瀆職犯罪結果犯之危害后果的認定

楊書文

我國立法有關瀆職犯罪共有25個條文、37個罪名，其中結果犯占半數(shù)，共有15個條文18個罪名。而即便是行為犯，實踐部門也往往把危害后果作為定罪情節(jié)，甚至是罪與非罪的情節(jié)進行量化，有關司法解釋對每一個瀆職犯罪的罪名都作了量化，進一步強化了危害后果對于瀆職罪認定的重要意義。深入探討瀆職犯罪危害后果及其認定辦法，對于準確適用法律，懲治瀆職犯罪，保障犯罪嫌疑人的合法權益，具有非常重大的價值。

一、瀆職犯罪危害后果的復雜性

瀆職犯罪危害后果的復雜性表現(xiàn)在六個方面：一是危害后果自身的復雜性。從損害后果的形態(tài)上講，瀆職罪的危害后果既可以是疾病、傷殘、中毒，也可以是橋梁坍塌、礦山爆炸、房屋破裂、公共場所火災；既可以是財產(chǎn)滅失、金錢被騙，也可以是群體事件、重大案件甚至是社會動蕩、公眾強烈不滿等。從損害后果的內涵講，瀆職犯罪的危害后果既可以是物理性損失，也可以是法律上的損失，如股票債券價值貶值等。二是瀆職犯罪立法的復雜性?！缎谭ā芳靶拚戈P于瀆職犯罪危害后果的表述有11種之多（詳見表1），相當一部分條文語義交叉，難以界定，如有的以造成“公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”、“致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失”為構成要件，有的以出現(xiàn)一定的事件、案件為構成要件，如“致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脫逃”、“導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”等。實踐中，往往在一起案件中，人身傷亡、經(jīng)濟損失和社會影響融于一體，非物質損失和物質損失以及人身損失融于一體，很難截然分開。比如，《刑法》第397條要求濫用職權罪、玩忽職守罪以“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”為構成要件，但“公共財產(chǎn)”與“國家利益”“、“人民利益”的界限都難以界定。三是司法解釋的復雜性?！缎谭ā窏l文某些用語的具體含義難以界定，導致司法解釋頻出，反而又加重了這種復雜性。以濫用職權罪為例，最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》（以下簡稱《瀆職侵權案件立案標準》）將“造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的”等九種情形界定為“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”。但這九種情形的認定既充滿復雜的計算問題，也存在一些計算標準、計算對象模糊的問題，如“間接損失”包括什么、“嚴重損害國家聲譽”、“造成惡劣社會影響”是指什么、“嚴重中毒”的標準是什么等。四是瀆職犯罪危害后果發(fā)生的時間和暴露的過程具有復雜性。比如，“中毒”這個概念是結果還是現(xiàn)象？中毒之后可能很快恢復健康，但也可能造成休克、殘疾甚至是植物人、死亡等多種結果，過程可能幾天，也可能幾十天，很難固定。五是有相當多的瀆職犯罪難以直觀證明危害后果與瀆職行為之間的因果聯(lián)系，也難以認定造成損失的形態(tài)和程度。如礦難事故、建筑事故、火災事故發(fā)生之后，從外觀上很難認定事故背后是否存在瀆職行為、瀆職行為與危害后果之間是否具有因果聯(lián)系以及損失的后果及形態(tài)等，需要技術鑒定和權威部門認定。六是瀆職犯罪危害后果的形成原因具有復雜性，多因一果、多因多果的情形比較普遍。如環(huán)境監(jiān)管失職罪，出現(xiàn)“公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡”的嚴重后果，既有環(huán)境監(jiān)管人員濫用職權、玩忽職守的原因，也有肇事單位故意排污甚至偽裝、隱瞞排污設施的原因，有的還可能摻雜有技術監(jiān)測手段落后、人員經(jīng)費不足等其他原因。

二、瀆職犯罪結果犯之危害后果的界定

對于《刑法》第397條規(guī)定的“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”應如何認定，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡稱《瀆職案件若干問題的解釋》）規(guī)定了四種具體情形。這一解釋對于準確界定瀆職犯罪的危害后果具有重要的標桿意義。筆者認為，瀆職犯罪結果犯之危害后果可以概括為以下四類：一是造成人身傷害或者死亡；二是造成財產(chǎn)損失，即經(jīng)濟損失；三是造成特定后果；四是造成惡劣的社會影響和其他嚴重后果。（詳見表2）

（一）造成人身傷害或者死亡的認定

人身傷害或者死亡是瀆職犯罪常見的危害形態(tài)?！稙^職案件若干解釋》明確濫用職權、玩忽職守造成人身傷害或者死亡的追訴標準是死亡1人以上；或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人以上、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上。需要進一步明確的問題是，誰有權認定造成人員死亡、傷殘及損傷程度、失蹤人員任何認定、嚴重中毒如何掌握以及職業(yè)病與傷殘等級如何轉換等等。

根據(jù)國家相關法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，造成人員傷害或者死亡的，應當由當?shù)乜h級以上公安機關，或者具有資質的醫(yī)療機構、司法鑒定機構出具證明材料進行確定。傷害程度由當?shù)鼐哂匈Y質的醫(yī)療機構、司法鑒定機構，依照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《人體輕傷鑒定標準（試行）》和《人體重傷鑒定標準》進行鑒定或者出具認定意見。當?shù)卣蛘呤鹿收{查組宣布的失蹤人員，不能作為死亡人員認定。瀆職發(fā)生重大事故，造成多人失蹤、產(chǎn)生惡劣社會影響的，應當作為瀆職犯罪的其他情形進行認定。

當前，我國對于職業(yè)病和人體傷害實行雙重認定標準，導致有些對人體造成嚴重傷害的職業(yè)病，無法直接引用或者轉化為人體重傷、輕傷等級追究相關人員的責任。從根本上講，這一問題應通過修改法律或者司法解釋加以解決。當前情況下，司法實務部門可以依據(jù)已經(jīng)收集的職業(yè)病診斷資料，聘請法醫(yī)或者省級人民政府指定的醫(yī)院就傷害程度進行法醫(yī)學鑒定。

（二）造成財產(chǎn)性損失（經(jīng)濟損失）的認定

《瀆職侵權案件立案標準》將瀆職犯罪的危害后果劃分為直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失，并進一步明確了“直接經(jīng)濟損失”和“間接經(jīng)濟損失”的具體含義。同時，該解釋還規(guī)定，有下列情形之一，雖然有債權存在，但已無法實現(xiàn)債權的，可以認定為已經(jīng)造成了經(jīng)濟損失，即債務人已經(jīng)法定程序被宣告破產(chǎn)，且無法清償債務；債務人潛逃，去向不明；因行為人責任，致使超過訴訟時效；有證據(jù)證明債權無法實現(xiàn)的其他情況?！稙^職案件若干解釋》第8條則規(guī)定，“經(jīng)濟損失”是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關聯(lián)的犯罪立案時已經(jīng)實際造成的損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費用等；債務人經(jīng)法定程序被宣告破產(chǎn)，債務人潛逃、去向不明，或者因行為人的責任超過訴訟時效等，致使債權已經(jīng)無法實現(xiàn)的，無法實現(xiàn)的債權部分應當認定為瀆職犯罪的經(jīng)濟損失。

綜合法律和司法解釋的規(guī)定，筆者認為，財產(chǎn)損失可以概括為如下幾種情形。第一，財產(chǎn)物理性毀失，如火災、爆炸事故導致房屋徹底滅失、橋梁坍塌等造成的損失；第二，財產(chǎn)價值降低或減值，如濫用行政執(zhí)法權、司法權，違法扣押、凍結當事人或者公司企業(yè)財產(chǎn)、銀行賬戶、股票期貨和其他有價證券，導致商品霉變、財產(chǎn)價值降低、股價暴跌或者減值的損失；第三，減少收入性損失，如低價出讓國有土地使用權減少的收入，執(zhí)行判決裁定玩忽職守導致部分債權無法執(zhí)行、或者因超過訴訟時效導致部分債權無法實現(xiàn)，行政執(zhí)法人員超越職權隨意減免稅收，減免上繳罰款、放行被扣押物資等造成的國家損失；第四，失職被騙造成的損失，如發(fā)放農(nóng)村低保、醫(yī)保和農(nóng)機、家電等惠民補貼中不認真審查被騙領造成的國家損失；第五，財產(chǎn)在法律上的損失，如法院錯誤扣劃案外人財產(chǎn)，不依法履行訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責，導致判決裁定所保護的權益無法實現(xiàn)；第六，為恢復瀆職犯罪破壞的社會秩序、安撫撫恤受害人及其家屬、恢復正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動、挽回瀆職犯罪造成的損失支付的各種開支費用，如瀆職造成人身傷亡后所支出的醫(yī)療費、喪葬及撫恤費等費用，事故善后處理費用，恢復正常生產(chǎn)經(jīng)營活動、修復損毀財物、追回經(jīng)濟損失開支的費用等。

瀆職罪損失后果比較明確的，由辦案人員依據(jù)收集的證據(jù)進行計算和認定；重大事故和重大案件造成的損失，由當?shù)厝嗣裾蛘呤鹿收{查組和案件承辦單位，按照國家有關規(guī)定進行統(tǒng)計，辦案人員依據(jù)收集的證據(jù)進行認定；損失后果復雜和法律有特別規(guī)定的，如建設工程事故、礦難事故、非法開采礦產(chǎn)資源、土地和森林資源破壞等造成的損失，應當聘請具有資質的單位和專業(yè)人員進行鑒定和認定。

（三）造成特定后果的認定

所謂“特定后果”，是指法律規(guī)定的構成某種犯罪的后果，具有特定的含義和指向，如失職造成珍貴文物損毀、流失罪等。以特定后果為構成要件的瀆職犯罪，認定其危害后果可按如下方式進行。

1.失職致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脫逃案危害后果的認定。致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脫逃，是構成失職致使在押人員脫逃罪的后果要件?！稙^職侵權案件立案標準》規(guī)定，負有看守、監(jiān)管、押解職責的司法人員，失職致使一名可能判處或者已經(jīng)判處10年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脫逃，或者致使三名以上犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脫逃，或者致使一名犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脫逃三次以上的，應予立案。

2.徇私舞弊不征少征稅款案危害后果的認定。致使國家稅收遭受重大損失，是徇私舞弊不征少征稅款罪的后果要件。根據(jù)《瀆職侵權案件立案標準》，稅務機關工作人員徇私舞弊不征、少征應征稅款，致使國家稅收損失累計達10萬元以上的，或者上級主管部門工作人員指使稅務機關工作人員徇私舞弊不征、少征應征稅款，致使國家稅收損失累計達10萬元以上的；或者徇私舞弊不征、少征應征稅款不滿10萬元，但具有索取或者收受賄賂或者其他惡劣情節(jié)的，應予立案。

3.違法發(fā)放林木采伐許可證案危害后果的認定。致使森林遭受嚴重破壞，是違法發(fā)放林木采伐許可證罪的后果要件。根據(jù)《瀆職侵權案件立案標準》，林業(yè)主管部門的工作人員違反森林法的規(guī)定，發(fā)放林木采伐許可證允許采伐數(shù)量累計超過批準的年采伐限額，導致林木被超限額采伐10立方米以上的；或者濫發(fā)林木采伐許可證，導致林木被濫伐20立方米以上，或者導致幼樹被濫伐1000株以上的；或者濫發(fā)林木采伐許可證，導致防護林、特種用途林被濫伐5立方米以上，或者幼樹被濫伐200株以上的；或者濫發(fā)林木采伐許可證，導致珍貴樹木或者國家重點保護的其他樹木被濫伐的；或者濫發(fā)林木采伐許可證，導致國家禁止采伐的林木被采伐的，應予立案。

4.食品監(jiān)管瀆職案危害后果的認定。導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果，是食品監(jiān)管瀆職罪的后果要件。國家重大食品安全事故應急預案將食品安全事故分為特別重大食品安全事故（Ⅰ級）、重大食品安全事故（Ⅱ級）、較大食品安全事故（Ⅲ級）和一般食品安全事故（Ⅳ級）四級。根據(jù)目前比較通行的看法，具有下列情形之一的為重大食品安全事故（Ⅱ級）：第一，事故危害嚴重，影響范圍涉及省內兩個以上市級行政區(qū)域的；第二，造成傷害人數(shù)100人以上，并出現(xiàn)死亡病例的；第三，造成10例以上死亡病例的；第四，學校發(fā)生食物中毒事故、造成傷害人數(shù)50人以上的；第五，全國性或地區(qū)性重大活動、重要會議造成傷害人數(shù)50人以上的；第六，省級政府認定的其他重大食品安全事故。凡符合上述條件的，可以認定造成重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果。

5.傳染病防治失職案危害后果的認定。導致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴重，是傳染病防治失職罪的后果要件。《傳染病防治法》將傳染病分為甲類、乙類和丙類，并明確了各類傳染病的范圍?！稙^職侵權案件立案標準》規(guī)定，“導致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴重”是指涉嫌下列之一的情形：第一，導致甲類傳染病傳播的；第二，導致乙類、丙類傳染病流行的；第三，因傳染病傳播或者流行，造成人員重傷或者死亡的；第四，因傳染病傳播或者流行，嚴重影響正常的生產(chǎn)、生活秩序的；第五，在國家對突發(fā)傳染病疫情等災害采取預防、控制措施后，對發(fā)生突發(fā)傳染病疫情等災害的地區(qū)或者突發(fā)傳染病病人、病原攜帶者、疑似突發(fā)傳染病病人，未按照預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害工作規(guī)范的要求做好防疫、檢疫、隔離、防護、救治等工作，或者采取的預防、控制措施不當，造成傳染范圍擴大或者疫情、災情加重的；第六，在國家對突發(fā)傳染病疫情等災害采取預防、控制措施后，隱瞞、緩報、謊報或者授意、指使、強令他人隱瞞、緩報、謊報疫情、災情，造成傳染范圍擴大或者疫情、災情加重的；第七，在國家對突發(fā)傳染病疫情等災害采取預防、控制措施后，拒不執(zhí)行突發(fā)傳染病疫情等災害應急處理指揮機構的決定、命令，造成傳染范圍擴大或者疫情、災情加重的。

6.失職造成珍貴文物損毀或者流失案危害后果的認定。造成珍貴文物損毀或者流失，是失職造成珍貴文物損毀、流失罪的后果要件。《文物保護法》明確了應予保護的文物范圍，國家為保護文物的需要，又將文物劃分為一、二、三等級。根據(jù)《瀆職侵權案件立案標準》的規(guī)定，失職造成珍貴文物損毀或者流失，后果嚴重，是指導致國家一、二、三級珍貴文物損毀或者流失的情形，或者導致全國重點文物保護單位或者省、自治區(qū)、直轄市級文物保護單位損毀的情形。其中，損毀是指在考古發(fā)掘或者管理、保護過程中，造成珍貴文物破壞、損壞、或者毀滅，無法恢復原貌的情形；流失是指造成珍貴文物的丟失、流傳到國外境外的情形。

（四）造成“惡劣的社會影響”和“其他嚴重后果”的認定

《刑法》有關瀆職罪一節(jié)的規(guī)定，有10個罪名使用了概括性或者帶有概括性的后果表述方法。這些概括性后果既包含有物質損失，也包含有非物質損失，既有剛性的客觀評價，也有基于社會文化、心理、傳統(tǒng)以及認識方面的評價，是一個復合評價“包”。司法解釋將這些無法客觀界定后果形態(tài)，或難以用定量方法界定后果形態(tài)，或者難以全盡后果形態(tài)的瀆職罪后果，統(tǒng)稱為造成“惡劣的社會影響”和“其他嚴重后果”，但這并沒有幫助司法實務工作者更好地理解和掌握瀆職犯罪的后果。筆者認為，所謂“惡劣的社會影響”和“其他嚴重后果”，特指運用單一人身傷亡、經(jīng)濟損失、特定后果不足以評價，需要綜合運用人身傷亡和非人身傷亡、經(jīng)濟損失和非經(jīng)濟損失、特定后果和非特定后果進行評價的情形，包括瀆職行為對國家形象和聲譽的危害、瀆職行為對政府公信力與權威的危害、瀆職行為對人民群眾生產(chǎn)經(jīng)營和生活秩序的危害、瀆職行為對社會公眾心理、道德倫理和普遍價值認同的危害等。

瀆職行為對國家形象和聲譽的危害，主要表現(xiàn)為國家機關工作人員簽訂和履行涉外合同中，因貪戀美色、貪圖虛榮、貪占便宜，崇洋媚外，嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，使我國在談判中喪失討價機會或者有利條件，造成重大損失；邊境管理部門工作人員濫用職權、刁難鄰國邊民、索要往來人員好處費、放縱走私，引發(fā)國與國爭端；政府管理部門工作人員不認真履行職責，不按規(guī)定履行邊境水污染和火災事故通報制度，引發(fā)鄰國抗議或索要賠償?shù)取?/p>

瀆職行為對政府公信力與權威的危害，主要表現(xiàn)為國家機關工作人員違法行使職權，或者選擇性行使職權，或者徇私舞弊行使職權，或者有意放縱違法，危害群眾生活，損害群眾利益，使群眾喪失對政府和法律的信任，引發(fā)沖擊、圍攻、搶占、打砸政府、政府部門和司法機關，集體罷工罷學，百人以上集體上訪等群體事件，如一些地方發(fā)生的“喝水死”、“釣魚執(zhí)法”、“被精神病”、“強拆”等事件。

瀆職行為對人民群眾生產(chǎn)經(jīng)營和生活秩序的危害，主要表現(xiàn)為國家機關工作人員放縱制售假冒偽劣產(chǎn)品，放縱欺行霸市、哄抬物價、壟斷市場，放縱黑惡勢力打罵群眾，不履行解救被拐賣、綁架的婦女、兒童，放縱違法排污、違法建筑等，如一些地方發(fā)生的惡勢力橫行鄉(xiāng)里事件、村民集體重金屬中毒事件、飲用水源污染事件、假奶粉事件、假藥假種子、假農(nóng)藥化肥事件等。

瀆職行為對社會公眾心理、道德倫理和普遍價值認同的危害，主要表現(xiàn)為國家機關工作人員不履行和不認真履行監(jiān)管職責，放縱非法違法開采、非法違法生產(chǎn)銷售假冒偽劣和不符合衛(wèi)生標準的食品，放縱聚眾設賭、色情服務等事件，如一些地方發(fā)生的非法生產(chǎn)銷售地溝油案件、放縱黃色表演、放縱黑網(wǎng)吧拉攏青少年學生看黃色錄像和網(wǎng)上賭博等案件。

三、認定瀆職犯罪結果犯危害后果需要注意的幾個問題

（一）正確認識瀆職犯罪危害后果與職責和瀆職行為的對應性

瀆職犯罪危害后果的多樣性要求我們在具體辦案中必須條分縷析地梳理行為人職責、行為與結果的聯(lián)系，力求一一對應，切忌籠統(tǒng)認定某一影響大的事故、事件、案件，就是與其相關聯(lián)的瀆職行為的后果。例如，2008年9月8日山西省襄汾縣發(fā)生的尾礦庫潰壩事故造成死亡277人，受傷33人，失蹤4人，直接經(jīng)濟損失9619.2萬元。事故調查查明，新塔礦業(yè)公司無采礦許可證、無礦山安全生產(chǎn)許可證、無尾礦庫建設和使用安全生產(chǎn)許可證、無采礦營業(yè)執(zhí)照等證照，但其從2007年3月至2008年9月8日事故發(fā)生前，非法生產(chǎn)礦石77.8萬噸，價值1億多元。此案中，礦產(chǎn)資源管理部門工作人員以拍賣礦山資產(chǎn)名義行拍賣礦山資源之實，濫用職權行為的直接后果是導致國家礦產(chǎn)資源被賤賣、國有資產(chǎn)流失；明知買受方?jīng)]有辦理采礦許可證，既不直接監(jiān)管、也不通知當?shù)氐V產(chǎn)資源管理部門監(jiān)管的直接后果是放縱非法開采國家礦產(chǎn)資源。該案在審查逮捕階段，偵查部門籠統(tǒng)地把礦產(chǎn)資源管理部門工作人員濫用職權的后果認定為導致尾礦庫潰壩，其錯誤之處在于不恰當?shù)貙⑽驳V庫潰壩作為違法拍賣塔兒山鐵礦和放棄監(jiān)管的結果，行為與結果之間不具有對應性，因此應將礦產(chǎn)資源管理部門工作人員濫用職權的后果認定為導致新塔礦業(yè)公司非法開采礦產(chǎn)資源價值1億多元，職責、行為與結果的對應性顯而易見。

（二）正確處理瀆職犯罪危害后果中物質損失與非物質損失的關系

任何以一定結果為構成要件的瀆職犯罪都必然包含物質損失和非物質損失。如果造成的物質性損失，如人身傷亡、經(jīng)濟損失、特定后果符合瀆職罪的構成要件，足以認定達到追訴標準，那么就應當首選物質損失為瀆職罪的后果。只有在物質損害無法滿足追訴標準，而該瀆職行為又造成了惡劣的社會影響，符合犯罪構成的本質特征需要追究刑事責任的時候，才能適用非物質損失，即造成惡劣的社會影響作為某一特定瀆職罪的后果加以追究。

（三）瀆職犯罪危害后果起算的時限及計算方法

相當多的瀆職行為其實早已為危害后果的出現(xiàn)埋下了隱患，危害后果是這些瀆職行為的必然結果，只是發(fā)生的時間和表現(xiàn)形式處于不確定狀態(tài)，有的瀆職行為作為隱患存在時間長達五年甚至十年?！稙^職案件若干解釋》在總結經(jīng)驗的基礎上規(guī)定，以危害結果為條件的瀆職犯罪的追訴期限，從危害結果發(fā)生之日起計算；有數(shù)個危害結果的，從最后一個危害結果發(fā)生之日起計算。對于行為人濫用職權、玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受的損失計算至檢察機關提起公訴之時，立案后提起公訴前，由犯罪嫌疑人或親屬積極主動挽回的經(jīng)濟損失，在犯罪嫌疑人的配合下由司法機關追回的經(jīng)濟損失或者由犯罪嫌疑人所在單位、上級主管部門挽回的經(jīng)濟損失，在認定造成的經(jīng)濟損失時不予扣減，但可作為對犯罪嫌疑人減輕從輕處理的情節(jié)考慮。