大國(guó)官制

徐冉++胡佳恒

官員級(jí)別的邏輯與誤解

當(dāng)下中國(guó)的官制到底如何劃分？

以《公務(wù)員法》為例，法律將中國(guó)官員劃分為五個(gè)檔，分別是國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)。每個(gè)檔又分正職與副職，這樣就構(gòu)成了每個(gè)中國(guó)官員都能準(zhǔn)確進(jìn)行自我定位與互相識(shí)別的秩序感。

嚴(yán)格來講，這原本只是政府體系中的一套級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，也就是說從中央政府（也即國(guó)務(wù)院）到各級(jí)地方政府的級(jí)別體系。但是在黨委、人大、政協(xié)等體系中，級(jí)別設(shè)置與《公務(wù)員法》中的規(guī)定也幾乎一一對(duì)應(yīng)。簡(jiǎn)單來說，就是市委書記、市人大常委會(huì)主任、市政協(xié)主席，和市長(zhǎng)是一個(gè)級(jí)別。

這里需要再指出一個(gè)有關(guān)“級(jí)別”的普遍常識(shí)錯(cuò)誤。

舉個(gè)例子，長(zhǎng)久以來，媒體在談到某位省委書記的“級(jí)別”時(shí)，會(huì)說他是“正省部級(jí)”，這都是媒體約定俗成的叫法。但綜合多份可供公開查詢的黨內(nèi)管理規(guī)定文件顯示，對(duì)于他的“級(jí)別”，按照職務(wù)和工作年限，準(zhǔn)確說法應(yīng)是“三級(jí)”或“四級(jí)”。

這是因?yàn)橹醒牍珓?wù)員主管部門制定的《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》文件規(guī)定：“公務(wù)員級(jí)別由低至高依次為二十七級(jí)至一級(jí)”。

是的，級(jí)別是按級(jí)數(shù)來算，其中辦事員的級(jí)別最低，可在“二十七級(jí)至十九級(jí)”間浮動(dòng)。級(jí)別最高的“一級(jí)”，對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次是“國(guó)家級(jí)正職”。當(dāng)然，實(shí)際上，在更早的時(shí)候，這套級(jí)別基本上是跟工資待遇掛鉤的，你可以理解為是一套待遇級(jí)別。

而類似于正部級(jí)的形容，是用來描述他的“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次”——正部級(jí)準(zhǔn)確的說法，叫“省部級(jí)正職”。

《公務(wù)員法》中的公務(wù)員不僅指的是政府工作人員，也包括各級(jí)黨委的公職人員。但其實(shí)這種變化2006年《公務(wù)員法》正式實(shí)施之后才有，之前的情況是，國(guó)務(wù)院1993年頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），然后中組部下文要求各級(jí)黨委機(jī)關(guān)，“參照”試行，也即我們熟知的“參公管理”。

后來《公務(wù)員法》實(shí)施，《暫行條例》隨即廢止，黨政公職人員合稱“公務(wù)員”，級(jí)數(shù)又從十五級(jí)細(xì)化為二十七級(jí)，在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次的叫法上，也取了最大公約數(shù)，具體的名稱被模糊處理，比如“第一級(jí)”被稱為“國(guó)家級(jí)正職”，“四級(jí)至二級(jí)”是“國(guó)家級(jí)副職”。

有名無權(quán)與實(shí)至名歸

以上說到的這些職務(wù)，即便是級(jí)別最低的副科長(zhǎng)，按《公務(wù)員法》規(guī)定，也屬于“綜合管理類公務(wù)員”，也就是我們常說的“領(lǐng)導(dǎo)干部”。

而接下來要談到的，則是官制系統(tǒng)中的特例。有些官員，級(jí)別比科長(zhǎng)高，但論權(quán)力還沒有科長(zhǎng)大，不能叫“領(lǐng)導(dǎo)干部”。

這就是巡視員和調(diào)研員。

在《公務(wù)員法》的解釋中，這兩個(gè)職務(wù)是“綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，只能在廳局級(jí)以下設(shè)置。簡(jiǎn)單理解就是，在機(jī)關(guān)，只有部委的司局一級(jí)，地方的廳局一級(jí)可以設(shè)置；在地方，只有市一級(jí)單位才有資格設(shè)立巡視員、副巡視員。

而地方上的縣一級(jí)，部委和省廳機(jī)關(guān)的處一級(jí)設(shè)調(diào)研員、副調(diào)研員。其中巡視員的職務(wù)層次一般是廳局級(jí)正職，相當(dāng)于市長(zhǎng)；調(diào)研員則是處級(jí)，相當(dāng)于縣長(zhǎng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，只是“相當(dāng)于”，并沒有行政實(shí)權(quán)。

省級(jí)以上單位，不設(shè)立類似的職務(wù)。副省級(jí)城市則比較特殊，因?yàn)槌鞘斜旧硎歉笔〖?jí)，所以有一種說法是，它的政府機(jī)關(guān)巡視員相當(dāng)于廳級(jí)副職，而副巡視員相當(dāng)于“副局級(jí)正處”。雖然這種說法不盡準(zhǔn)確，但總之巡視員絕對(duì)不可以是正廳局級(jí)以上。關(guān)于這一點(diǎn)，《公務(wù)員法》中寫得很明白。

說起巡視員、調(diào)研員的工作內(nèi)容，其實(shí)很寬泛——巡視（或調(diào)研）政府相關(guān)職能部門的工作情況，然后向主管部門匯報(bào)。當(dāng)然，因?yàn)椴皇穷I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也有人說這是個(gè)“閑職”，甚至編成小段子說社會(huì)上有四大閑：大款的老婆，領(lǐng)導(dǎo)的錢，下崗的職工，調(diào)研員。

確實(shí)多有偏頗，不過確實(shí)也能引起一部分調(diào)研員的共鳴。

“閑職”膨脹與收縮的邏輯

既然這樣，那為什么還要設(shè)立一套有級(jí)別沒實(shí)權(quán)的職務(wù)體系呢？

從技術(shù)拆解的角度來看，設(shè)立這些有級(jí)別沒實(shí)權(quán)的職務(wù)，與我們這套官制系統(tǒng)此前周期性的膨脹收縮，以及趨于老化有關(guān)。

事情的起因是這樣的：進(jìn)入改革開放之后的上世紀(jì)80年代，政府希望加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但老干部太多，政府效率起不來，要啟用年輕官員，實(shí)現(xiàn)干部年輕化，前提是必須給老干部解決去處。

但文革一代受迫害的老干部們剛剛回到工作崗位，讓他們直接退休顯然不近人情。

巡視員、調(diào)研員制度，就是在這種背景下被引入“系統(tǒng)”的——它的作用很明顯，把老干部從“長(zhǎng)”變成“員”，保留一定級(jí)別的待遇，使他們有序地退出工作崗位。

分流，就是它最初的功能。

后來政府多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，每次都是“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”式的反彈，每當(dāng)精簡(jiǎn)周期來臨之時(shí)，就必然涉及到官員的下崗分流問題。

這時(shí)，巡視員、調(diào)研員這種有級(jí)別沒實(shí)權(quán)的崗位，就開始吸收轉(zhuǎn)崗官員，起到了蓄水池和降壓閥的新功能。各級(jí)單位對(duì)巡視員和調(diào)研員的人數(shù)安排，也不是小數(shù)點(diǎn)式的精確計(jì)算，而是百分比式的比例掌握。比如一般情況下，市一級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置的調(diào)研員人數(shù)不得超過處級(jí)官員總數(shù)的1/3。

但是官制系統(tǒng)本身有它自身不斷變化的運(yùn)行邏輯，這就衍生出了一系列新規(guī)則。

實(shí)際情況是，許多巡視員、調(diào)研員崗位也成為了年輕干部的“中轉(zhuǎn)站”——暫時(shí)升不上去的時(shí)候，被組織轉(zhuǎn)到這里，既可等待下一次提拔，也能為自己的下屬騰出晉升空間。

另一個(gè)被公眾詬病的使用方法，就是為了單純解決臨退休官員的待遇問題，搞突擊提拔。在某些地方，官員“排號(hào)”等著用調(diào)研員名額退休的情況，也不是沒有，甚至還為此發(fā)生糾紛。

而這些，都不是系統(tǒng)的自帶功能，但確實(shí)真切地發(fā)生在系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程當(dāng)中。它就像我們的身體一樣，從中央到地方的官制級(jí)別，就像靜脈、動(dòng)脈、毛細(xì)血管這樣等級(jí)清晰的血液流通管道，由此，構(gòu)成復(fù)雜的系統(tǒng)。

（摘自《壹讀》）endprint