淺析我國(guó)土地財(cái)政審計(jì)的作用

馬云超

淺析我國(guó)土地財(cái)政審計(jì)的作用

馬云超

本文梳理了土地財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容，分析了我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)狀危害，并在此基礎(chǔ)上探討了土地財(cái)政審計(jì)在失地農(nóng)民問(wèn)題、高房?jī)r(jià)問(wèn)題、地方官員腐敗、地方經(jīng)濟(jì)虛假繁榮等問(wèn)題中的作用。

土地財(cái)政；土地出讓金審計(jì)；失地農(nóng)民

近年來(lái)，土地財(cái)政造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題越演越烈，尤其是失地農(nóng)民問(wèn)題、高房?jī)r(jià)問(wèn)題和地方官員腐敗等，與土地財(cái)政密切相關(guān)。2014年8月，我國(guó)啟動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)的土地財(cái)政審計(jì)，此次審計(jì)的范圍廣，審計(jì)范圍一直到縣級(jí)；審計(jì)的年度包括2008至2013五年；審計(jì)內(nèi)容多，包括土地出讓金收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況等。因此，此次審計(jì)也被稱為“大審計(jì)”。本文梳理了土地財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容，分析了土地財(cái)政的危害，并在此基礎(chǔ)上探討了土地財(cái)政審計(jì)的作用。

一、土地財(cái)政與土地財(cái)政審計(jì)

1.土地財(cái)政的含義與本質(zhì)

土地財(cái)政就是指政府依靠土地而獲得的收入，具體包括政府關(guān)于土地和房產(chǎn)的各種稅收和政府出讓土地使用權(quán)而得到的土地出讓金。而與農(nóng)民有著直接利益關(guān)系的土地財(cái)政就是地方政府出讓農(nóng)村集體土地而獲得的土地出讓金。從表面上看，土地財(cái)政是地方政府以土地?fù)Q取收入的過(guò)程，但是究其本質(zhì)，是地方政府通過(guò)向企業(yè)租賃土地而取得的土地出讓金，也就是地租。對(duì)于地方政府而言，在任政府通過(guò)土地出讓獲得了財(cái)政收入，預(yù)收了未來(lái)的公共財(cái)政收入，財(cái)政問(wèn)題得到解決，但能夠出讓的土地資源總是有限的，繼任政府無(wú)地可賣(mài)，將陷入更加艱難的境地。

2.土地財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容

土地財(cái)政審計(jì)泛指對(duì)土地財(cái)政收入進(jìn)行的審計(jì)，而土地財(cái)政最主要的收入來(lái)源就是土地出讓金，同時(shí)還包括與此相關(guān)的土地征收和土地儲(chǔ)備等。土地出讓金是地方政府通過(guò)出讓等方式讓渡國(guó)有土地使用權(quán)而獲得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等。

土地財(cái)政審計(jì)主要包括對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用和管理等情況進(jìn)行全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督，其中建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)涉及土地開(kāi)發(fā)整理資金的征收，土地出讓收入征收，土地出讓支出和土地出讓收入管理四個(gè)方面為重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目。

二、地方政府土地財(cái)政的現(xiàn)狀與危害

1.土地財(cái)政的現(xiàn)狀分析

我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度高，財(cái)政收入大部分都是依靠出讓土地獲得的高額土地出讓金收入。地方政府土地出讓金在2011年達(dá)到3.1萬(wàn)億元頂峰，約占全國(guó)財(cái)政收入的29.99%，2012年在持續(xù)調(diào)控的影響下，降至2.8萬(wàn)億元，占到全國(guó)財(cái)政收入的23%；而2013年又有抬頭的趨勢(shì)，猛增1.2萬(wàn)億元；作為表明地方政府依賴土地財(cái)政的重要指標(biāo)，2013年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入再創(chuàng)新高，突破4萬(wàn)億元，達(dá)到41266億元，同比增長(zhǎng)約45%。2013年地方政府的土地出讓金收入約3.9萬(wàn)億元，占國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的95%；國(guó)有土地收益基金收入1259.67億元；農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入234.3億元；新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入699.22億元。占到全國(guó)財(cái)政收入的30.2%。2014年1至6月累計(jì)，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入21129億元，同比增長(zhǎng)26.3%。

地方政府通過(guò)刺激和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)來(lái)增加稅費(fèi)收入。房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)這兩個(gè)行業(yè)幾乎是全國(guó)大部分省市地方政府稅費(fèi)貢獻(xiàn)最多的行業(yè)。這是因?yàn)?，在我?guó)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，有9個(gè)稅種都完全歸地方政府所有，具體而言包括城建稅、營(yíng)業(yè)稅、教育費(fèi)附加稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅和契稅等，僅有企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方和中央分享。在這種情況下，地方政府自然有刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈愿望。在房地產(chǎn)稅費(fèi)構(gòu)成中，土地出讓收入占比不斷增加，為地方輸送大量的資金，在支撐地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以安徽省為例，2000年至2011年的12年中，房地產(chǎn)稅的增幅有10年高于當(dāng)年地方政府收入的增加幅度。其中，2011年的房地產(chǎn)稅費(fèi)占到安徽省地方政府收入的55.75%。此外，與土地有關(guān)的行政性收費(fèi)也十分龐雜，且透明度很低，政府土地部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及其他各類部門(mén)的收費(fèi)，名目混亂，去向哪里，如何使用，都無(wú)據(jù)可查，卻數(shù)額巨大，2007年發(fā)改委針對(duì)北京、石家莊、濟(jì)南、廣州、成都、西安六市的一次涉企收費(fèi)檢查顯示，土地部門(mén)違規(guī)收費(fèi)已高達(dá)10.97億元。顯而易見(jiàn)，房地產(chǎn)和建筑業(yè)稅費(fèi)收入成為促進(jìn)地方政府收入增長(zhǎng)較大的來(lái)源。

土地儲(chǔ)備中心在土地財(cái)政中起著非常重要的作用，其作用已經(jīng)超出了成立時(shí)界定的土地供應(yīng)保障的范圍，作為地方政府壟斷和控制土地市場(chǎng)的工具。地方政府將農(nóng)民的集體土地納入儲(chǔ)備范圍，并對(duì)這些土地進(jìn)行招拍掛等市場(chǎng)化運(yùn)作，使市場(chǎng)上的土地供不應(yīng)求，造成土地價(jià)格虛高，房地產(chǎn)商囤地，造成土地資源閑置。全國(guó)各個(gè)城市到底有多少塊土地在地方政府以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的名義出售以后被閑置了起來(lái)，細(xì)查下來(lái)恐怕數(shù)量不少，以海南省為例，截至2014年7月底，共處置閑置土地1105宗13.24萬(wàn)畝，按面積計(jì)算的處置率為95.1%，按宗數(shù)計(jì)算的處置率為96.1%。其中，土地閑置時(shí)間最長(zhǎng)的達(dá)20余年。

地方政府賣(mài)地還債的情況比較嚴(yán)重。中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國(guó)23個(gè)省份‘土地財(cái)政依賴度’排名報(bào)告”。報(bào)告顯示，從土地財(cái)政依賴度，也就是“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”來(lái)看，23個(gè)省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話說(shuō)，浙江、天津兩地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，都有2/3的份額要靠賣(mài)地來(lái)償還。占比最小的三個(gè)省份，分別是甘肅，土地依賴度為22.4%、河北22.13%、山西20.67%。這意味著，即使對(duì)土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務(wù)要靠土地來(lái)償還。

2.土地財(cái)政的危害

（1）損害失地農(nóng)民利益。首先是“以租代征”獲取租金，侵害農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。將耕地變?yōu)樯虡I(yè)用地，不僅需要辦理農(nóng)用地專用和土地征收審批手續(xù)，可能受到相關(guān)指標(biāo)的限制，而且還要支付給農(nóng)民較高的征地補(bǔ)償款，因此，地方政府傾向于租用農(nóng)民土地并支付租金，表面上耕地還歸農(nóng)民所有，但實(shí)質(zhì)上卻對(duì)耕地造成了破壞，上馬新項(xiàng)目后，土地也就失去了耕種的可能。其次是以較低的補(bǔ)償迫使農(nóng)民出讓土地。在地方政府征地過(guò)程中，地方政府和開(kāi)發(fā)商都是強(qiáng)勢(shì)的一方，而失地農(nóng)民是弱勢(shì)群體，只能像待宰羔羊一樣，任由政府給予相應(yīng)的價(jià)格補(bǔ)償，而通常，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都比較低，更有甚者，地方政府會(huì)拖欠或挪用失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致農(nóng)民與政府及開(kāi)發(fā)商的矛盾被激化，由此而產(chǎn)生的“釘子戶”或上訪事件不斷。此外，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障資金還經(jīng)常被地方政府挪用，導(dǎo)致失去土地的農(nóng)民既沒(méi)有技能傍身，也沒(méi)有社會(huì)保障金可以保障，未來(lái)堪憂。

（2）土地財(cái)政抬高地價(jià)，造成房地產(chǎn)價(jià)格居高不下。政績(jī)需要錢(qián)，搞開(kāi)發(fā)需要錢(qián)，償付地方債需要錢(qián)，地方政府為了獲得較高的收益，就要通過(guò)壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、高價(jià)出讓土地的方法，獲取剪刀差。本來(lái)幾千元或幾萬(wàn)元從農(nóng)民手中征得的土地，會(huì)按照翻倍的價(jià)格賣(mài)給開(kāi)發(fā)商；與此同時(shí)，國(guó)有土地出讓過(guò)程中，許多環(huán)節(jié)還要在對(duì)土地按照市場(chǎng)價(jià)值征稅，包括耕地占有環(huán)節(jié)、土地使用環(huán)節(jié)和增值環(huán)節(jié)、經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)取得收入的環(huán)節(jié)、房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)等，這從本質(zhì)上導(dǎo)致了對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的雙重征稅，高額的賦稅不但增加了房地產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，還成為高房?jī)r(jià)的主要推手。土地財(cái)政下，不但一線城市如北京上海和廣州的地價(jià)高達(dá)3萬(wàn)元左右一平米，就連許多二三線城市如南京、武漢、杭州等地的房?jī)r(jià)也不斷上漲。過(guò)高的房?jī)r(jià)導(dǎo)致居于多數(shù)的工薪階層無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住房，既不利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（3）導(dǎo)致官商勾結(jié)，滋生腐敗。土地財(cái)政是滋生腐敗的溫床，2014年中央巡視組在巡視的21個(gè)省份中，發(fā)現(xiàn)有20個(gè)省份都存在房地產(chǎn)腐敗現(xiàn)象發(fā)生，發(fā)生率高達(dá)95%，被查處的高官不少違法違紀(jì)行為與房地產(chǎn)業(yè)密不可分，土地領(lǐng)域?yàn)楦瘮≈貫?zāi)區(qū)。究其本質(zhì)，還是因?yàn)榈胤秸种杏袡?quán)，有地，而開(kāi)發(fā)商手中有錢(qián)，需要土地，地方政府官員在房地產(chǎn)商的“攻關(guān)”下，放棄應(yīng)有的原則，在土地交易環(huán)節(jié)中隱藏著各種形式的腐敗。首先，對(duì)于土地出讓金不能?？顚Ｓ茫糠滞恋爻鲎尳饹](méi)有納入到預(yù)算管理中，導(dǎo)致這部分款項(xiàng)的去向不明，成為官員腐敗的最大漏洞；其次，政府官員在土地交易中有很大的暗箱操作空間。例如，賬面上的土地出讓金額與實(shí)際土地出讓金額不一致，中間的差額被以其他方式轉(zhuǎn)移并合法化，要么通過(guò)轉(zhuǎn)入虧損的國(guó)有企業(yè)，并以結(jié)余收入的形式上繳給地方財(cái)政，要么通過(guò)各項(xiàng)支出的形式使之合法化。

（4）造成經(jīng)濟(jì)繁榮的假象。地方政府的通過(guò)土地財(cái)政獲得了大量的財(cái)政收入，并通過(guò)招商引資活動(dòng)，開(kāi)發(fā)了大量的房地產(chǎn)項(xiàng)目，不斷上馬其他新的項(xiàng)目，使得地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)起來(lái)十分活躍，并造成了經(jīng)濟(jì)繁榮的假象，但實(shí)際上形成的是泡沫經(jīng)濟(jì)。鄂爾多斯房地產(chǎn)泡沫的破滅是這種虛假繁榮的典型，鄂爾多斯是單一性的資源型中小城市，通過(guò)煤炭資源致富，而大量資本涌入房地產(chǎn)業(yè)后，政府開(kāi)始在荒漠中興建新區(qū)，投資50億元，富人通過(guò)投資心理買(mǎi)房，人數(shù)不過(guò)幾萬(wàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)住宅面積達(dá)到2000多萬(wàn)，最后導(dǎo)致了房地產(chǎn)崩盤(pán)，房?jī)r(jià)由先前的一萬(wàn)元每平米降至三千元每平米，許多曾經(jīng)的富人靠賣(mài)車(chē)還債。這與當(dāng)?shù)氐胤秸蕾囃恋刎?cái)政，缺乏必要的調(diào)控有著直接關(guān)系。

三、開(kāi)展土地財(cái)政審計(jì)的作用

1.通過(guò)檢查征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)被征地農(nóng)民利益

通過(guò)土地財(cái)政審計(jì)活動(dòng)，可以檢查征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、挪用、拖欠征地補(bǔ)償?shù)男袨檫M(jìn)行查處；與此同時(shí)，檢查地方政府是否為被征地農(nóng)民支付了社會(huì)保障資金，并建立了與此對(duì)應(yīng)的制度，以?？顚Ｓ?。通過(guò)這些審查，能夠督促地方政府在對(duì)征地農(nóng)民的安置問(wèn)題上，更加嚴(yán)謹(jǐn)，以保證被征地農(nóng)民的利益。

2.通過(guò)土地出讓金審計(jì)查清土地收益規(guī)模和使用去向，抑制政府官員腐敗

土地財(cái)政審計(jì)中，土地出讓金審計(jì)是重點(diǎn)，通過(guò)對(duì)土地出讓金的征收、管理情況的審查，可以查明土地出讓金是否及時(shí)、足額的征收，是否全額納入了預(yù)算管理，其指出是否按照規(guī)定安排，有無(wú)貪污、私分和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，有無(wú)超規(guī)模舉借土地儲(chǔ)備貸款，有無(wú)挪用土地儲(chǔ)備資金等問(wèn)題。這些審計(jì)活動(dòng)都能夠給官員敲響警鐘，抑制官員的腐敗行為。

3.查清計(jì)土地供應(yīng)和土地使用情況，有利于抑制經(jīng)濟(jì)虛假繁榮

通過(guò)對(duì)土地資源管理情況的審計(jì)活動(dòng)，能夠查明土地資源的狀況，包括土地供應(yīng)總量、土地招拍掛的具體數(shù)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，用地單位是否按照合同的規(guī)定合法使用土地等，這些行為都能夠抑制不合法、不合規(guī)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，起到抑制房地產(chǎn)業(yè)造成的泡沫經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)虛假繁榮的現(xiàn)象。

[1]朱秋霞.中國(guó)土地財(cái)政制度改革研究[M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2007：32-34.

[2]刑緒文.城市化進(jìn)程視角下的“土地財(cái)政”問(wèn)題研究[J].哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（1）：42-48.

[3]安體富，竇欣.我國(guó)土地出讓金：現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué).人文科學(xué).社會(huì)科學(xué)），2011（1）21-30.

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）