中國的城鎮(zhèn)化

譚國輝++譚曉明

摘 要：城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮(zhèn)化水平的角度看，在中國當(dāng)前，要提高城鎮(zhèn)化率的真實水平，除統(tǒng)計上意義上農(nóng)村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實質(zhì)而言，而且在當(dāng)前也是最難辦的是，當(dāng)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地進(jìn)城就業(yè)后，能否同樣享受市民的公共服務(wù)與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對的宜居。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化

China's urbanization-Where to go

Tan Guo-hui，Tan Xiao-ming

（Nanhai， Guangdong Urban and Rural Architectural Design Co.， Ltd.， Foshan， Guangdong 528200）

Abstract： Urbanization is the human production and living activities gathered in the area of space. Specific measure to improve the level of urbanization from the perspective of the current in China， to improve the real level of urbanization rate， in addition to reducing the urban population statistically significant increase in the rural population， by its essence， but in the current also the most difficult is when the farmers to leave the land for agriculture and working in cities， people can enjoy the same public services and benefits， the urban environment can be maintained relatively livable.

Keywords： Urbanization

諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾說的：21世紀(jì)世界上有兩大歷史性事件，一是中國的城鎮(zhèn)化，二是亞太經(jīng)濟(jì)。

今年，是新型城鎮(zhèn)化破題之年，新一屆政府如何規(guī)劃城鎮(zhèn)化道路，為世人所關(guān)心。近年來，一些地方政府舉債投資、人工造城，快速提升城鎮(zhèn)化率的同時，不但造成土地價格高企、社會成本高昂、債務(wù)風(fēng)險高懸的“三高”現(xiàn)象，而且多地出現(xiàn)房地產(chǎn)入住率過低、入城農(nóng)民待遇過低、被征農(nóng)村土地補(bǔ)償過低的“三低”現(xiàn)象。如何在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中降“三高”提“三低”，既需要城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計，也要求地方政府真正做到以人為核心實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

1.城鎮(zhèn)化對總體經(jīng)濟(jì)的意義

各國經(jīng)濟(jì)史表明，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度相關(guān)。城鎮(zhèn)化水平的提高，是工業(yè)化（包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）的相伴產(chǎn)物。推動工業(yè)化（包括信息化）的進(jìn)程，必然同時是在推動城鎮(zhèn)化率水平的提高。中國30年多年的改革開放史也表明，盡管改革開放初中央并未提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但隨著30多年來工業(yè)化水平的不斷提高，我國城鎮(zhèn)化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個地區(qū)工業(yè)化水平高，自然城鎮(zhèn)化率水平（甚至是城鄉(xiāng)一體化水平）也相對較高。因為工業(yè)化率水平的提高，意味著一個地區(qū)的城市中，工業(yè)就業(yè)人口在增加，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在減少；工業(yè)產(chǎn)值占比在增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比在減少。

隨著大量農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出繼續(xù)保持不變甚至增加的情況下，就總體經(jīng)濟(jì)而言，農(nóng)民能進(jìn)城就業(yè)，意味著一國經(jīng)濟(jì)總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費，推動工業(yè)產(chǎn)出的維持或者增加（就社會、政治而言，是縮小了城鄉(xiāng)分配差距，有利于穩(wěn)定社會）。另一方面，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，城市面積在擴(kuò)展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，從而可推動一國投資。因此，就經(jīng)濟(jì)而言，城鎮(zhèn)化率的提高，意味著消費與投資的增長，意味著內(nèi)需的擴(kuò)大，意味著GDP的增長。

城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，盡管兩者定義域不同，但是相互交集。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程客觀上推動了投資與消費的增長，自然就構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。但是，要全面完成中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的歷史任務(wù)，就不僅僅局限于城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。因為城鎮(zhèn)化率的提高，直接意味的是僅僅帶動與新增城市人口相關(guān)的消費與投資的邊際增長部分，而涉及中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的問題相當(dāng)繁多、復(fù)雜。其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關(guān)的消費與投資增長問題，從機(jī)制與體制改革角度看，還涉及經(jīng)濟(jì)總體中以城市經(jīng)濟(jì)為主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高、產(chǎn)權(quán)的改革、要素價格的改革、企業(yè)治理以及對外開放政策的調(diào)整等等各方面的制度改革內(nèi)容，可以說涉及整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變的內(nèi)容。因此，推動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，但要從根本上改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，恐還需要進(jìn)行一系列除城鎮(zhèn)化所涉內(nèi)容之外的制度改革。

2.中國城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)和實質(zhì)

能否實現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終可衡量的目標(biāo)可以簡單歸結(jié)為城鎮(zhèn)化率的提高。但是要具體實現(xiàn)此戰(zhàn)略目標(biāo)，要讓億萬農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地，進(jìn)入大中小城鎮(zhèn)并能真正享受市民應(yīng)享受的公共服務(wù)和福利待遇，面對當(dāng)前中國的現(xiàn)狀，眾所周知，任務(wù)是相當(dāng)?shù)膹?fù)雜和艱巨。概括而言，一是要解決億萬農(nóng)民工進(jìn)城后的住房、小孩上學(xué)、農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老的問題（即農(nóng)民工市民化）；二是要解決大量農(nóng)民工進(jìn)城后城市擴(kuò)建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節(jié)約等城市建設(shè)問題（即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）；三是還要吸取中國自身過去和其他國家城市建設(shè)中的“城市病”教訓(xùn)，面對中國目前工業(yè)化與環(huán)境、資源、交通的現(xiàn)實矛盾困境，要防患于未然，需要對中心城市的聚集與輻射效應(yīng)、大中小城市的空間布局，有個事先的科學(xué)規(guī)劃（即城市空間布局）。因此在當(dāng)前，中國要推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，雖然任務(wù)繁多，但是具有歷史性的、核心的任務(wù)主要是三項：農(nóng)民工市民化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市空間布局。前一項是要處理好人與人之間的“人的城鎮(zhèn)化”問題；后兩項是要解決好人與自然、生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化或可持續(xù)城鎮(zhèn)化的問題。

3.中國的城鎮(zhèn)化——路在何方

城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，對未來中國的城鎮(zhèn)化走向何方，具有非常重要的指導(dǎo)性。這個方案如果能做得好，那么就意味著未來中國有可能走出目前非常扭曲的城鎮(zhèn)化模式和經(jīng)濟(jì)增長模式。如果做得不好，就可以會放大目前城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長模式的扭曲。這個規(guī)劃最關(guān)鍵的內(nèi)容不在界定未來中國應(yīng)該發(fā)展哪些城市群，或者是大、中、小城市如何協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，而在于制定一個系統(tǒng)性的，切實可行的改革方案，為已經(jīng)在城市里面打工的流動人口，以及他們在農(nóng)村里面的家庭成員，還有未來將進(jìn)入城市里的新增青年農(nóng)民工，在城市里永久定居，并市民化創(chuàng)造條件。

從人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域上的聚集這一世界各國城鎮(zhèn)化所共同走過的道路來看，中國不存在特殊的道路和路徑。如果說存在“特殊”之處，只是相對于其他國家而言，中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)實的“起點”不同，決定了在完成城鎮(zhèn)化歷史任務(wù)中會有道路上的路徑差異。中國現(xiàn)實“起點”的特征是什么？一是已在城鎮(zhèn)中生活的億萬勞動力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴(yán)重影響到一個社會的穩(wěn)定。二是中國幅員遼闊，東中西部各省區(qū)劃的水、森林等生態(tài)、礦產(chǎn)資源分布的極端不均，對各地區(qū)工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮(zhèn)群空間布局客觀上造成了一定的制約。三是中國整個經(jīng)濟(jì)仍處于“轉(zhuǎn)軌”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化中各種資源的配置正處于一個內(nèi)生制度、組織架構(gòu)的改革與形成過程之中。這一切決定了，要探索未來中國城鎮(zhèn)化的道路與路徑：

（1）一個循序漸進(jìn)的過程。既然改革與轉(zhuǎn)軌是個漸進(jìn)的過程，中國工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)必然也是一個逐步演進(jìn)的過程，不能拔苗助長，搞“大躍進(jìn)”，不能把國民福利待遇的胃口吊的過高，更不能突擊“造城”。

（2）一個因地制宜的過程。各地的城鎮(zhèn)化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與資源特征，走不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復(fù)建設(shè)。

（3）一個可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”的過程。面對各地生態(tài)與資源的分布不均，后來居上的全國城鎮(zhèn)布局完全可以吸取中外過去“城市病”的教訓(xùn)，吸收最新的信息與交通等技術(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃?、森林、礦產(chǎn)等各種自然資源環(huán)境，對以城市群為主體形態(tài)的空間布局，做到事先規(guī)劃，分步實施，防止重蹈前人的錯誤道路。

（4）一個制度改革的過程。因為要解決城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列經(jīng)濟(jì)資源配置制度和其他經(jīng)濟(jì)體制的改革。特別在以市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價格的改革，而這些體現(xiàn)市場動態(tài)價格的改革結(jié)果，是人們事先難以詳細(xì)預(yù)測的。因此，城鎮(zhèn)化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設(shè)定的。

4.城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的原則

為了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，制定一定的行動規(guī)劃，等價于尋找確保未來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，這是非常必要的。但是，由中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑?jīng)Q定了，在復(fù)雜的環(huán)境背景下，研制城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須貫徹突出重點的原則：一是規(guī)劃不能面面俱到。要圍繞完成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)，應(yīng)將規(guī)劃僅限于重點內(nèi)容的有限范圍。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不同于國民經(jīng)濟(jì)“十二五規(guī)劃”。不能把城鎮(zhèn)化視為一個“筐”，把本應(yīng)在國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中應(yīng)規(guī)劃的一般內(nèi)容都囊括在內(nèi)。沒有重點，就等于沒有規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)多一些明確的數(shù)量指標(biāo)，少一些定性的、無約束力的“原則話”。二是不能像計劃經(jīng)濟(jì)時代規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣，去規(guī)劃具體的項目和資金總額。具體說，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點絕對不應(yīng)去規(guī)劃實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是需要30萬億元還是40萬億元的問題。城鎮(zhèn)化過程中投資什么？投資多少？資金如何籌集？原則上應(yīng)交給市場。在當(dāng)今中國體制下，突出投資計劃只會誤導(dǎo)地方政府，強(qiáng)化政府主導(dǎo)理念，助長沿襲過去粗放式的投資至上的增長理念。市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點，應(yīng)去研究規(guī)劃實現(xiàn)更高水平城鎮(zhèn)化所需要什么樣的市場機(jī)制？去研究形成推動城鎮(zhèn)化的市場動力機(jī)制需要什么樣的配套改革？一句話，對中國推動城鎮(zhèn)化有實質(zhì)意義的規(guī)劃，應(yīng)該是除去涉及技術(shù)性指標(biāo)之外，更多的、更主要的內(nèi)容應(yīng)是與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)的內(nèi)容。

根據(jù)上述城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)和規(guī)劃原則的闡述，未來的規(guī)劃應(yīng)圍繞兩大內(nèi)容：一是根據(jù)一國生態(tài)文明和國土規(guī)劃等國家的可持續(xù)發(fā)展原則，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件，以確保實現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。二是圍繞提高民生水平、公平市民待遇這一核心內(nèi)容，研究由農(nóng)民變市民后應(yīng)享受的福利待遇和公共服務(wù)的基本內(nèi)容和目標(biāo)。

具體就前者而言，應(yīng)明確提出實現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的一系列技術(shù)性指標(biāo)。應(yīng)包括但不限于以下內(nèi)容：基于科學(xué)測算農(nóng)業(yè)用地基礎(chǔ)之上的土地管理原則、城市人均用地指標(biāo)、工業(yè)用地和市民居住用地比例、資源節(jié)約指標(biāo)、森林湖泊濕地及清潔水等各種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)、大中小城市及城市群建設(shè)中的各類技術(shù)指標(biāo)（包括綜合交通體系指標(biāo)）等等。中央政府應(yīng)盡快明確這些規(guī)劃指標(biāo)，并作為對各地推動城鎮(zhèn)化的“緊箍咒”和“天花板”，予以約束，不許突破。這是中央政府搞城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要職責(zé)。這些指標(biāo)對地方政府而言，往往不容易被重視，恰恰需要中央政府在各地大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化之前，須事先統(tǒng)籌規(guī)劃，予以硬性規(guī)定的。唯有這樣，才能確保在未來大規(guī)模城鎮(zhèn)化過程中能實現(xiàn)“美麗中國”的夢想。

5.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局

我國的新型城鎮(zhèn)化道路應(yīng)當(dāng)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，充分利用各自的優(yōu)勢，構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)完整、功能完善、運行協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系的構(gòu)建必須以現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，必須符合區(qū)域?qū)嵡椤?/p>

國家對新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。