集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與增加農(nóng)民收入研究

摘 要：當前農(nóng)民收入來源和構(gòu)成呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢，但農(nóng)民總收入相對較低，增收不穩(wěn)定且城鄉(xiāng)收入差距不斷加大仍是其面臨的主要問題，故有必要探索一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進農(nóng)民增收的可持續(xù)發(fā)展之路。文章從集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收關(guān)系的視角，通過探討改革開放后集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民增收的作用機理，在分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所面臨制約因素的基礎(chǔ)上，提出促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與增加農(nóng)民收入的政策設(shè)計。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)民收入增加

引言

改革開放以來，“新農(nóng)村”建設(shè)極大地促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民收入也獲得大幅度提高，收入來源和構(gòu)成朝著多元化方向發(fā)展，但城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)持續(xù)拉大態(tài)勢，農(nóng)民總體收入相對較低，增收困難且不穩(wěn)定。從我國農(nóng)民現(xiàn)有收入構(gòu)成看，主要包括工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四個方面；2012年在農(nóng)民總收入中這幾項分別占43.6%、44.6%、3.1%和8.7%，經(jīng)營性收入占據(jù)最大比重，但其占比在逐漸下降；工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入占比有所上升，財產(chǎn)性收入比重沒有明顯變化，故要實現(xiàn)農(nóng)民增收，穩(wěn)定經(jīng)營性收入、進一步增加工資性收入和財產(chǎn)性收入是必然的選擇方向。而土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素和農(nóng)民生活的基本保障，在資產(chǎn)價值日益顯現(xiàn)的現(xiàn)代社會，土地的合理集約利用與否已成為農(nóng)民是否增收的關(guān)鍵，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民增收的一個重要平臺和主要來源。

雖然近年我國對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控制在逐步放開，并在全國典型地區(qū)設(shè)立流轉(zhuǎn)試點，集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體范圍有所擴大，但農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度的制定仍落后于流轉(zhuǎn)實踐，再加上流轉(zhuǎn)過程中因土地產(chǎn)權(quán)制度、管理體制、收益分配機制及市場運行和監(jiān)管體制的殘缺，必然導致農(nóng)民合法權(quán)益受損，不利于農(nóng)民收入增加。故文章試圖以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為切入點，分析改革開放以來集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入增加的作用機理，并結(jié)合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中制約農(nóng)民收入增加的相關(guān)因素，提出建議對策以實現(xiàn)農(nóng)民增收。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民增收的作用機理

我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總體經(jīng)歷了由新中國成立初期的全面禁止轉(zhuǎn)向無序自發(fā)最后演變?yōu)橄鄬σ?guī)范有序的發(fā)展趨勢，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍不斷擴大，流轉(zhuǎn)方式也變得多樣化，有利于保障各利益主體的權(quán)能實施和收益分配，為我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指明了方向。正是這些轉(zhuǎn)變促使農(nóng)民收入構(gòu)成多元化，家庭經(jīng)營收入，工資性收入，財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入一并成為農(nóng)民收入的重要來源。

首先，家庭經(jīng)營收入始終作為農(nóng)民最主要的收入來源，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民享有更多機會進行農(nóng)家樂、娛樂、旅游等各種業(yè)務(wù)的經(jīng)營，農(nóng)民經(jīng)營性總收入也有所增加，但受行業(yè)競爭和經(jīng)營范圍的影響，經(jīng)營性純收入構(gòu)成比重中呈現(xiàn)下降趨勢，由2000年占農(nóng)民人均純收入的63.3%下降到2012年的44.6%。工資性收入作為農(nóng)民第二大收入來源，也深受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的影響，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展通過優(yōu)先雇傭當?shù)貏趧恿亩鵀檗r(nóng)民提供了廣闊的就業(yè)機會，農(nóng)民可獲得比種植農(nóng)作物更高的收入，另外還有很多農(nóng)戶進廠打工的同時并未放棄農(nóng)田經(jīng)營，2000-2012這13年數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民工資性收入年平均占比為37.36%，且占其純收入比重平穩(wěn)上升，由2000的31.2%增加到2012年的43.6%。而在“宅基地換房”流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民不僅可獲取土地及附著物補償金、安置補助費，而且還能享有政府統(tǒng)一配置的安置房，除此之外農(nóng)民還可通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式獲得更多的租金收益，這些都在一定程度上增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，2000-2012年間財產(chǎn)性收入平均占比3.83%，且所占比重從2000年的3.5%上升到2007年的5.4%，此后又下降到2012年的3.1%，雖總量上有所增加，但近年來財產(chǎn)性收入增幅呈現(xiàn)下降趨勢。此外受現(xiàn)有社會保障和福利水平的制約，轉(zhuǎn)移性收入仍然很低，2000-2012年間平均占比4.51%。

2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中制約農(nóng)民收入增加的主要因素

2.1 土地利用規(guī)劃和用途管制不到位，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性

土地利用規(guī)劃制度和土地用途管制制度作為我國現(xiàn)行土地管理體制的重要組成部分，必然影響土地利用方向和土地流轉(zhuǎn)范圍。在“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制的制約下，我國對國有土地和集體土地的規(guī)劃和利用呈現(xiàn)差別化管理特點，土地管理體制著力點主要集中在國有土地和城市建設(shè)用地，忽視農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，這對于我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生相互矛盾的影響，必然導致農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)混亂等現(xiàn)象。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺引致土地產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)能界定不清晰，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益主關(guān)系和權(quán)益分配錯亂混雜

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中必然引起土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離，而土地產(chǎn)權(quán)的不清晰為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增添了一道法律屏障。一方面，我國法律法規(guī)雖然已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地為集體經(jīng)濟組織共同所有，但目前還未清晰界定集體經(jīng)濟組織，造成土地產(chǎn)權(quán)主體資格虛化，從而使土地經(jīng)營者和管理者趁虛而入，占有和支配者土地，造成主體混亂；另一方面，集體土地所有權(quán)和個人財產(chǎn)和權(quán)力之間尚未形成密切聯(lián)系，基本處于一種完全脫離狀態(tài)，加上尚未充分界定的土地權(quán)能，引致流轉(zhuǎn)利益關(guān)系混亂不清，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)順利發(fā)展。

2.3 土地市場隱形交易的盛行和監(jiān)管體制的缺位為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)埋下安全隱患

由于土地制度設(shè)計的殘缺性和立法的相對滯后性，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件限定過窄，土地權(quán)力缺乏相應(yīng)保障，且無明確的實施細則，在土地市場監(jiān)管體制較為薄弱的情形下，難以形成統(tǒng)一的市場主體登記和資格審查程序，權(quán)屬管理混亂，土地市場交易安全必然得不到有效保障，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中也不能得到充分體現(xiàn)。與此同時，現(xiàn)存土地隱形交易肆戮橫行且異?；钴S，耕地保護受到嚴重沖擊，建設(shè)用地違法占用耕地并轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓或出租等現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，上述不確定性因素顯然給非完全競爭的土地市場交易埋下了諸多安全隱患，加劇集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的壓力。

2.4 集體建設(shè)用地收益分配不合理，侵害農(nóng)民合法權(quán)益

地方官員在經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)使和傳統(tǒng)政績觀的影響下，貪大求快、急于求成的心態(tài)占了很大比重，不切實際搞大規(guī)劃、盲目鋪攤子侵占土地搞建設(shè)，無視地方發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性，造成土地供給遠大于實際需求，不利于土地資源的有效配置。而在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上，對其管理的規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性也不強，管理部門的職責也不夠清晰，以遭遇法律政策門檻為由，政府部門有時候并不想嚴格履行職責；再加上量大面廣，又具有隱蔽性，對一些不盡合法合理的流轉(zhuǎn)行為聽之順之，由此滋生土地尋租的腐敗溫床，嚴重侵害了農(nóng)民合法權(quán)益。

3 促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入增加政策設(shè)計

3.1 完善土地管理體制和相關(guān)法律法規(guī)，允許集體建設(shè)用地直接入市

我國當前的土地管理體制包含土地用途管制、征地制度和土地利用規(guī)劃制度等，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，受各種制度和法律規(guī)范的制約，很多合法合理的流轉(zhuǎn)行為仍舊面臨重重關(guān)卡，阻礙流轉(zhuǎn)的順利開展。例如當前征地制度，政府不僅掌控著征地的全權(quán)，而且充當了建設(shè)用地的唯一供應(yīng)者，壟斷著集體土地從征地到供地的全過程。它限制和阻礙了集體建設(shè)用地直接進入市場交易，對進一步工業(yè)化城市化造成了極其不利的影響，也直接侵犯集體和農(nóng)民的利益，不利于農(nóng)民收入的增加。

在符合土地規(guī)劃的前提下，農(nóng)民可將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、入股等形式供給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。

3.2 強化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的重點首先在于明確集體土地所有權(quán)主體，解決所有權(quán)主體虛置的問題，重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織，對農(nóng)村基層組織進行“法人化”改選，讓農(nóng)民集體成為一個法人，并由這個法人組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。同時，還必須考慮集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式、落實產(chǎn)權(quán)的行使方式。比如進行“股份化”改造，將集體土地評估量化，折價為股，平均到人，并允許該股份可以轉(zhuǎn)讓、繼承。集體土地的經(jīng)營管理也可實行“公司化”，明確出資人權(quán)益和集體土地運營模式，徹底解決部分集體組織負責人侵吞集體土地財產(chǎn)的問題。另外，還要明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能。為更好地規(guī)范和推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一方面應(yīng)明確集體土地所有權(quán)上派生的集體土地使用權(quán)可通過出讓、租賃、作價出資入股等方式取得；另一方面應(yīng)明確依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在土地使用年期內(nèi)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

3.3 培育和發(fā)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)公開交易市場，加強對流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管

受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，我國土地市場也形成了城市和農(nóng)村土地市場的雙規(guī)運行局面，且農(nóng)村土地市場的發(fā)展相對與城市土地市場而言，存在著較大的速度差。為實現(xiàn)我國土地市場的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范土地市場交易行為，保障農(nóng)民能在公開有序的市場環(huán)境下實現(xiàn)自身利益最大化和收入增加，必須實現(xiàn)集體建設(shè)用地直接入市，建立與國有土地使用權(quán)出讓市場、轉(zhuǎn)讓市場、出租市場和抵押市場融為一體的集體建設(shè)用地交易有形市場。具體來講，可以參照國有建設(shè)用地使用權(quán)交易辦法制定相關(guān)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則、交易程序、競價規(guī)則、競買人資格等。此外，必須加強土地市場的監(jiān)督管理制度建設(shè)，對于土地市場交易的主體和客體，都應(yīng)該通過嚴格的資格審查登記后，方可簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確交易雙方的權(quán)利義務(wù)。

3.4 建立健全流轉(zhuǎn)收益分配機制，加強集體收益使用監(jiān)管

各利益主體間利益關(guān)系的理順與否直接關(guān)系到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否能順利進行，故只有建立合理有效的收益分配和管理機制，才能形成相應(yīng)的利益保障機制，保障農(nóng)民基本權(quán)益不受侵害的前提下，充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果價值。為實現(xiàn)農(nóng)民收入的增加，解決好集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在國家、集體和農(nóng)民個人之間究竟如何合理分配這一問題顯然成為重中之重，大部分學者認為流轉(zhuǎn)收益的分配應(yīng)向集體建設(shè)用地所有者和原使用者傾斜，國家作為管理者與基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)環(huán)境建設(shè)的投資者，可以稅費形式實現(xiàn)參與土地收益的分配。同時，大力發(fā)展包含土地股份合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織，農(nóng)村集體資產(chǎn)合作組織等在內(nèi)的各種村級合作經(jīng)濟組織，按照股份合作的原則建立公平、合理的收益分配及管理機制，達到保護農(nóng)民利益、真正解決農(nóng)民長遠生計的目的。此外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級集體經(jīng)濟組織獲得的流轉(zhuǎn)收益，要嚴格規(guī)范收支管理，可在政府監(jiān)管、金融機構(gòu)代管、村民代表大會民主決策下，專項用于農(nóng)民社會保障、農(nóng)村公益事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，保證每一個農(nóng)民集體成員都能公平地享受到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來的收益。

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作者簡介：王麗（1989，1-），女，江西省吉安市，現(xiàn)職稱：應(yīng)屆碩士研究生，學歷：在讀碩士，研究方向：土地經(jīng)濟與政策。