，尤其是需求類政策。

除了與前兩階段的相似，本階段與前一階段政策結(jié)構(gòu)的顯著不同體現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈研發(fā)環(huán)節(jié)的重視明顯增強(qiáng)。本階段科技部參與制定了《廢物資源化科技工程“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，《生物質(zhì)能源科技發(fā)展“十二五”重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》兩部規(guī)劃，以專門重點(diǎn)規(guī)劃的形式，明確了我國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的核心競爭力在于科技創(chuàng)新。

3研究結(jié)論

3.1我國生物質(zhì)能源政策及存在問題及完善建議

通過對(duì)我國生物質(zhì)能源政策的階段性分析不難看出政策力度的逐年增強(qiáng)，結(jié)構(gòu)調(diào)整的日趨合理，我國生物質(zhì)能源政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展起到了日趨重要的推動(dòng)作用，但在看到成績同時(shí)，我們也應(yīng)意識(shí)到現(xiàn)行生物質(zhì)能源政策也存在著不足之處：比如針對(duì)具體生物質(zhì)能源開發(fā)項(xiàng)目的細(xì)類政策仍有待深化；整體政策結(jié)構(gòu)尚不均衡，尤其缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐起到重要拉動(dòng)作用的需求類政策；引導(dǎo)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化發(fā)展的相應(yīng)政策缺失，特別是相關(guān)科技轉(zhuǎn)移政策的欠缺影響了生物質(zhì)能源科技成果的商業(yè)化速度和質(zhì)量。

3.2完善我國生物質(zhì)能源政策建設(shè)的建議

3.2.1進(jìn)一步細(xì)化及深化針對(duì)具體生物質(zhì)能源開發(fā)項(xiàng)目的相關(guān)政策

對(duì)具體生物質(zhì)能源開發(fā)項(xiàng)目，如沼氣工程，生物質(zhì)能源液態(tài)、固態(tài)燃料等應(yīng)針對(duì)具體項(xiàng)目的發(fā)展情況，制定具體有針對(duì)性的指導(dǎo)政策，不能僅停留在宏觀規(guī)劃層面，應(yīng)增強(qiáng)具體的微觀指導(dǎo)。另外針對(duì)不同類型生物質(zhì)資源，不同地區(qū)生物質(zhì)資源也應(yīng)制定針對(duì)性政策。我國目前細(xì)類政策中針對(duì)沼氣工程與農(nóng)村地區(qū)的政策較多，而有關(guān)城市廢水、垃圾等生物質(zhì)能源開發(fā)相關(guān)政策較少，對(duì)這部分生物質(zhì)能源的開發(fā)應(yīng)同樣受到政策制定的重視。

3.2.2完善整體政策結(jié)構(gòu)，注重需求型政策的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用

三類產(chǎn)業(yè)政策雖類別有所不同，但對(duì)整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都起到不可替代的獨(dú)特作用。供給類政策對(duì)整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到推進(jìn)作用，環(huán)境類政策對(duì)培養(yǎng)有利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境，而需求類對(duì)整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到拉動(dòng)作用，三者各有側(cè)重，缺一不可。在新技術(shù)開展的初期，政府往往通過刺激消費(fèi)者需求的方式為新技術(shù)拓寬市場這將成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本動(dòng)力。因此在新技術(shù)推廣的初期，需求類政策顯得尤為重要。而生物質(zhì)能源的開發(fā)利用在我國尚屬于初步開展階段，因此現(xiàn)階段我國生物質(zhì)能源需求政策的增加應(yīng)是政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)。

3.2.3完善并深化引導(dǎo)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化發(fā)展的相應(yīng)政策

《生物質(zhì)能源科技發(fā)展“十二五”重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》雖然提出了“科技轉(zhuǎn)化突破高效轉(zhuǎn)化與高值利用的核心技術(shù)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化過程的高效與終端產(chǎn)品的高值化”是我國生物質(zhì)能源發(fā)展的重要導(dǎo)向，但相關(guān)的具體促進(jìn)政策還十分有限。任何產(chǎn)品的開發(fā)不論經(jīng)過多少步驟，都可以概括為以研發(fā)為開端，以產(chǎn)業(yè)化面向市場為終端，科研成果的商業(yè)化程度對(duì)任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說都至關(guān)重要，對(duì)于生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以通過出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)移，簡化科技成果轉(zhuǎn)移程序等方式促進(jìn)生物質(zhì)能源整體產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

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