試論行政許可審批制度之我見

李桂藩

依法治國以來，我國頒布了很多行政法律法規(guī)，不同部門的行政機關還相繼出臺了不少的某某法的實施條例、細則或管理辦法。凡由國家行政機關執(zhí)行和監(jiān)督管理的行業(yè)性法規(guī)可統(tǒng)稱為“行政許可制度”。國家設立行政許可制度，目的是為了規(guī)范各行業(yè)的行政管理，保障國有資源的合理開發(fā)、促進國民經(jīng)濟有序發(fā)展。然而，由于行業(yè)性法規(guī)來源較多，各部門規(guī)定的申辦程序也有所不同，一個開發(fā)性建設項目需要完善行政許可需通過很多門檻， 可以說非常困難。本文以開發(fā)水力發(fā)電站和采、選礦業(yè)為例，淺述個人的不同看法，供為研討：

1.程序先后矛盾 不知從何辦起？

無論是開發(fā)水力電站或者采、選礦項目，都需辦理大同小異的行政許可手續(xù)，其中開發(fā)水電站需要：設立企業(yè)、登記執(zhí)照、機構代碼、水能資源開發(fā)權審批、立項批復、選址批復、用地許可（內(nèi)分臨時和永久用地兩種性質(zhì)）、可行性研究、水土保持方案、水資源論證、水文地質(zhì)勘探、地質(zhì)災害評估、壓覆礦評估、生產(chǎn)安全預評價、環(huán)境影響評價、立項核準等，當完成上述十六項行政許可手續(xù)后，才能開展電站工程的初步設計，交付專家論證評估通過后，才能申請開工建設，工程竣工后需經(jīng)過驗收、申請取水許可、稅務登記、銀行開戶、電力經(jīng)營許可并簽訂《上網(wǎng)合同》后方可運行發(fā)電。

采、選礦業(yè)除上述的水能資源開發(fā)權、電力經(jīng)營許可不需申請外，要申請采礦許可，其他基本相同。另外還需曾加水污染論證、地下水、地表水、空氣、噪音等監(jiān)測，并在開工前編好礦山停業(yè)后的土地復墾報告才能開工建設，建設竣工后，需經(jīng)生產(chǎn)安全驗收才能正常生產(chǎn)。

辦理這些行政許可手續(xù)的法律法規(guī)多數(shù)是自然資源法，而涉及的部門有水利、發(fā)改、工商、稅務、銀行、質(zhì)監(jiān)、國土、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、建設、礦產(chǎn)、電力、地質(zhì)等行政機關。各機關間需辦理登記到批復手續(xù)有所不同，工商登記營業(yè)執(zhí)照前要發(fā)改部門先立項或取得水能開發(fā)權（或采礦權），發(fā)改部門立項又要業(yè)主先登記企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，不然批給誰？國土征地前要項目通過環(huán)評，而環(huán)評開展前要業(yè)主先征（或租）到土地，否則評那里？甲機關批復要求提供乙、丙等各部門的批復為依據(jù)，而乙機關反過來又必須有甲許可才能審批，有時會弄得業(yè)主暈頭轉向，不知從何辦起？眾所周知：雞生蛋、蛋孵雞，到底先有雞還是先有蛋，誰都說不清？

2.批復時限不同 業(yè)主顧此失彼

各種行政許可批復都有它的時限性。如開發(fā)電站得到發(fā)改《立項批復》時限是兩年內(nèi)開工建設，兩年后其它行政許可未得，依法應再來；《水資源論證報告》評估結論限時三年內(nèi)建成投產(chǎn)，超過要重新評估，三年后業(yè)主的《環(huán)評》沒有通過，發(fā)改沒有給其核準立項，按規(guī)定環(huán)評和核準立項后須再論證水資源。采、選礦業(yè)先申請《采礦許可證》，時限也是三年，而三年內(nèi)各機關批復的安全預評價、水土保持、環(huán)評等行政許可未到手，《采礦許可證》已到期，需要申請延期。延期要提供的有關資料可能有些又過期了，需要重新補辦。

一連串的行政許可手續(xù)，就象數(shù)學公式中的數(shù)列方程式一樣，從首項到尾項，有很多的中項在連接，缺一不可。按程序辦完首項再逐步完善各個中項，由于各項時限不同，有時中項未完善，首項已過期，尾項無法辦理，開發(fā)項目只好半途而廢。

總而言之，建設者要開發(fā)一個項目，為這些行政許可手續(xù)花費很大精力，大企業(yè)配備有專門管理人員，辦完這些業(yè)務也得筋疲力盡，耗費巨資，而對那些普通合伙的小企業(yè)、獨資公司或個體業(yè)主，沒有專職管理人員容易顧此失彼或功虧一簣。

3.中介單位介入 費用無底深淵

為了規(guī)范行政許可的批復，依法業(yè)主還需委托具有資質(zhì)的單位（下稱中介單位）承擔編制后交主管機關組織評估通過才能得到結果。近年來社會上冒出各種不同的中介單位，從業(yè)人員并具有“資質(zhì)”者也各有千秋。其中有真才實學、經(jīng)驗豐富的老專家；也有剛出校門、涉世不深的初出茅廬者；更有棄政從商、關系密切的官宦出身。可以說魚目混珠，有的甚至是濫竽充數(shù)之輩。

然而，這些中介單位是目前經(jīng)濟管理層中最熱門的行業(yè)，收入頗豐。很多大學畢業(yè)后都進入中介公司從業(yè)，有的是學非對口，改行就業(yè)的。雖然他們是不穩(wěn)定的“私營企業(yè)”，而比起進入國家機關從業(yè)所得酬薪卻相差天遠。

一個毛頭小子或妙齡女郎，大學畢業(yè)不到三年，現(xiàn)任某咨詢公司的經(jīng)理、副總或“工程師”，年薪十萬元；有些資歷頗深、威望較高、老當益壯的退休干部，其年薪比他原來工作幾十年工資總收入多幾倍。某市國土資源局一位中年采礦工程師，任職十五礦產(chǎn)股長后，辭職到柳州辦一家咨詢公司，專門為采、選礦業(yè)辦理《采礦證》延期等行政許可手續(xù)，不到五年該公司擁有資產(chǎn)上千萬元。

因為編制行政許可技術資料（各種報告或方案，下稱《資料》）收費很高，一般每項《資料》需建設總投資的2～3%，辦完所有行政許可得耗資建設總投資的15—20%。如編制一份總投資3000萬元的電站水資源論證連評估需要30—40萬，編制一份年產(chǎn)3000萬，建設總投資800萬元的采、選礦環(huán)境影響報告連評估需要120—150萬元，辦完所有行政許可得耗資450—600萬元。所以，中介企業(yè)的收入是超常規(guī)的豐厚，可謂財源茂盛、日進斗金，然而項目業(yè)主耗資在行政許可審批的費用則是無底深淵。

國家設立行政許可制度，目的是為了規(guī)范各行業(yè)的行政管理，促進國民經(jīng)濟有序發(fā)展?，F(xiàn)在看來已變化成故意為難企業(yè)、設高門檻讓業(yè)主艱難曲折地跨越，對經(jīng)濟實力有限、產(chǎn)業(yè)風險較大的項目根本不能開發(fā)。即使是對自然資源有效利用、對地方經(jīng)濟發(fā)展起著促進作用、可行性效益顯著的項目，只好望洋興嘆！

十年前行政機關審批有關手續(xù)時曾收取過各種費用，社會上有人不無諷刺地編段順口溜說：“十七八頂大蓋帽，圍著一頂爛草帽，你們要得我也要，大家都有文件來對照”，現(xiàn)改由中介單位收費，其順口溜改成：“昔日行政大蓋帽，如今變成資質(zhì)照，編制評估高收費，砍你業(yè)主苦難叫”。

4.資料理論特深 實用價值不高

目前中介單位編制的各種《資料》），理論性太強，實際有用的內(nèi)容則幾筆帶過。如開發(fā)電站的水資源論證報告、水土保持方案；采礦的礦山建設方案、安全預評價報告等，其實用內(nèi)容就是3—4頁紙就可說明清楚，然而普遍編制都是120—150頁以上，內(nèi)容極為豐富。有些是羅列那些與項目建設根本不粘邊的項目區(qū)地理、經(jīng)濟、政治等情況；有些把特深的專業(yè)理論性、公式化列上文稿。導致參加評估的專家組，特別是那些部門領導和單位代表（多數(shù)是外行老表），根本看不懂其內(nèi)容，評估也提不出什么有用的意見，只檢一些無關緊要的詞語發(fā)個言，在專家組名單上簽個名拿份“勞務費”走人。

即使有些擁有“專家資格”，也因行業(yè)不同，隔行如隔山，所提的評估意見，多數(shù)是丈八竹稿打不著邊的無關痛癢之詞。業(yè)主代表參加評估，遇上“專家”提問，除解答那些雞毛蒜皮之外，也說不出什么實質(zhì)性內(nèi)容，結果是發(fā)完“勞務費”等拿《批復函》。

至于編制單位經(jīng)多月努力、伏案而書、細心修改后印成標準文本的《報批稿》，對主管單位是一份存檔資料，對其它相關部門與業(yè)主只是存列品，最后當廢紙賣給收廢舊，生產(chǎn)建設中基本沒有按《資料》內(nèi)容實施，有些業(yè)主連看都要沒看過，因為這些行政許可的《報批稿》，多數(shù)是業(yè)主根本看不懂的“天書”。

5.改革審批制度 為業(yè)主支撐一片藍天

改革開放初期，鄧小平說過：我們沒有經(jīng)驗就摸石頭過河嘛，行政管理制度也應不斷改進。我國目前實行多部門行政許可審批制度，雖然能使開發(fā)項目符合各行業(yè)的規(guī)范，確保項目在建設和生產(chǎn)運行中，不再違反自然規(guī)律。如浪費水資源、導致水土流失、造成環(huán)境污染、破壞耕地、損毀森林及破壞礦產(chǎn)資源等。由于各部門審查程序太復雜，不大了解行規(guī)的項目業(yè)主，很難完善所有的行政許可手續(xù)，應改革審批制度。具體做法可從如下幾個方面入手：

（1）歸口管理 實行一行負責制

目前行政許可審批涉及的部門很多，承擔編制的中介單位也各有千秋，由業(yè)主自行完善這些程序，確實有些暈頭轉向。如果改革為歸口管理、一行負責到底制度，將有利于項目順利進行。如開發(fā)電站或采、選礦項目，除企業(yè)注冊登記自行辦理外，各項行政許可歸水利或國土（礦產(chǎn)）部門負責辦理，與發(fā)改、質(zhì)監(jiān)、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、建設等部門及有關中介單位由水利或國土部門負責協(xié)調(diào)。國家或自治區(qū)須出臺一部《行政許可審批制度及時限》的法規(guī)，明確規(guī)定各部門之間對其他部門為開發(fā)項目辦理行政許可要給予協(xié)助，并要在規(guī)定時限內(nèi)批復，每項限在5—10個工作日（兩周內(nèi)）審查完畢，不得拒絕或故意拖延。整個項目的行政許可審批時限應定在3—5個月內(nèi)完成，最多不能超過6個月，否則追究負責機關的責任。

（2）限價收費 削弱部分中介勢力

擁有資質(zhì)的中介單位，是編制各項目資料的技術保障。由于收費特高，行業(yè)效益顯著，社會上新生的中介企業(yè)如雨后春筍，但內(nèi)部組織成員多數(shù)是魚目混珠或濫竽充數(shù)之輩。一些小伙子或小姑娘，其名片上都打印“工程師”“副總”或“某某資質(zhì)證”的銜頭，其實根本沒有合法的“證件”，業(yè)主又真?zhèn)文?，為了出錢買“結果”，遇上“天價”也啞口無言。

國家應統(tǒng)一規(guī)定一個中介收費標準，編制連評審一項行政許可收費限在項目建設總投資的0.5%以下，完善項目全部行政許可交費也控制在項目建設總投資的3—5%以內(nèi)。費用由業(yè)主交給代辦機關，再由代辦機關按不同內(nèi)容付給編制單位，所有費用都按行政事業(yè)收費開票，即使不需納稅也要接受有關部門審查和監(jiān)督，這樣可杜絕暗錢交易，減少編制單位的不法收入，削弱部分中介勢力，將有利益促進行政許可審批工作的健康發(fā)展。

（3）規(guī)范評審專家 杜絕外行評審內(nèi)行

目前各種項目技術評審慣例是：由批準立項級的（縣、市、廳）主管部門組織，邀請不同部門的專家、領導、代表來參加。然而來者多數(shù)是隔行如隔山者。國家應頒布《項目評審專家法》或由省級出臺《項目評審專家條例》，統(tǒng)一規(guī)范評審專家制度。專家成員由縣級以上各部門具有中級以上專業(yè)技術資格、五年以上工作經(jīng)驗的人擔任，經(jīng)報省級主管廳審查后發(fā)給《專家證書》才有資格從事評審工作。各部門需要評審項目時，由組織部門邀請本轄區(qū)內(nèi)執(zhí)有《專家證書》者來參加，本轄區(qū)內(nèi)人員不夠，可通過市、廳級發(fā)函邀請轄區(qū)外執(zhí)有《專家證書》者來參加，杜絕無證的領導或代表參加評審。有利評審專業(yè)化，促進行政許可審批工作的客觀公正。

專家評審費仍要保持，因為專家評審付出的是知識代價的勞動，沒有報酬是不公平的?？墒菢藴室膊灰颂撸咳嗣宽椖?00—500元就合理了，加上往返差旅費，業(yè)主需承擔每位專家800—1000元，每項目開銷需8000—10000元。然而目前評審一個項目普遍需要3—5萬元評審費。

（4）縮簡理論篇章 重在編制實用技術

目前中介單位編制的《資料》（報告書）普遍都是120—150頁以上的厚厚一本書，其中70—80%的內(nèi)容都是理論和公式，實用技術最多只占全書的20—30%。應提倡縮減這些與項目建設無關的理論和公式化內(nèi)容。由于大部分的理論是學者開展學術研討或撰寫《學術論文》用的，對主管部門及建設者沒有實用價值，不該列入《資料》中。

因為現(xiàn)在編制的《資料》都按項目規(guī)模分為《報告書》或《報告表》兩種格式，并以量化標準來分開，其實所有《資料》的實用技術都一樣。分開“書”和“表”的結果只是說明項目的大小、《資料》理論內(nèi)容及編制費用的多少而已。所以，歸口管理后的所有《資料》編制，應縮減沒有實用價值的理論與公式，把實際使用的技術編份《報告表》就行了。這樣做，一可減少編制單位的工作量及評審專家的審查壓力、二讓業(yè)主看懂好實施建設并減少負擔、三能便于主管部門監(jiān)督管理，是一舉多得的好事。

（5）跟蹤監(jiān)督 行業(yè)管理要善始善終

所有行政許可手續(xù)辦理完善，業(yè)主開工建設后，縣級以上主管部門應跟蹤監(jiān)督，從始至終管理好項目的建設和生產(chǎn)，是否出現(xiàn)違反經(jīng)行政許可審批的規(guī)定。發(fā)現(xiàn)情況立即督促業(yè)主糾正，才能使所有建設項目符合規(guī)范，保障國有資源的合理開發(fā)、促進國民經(jīng)濟有序發(fā)展。