全球油氣發(fā)展態(tài)勢及中國的政策選擇

當前，國際社會對能源安全、氣候變化與環(huán)境保護等問題日益重視，全球能源體系正在經(jīng)歷深刻變革。本文在總結(jié)歸納國際、國內(nèi)油氣發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，識別我國油氣發(fā)展面臨的問題，研究提出油氣低碳發(fā)展的思路和措施。

一、全球油氣供需格局與發(fā)展趨勢

（一）全球石油供需格局與發(fā)展態(tài)勢

目前，油氣在全球能源消費中占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)美國能源信息署（EIA）統(tǒng)計，2010—2014年原油和天然氣在全球能源消費的平均占比分別是34%、24%，兩者合計占全球能源消費的58%。分區(qū)域來看，美國和其他經(jīng)合組織國家仍是全球石油消費的主力，但已進入了消費的平穩(wěn)期，消費增長較為緩慢；發(fā)展中國家特別是新興經(jīng)濟體是世界石油消費增長的重要推動力，未來在全球消費中的比重還將進一步上升。從行業(yè)來看，工業(yè)、交通運輸業(yè)和電力行業(yè)是石油消費的重點，工業(yè)化以及電力行業(yè)發(fā)展是推動石油消費增長的重要因素，隨著汽車能效的提高以及天然氣等替代燃料的日益普及，未來全球石油消費增速可能會放緩。未來全球新增消費主要來源于發(fā)展中國家交通行業(yè)需求增長，這是由于發(fā)展中國家汽車保有量迅速增加以及石化行業(yè)發(fā)展的結(jié)果。

從全球石油供應(yīng)格局來看，沙特阿拉伯、俄羅斯和美國是全球前三大生產(chǎn)國，三國合計占全球產(chǎn)量的36.8%。自美國頁巖氣革命成功以來，全球興起了一輪非常規(guī)油氣勘探開發(fā)熱潮，這將推動世界石油供應(yīng)格局的變化。石油作為國際大宗商品，全球油價波動對石油生產(chǎn)和消費具有重大影響，并對能源替代以及能源結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生深遠影響。2014年石油價格大幅下跌，對非常規(guī)油氣開發(fā)產(chǎn)生了嚴重不利影響，據(jù)測算，如果國際油價跌至每桶60美元，美國很多頁巖油、頁巖氣開采項目就會停止。

（二）全球天然氣供需格局與發(fā)展態(tài)勢

近年來，全球天然氣行業(yè)呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢：一是全球范圍內(nèi)天然氣消費持續(xù)增長。世界各國為解決環(huán)境問題，大力推動天然氣替代煤炭，全球天然氣在能源消費中的比重由1965年的15%上升到2012年的30%。發(fā)電和工業(yè)部門是重要消費行業(yè)，據(jù)美國能源信息署（EIA）的數(shù)據(jù)，發(fā)電需求是世界天然氣消費增長的主要驅(qū)動力，未來世界30%—40%的天然氣將用于發(fā)電。目前，發(fā)展中國家環(huán)境與大氣污染日益嚴重，未來能源結(jié)構(gòu)變革將推動天然氣需求增長。二是天然氣在全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了巨大作用。近幾年，全球交通運輸行業(yè)天然氣需求增長最快，天然氣對石油形成了有效替代，緩解了全球石油的需求壓力，未來天然氣的發(fā)展將對石油長期走勢產(chǎn)生較大影響。三是天然氣供需格局正在發(fā)生深刻變化，非常規(guī)天然氣將成為未來全球新增供應(yīng)的重要來源。IEA預(yù)測，2035年全球常規(guī)氣產(chǎn)量將達到3.9萬億立方米，非常規(guī)氣產(chǎn)量將達到1.2萬億立方米，非常規(guī)氣產(chǎn)量占總產(chǎn)量的比例將上升到24%。

全球天然氣市場區(qū)域性特征十分明顯，北美、歐洲、亞太地區(qū)作為世界三大天然氣市場具有不同的發(fā)展特征：經(jīng)濟發(fā)達的歐洲與北美地區(qū)，天然氣消費增速緩慢且基本趨于平穩(wěn)，亞太地區(qū)新興經(jīng)濟體則是天然氣消費增長的主要動力。天然氣消費受經(jīng)濟因素影響較大，中國和美國是世界上重要的天然氣消費國，2013年兩國天然氣消費增長占全球增長的81%。由于供需態(tài)勢以及定價機制不同，世界三大市場價格走勢存在較大差異。尤其是2009年以來，三大天然氣市場價格走勢呈現(xiàn)明顯的分化，亞洲和歐洲市場價格迅速攀升，亞洲市場價格創(chuàng)出歷史新高，北美天然氣價格低位運行。

（三）全球油氣行業(yè)的發(fā)展態(tài)勢

2050年前油氣作為全球主力能源的戰(zhàn)略定位不會改變。國際權(quán)威機構(gòu)一致認為，油氣未來一段時期內(nèi)仍將是能源消費的主體，兩者在世界一次能源消費結(jié)構(gòu)中所占的比例仍將保持在50%以上。BP預(yù)計，2030年油氣占世界一次能源消費的份額56.3%；2040年和2050年占世界一次能源消費的比重將分別為55.9%和53%，油氣在全球一次能源消費中的主體地位不會改變。

隨著國際社會對環(huán)境污染與氣候變化問題日益重視，清潔化與低碳化將是未來油氣行業(yè)發(fā)展的重點方向，未來能源行業(yè)“去碳化”進程將加快。全球范圍內(nèi)由高碳能源向低碳能源和無碳能源轉(zhuǎn)變，能源消費結(jié)構(gòu)逐步實現(xiàn)低碳化。歐盟《2030年氣候與能源政策框架》提出到2030年將溫室氣體排放量在1990年的水平降低40%，可再生能源比例至少提高到27%，以及能源效率至少提高27%。中美兩國2014年11月共同發(fā)表的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，清潔能源和環(huán)保領(lǐng)域合作是重點內(nèi)容。美國能源信息署預(yù)測，2050年清潔能源在世界能源結(jié)構(gòu)中的比重將達到62%左右，天然氣作為重要的清潔能源，在世界能源結(jié)構(gòu)中的比重將由目前的24%提高到29%。

二、中國油氣供需現(xiàn)狀與問題

（一）我國石油供需現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢

改革開放以來，我國石油消費增長大體經(jīng)歷三個階段：1978—1990年，石油消費緩慢增長；1991—2002年，石油消費較快增長；2003年以來，石油消費需求快速增長。與此同時，分行業(yè)石油消費也發(fā)生了較大變化：2012年工業(yè)和交通運輸行業(yè)是我國石油消費的絕對主力，兩部門石油消費占比分是為37.09%和37.44%；而1990年工業(yè)消費占比為63.75%，交通消費僅為14.65%，由此可見，石油消費結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重要變化：工業(yè)部門消費比重大幅下降，交通部門消費比重大幅上升；其次農(nóng)業(yè)消費比重穩(wěn)步下降，從1990年的9%降至2012年的3.23%；生活消費比重從1990年的2.48%提升至2012年的9.01%。隨著國民收入水平不斷提升，未來汽車保有量仍將保持較快增長，中國石油需求仍有較大的增長空間。

從石油生產(chǎn)來看，我國石油工業(yè)經(jīng)過了六十多年的發(fā)展，取得了令人矚目的成果。石油生產(chǎn)發(fā)展大致可以分為三個階段：一是20世紀60年代中期至70年代末，原油產(chǎn)量快速增長；二是20世紀80年代，全國原油產(chǎn)量穩(wěn)定增長到14億噸；三是90年代以來，產(chǎn)量平緩增長。盡管陸上東部老油田逐漸進入產(chǎn)量遞減階段，但西部和海洋石油勘探開發(fā)進程加快，保證了全國石油產(chǎn)量總體穩(wěn)中有升。綜合近年來我國石油勘探開發(fā)情況及其它各種因素，我國石油產(chǎn)量已進入高峰期，未來產(chǎn)量還有小幅增長的可能性，難以再大幅度提高產(chǎn)量。從可持續(xù)發(fā)展看，適當控制高峰產(chǎn)量、保持較長穩(wěn)產(chǎn)期更有利。未來非常規(guī)石油資源將成為我國石油供應(yīng)有益而重要的補充。

（二）我國天然氣供需現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢

近年來我國輸氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，天然氣消費迅速增加，目前我國六大氣區(qū)天然氣已實現(xiàn)了全面外輸，天然氣消費已覆蓋 31個省市。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2013年，城市天然氣用氣人口達到2.4億，城鎮(zhèn)氣化率達到37%。我國已成為世界第三大天然氣消費國。從分行業(yè)消費結(jié)構(gòu)變化來看，我國城市燃氣保持快速發(fā)展，交通用氣快速發(fā)展。2012年，我國工業(yè)天然氣消費占比為64.71%，居民消費占比為19.7%，交通行業(yè)占比為10.56%。工業(yè)用氣比例大幅下降，從1995年的87.02%降至2012年的64.71%；交通和居民用氣則出現(xiàn)大幅上升，交通用氣從1995年的不到1%提高到2012年的約11%，居民用氣從1995年的10.94%提高到2012年的19.7%。交通用氣比例的提高主要原因是天然氣汽車具有良好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，近幾年得到了快速發(fā)展。同時LNG動力船舶產(chǎn)業(yè)也具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

同世界平均水平相比，我國天然氣發(fā)展還有較大差距。2012年我國天然氣在一次能源結(jié)構(gòu)中占比只有5.2%，同期世界平均占比為24%；2012年國人均天然氣消費量為66.6立方米，而世界人均消費量為434立方米，我國人均消費量僅為世界人均消費量的13%。我國天然氣利用結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》，2020年天然氣在一次能源結(jié)構(gòu)中比例要達到10%，未來受經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護推動，全國多個省份加快推進“煤改氣”進程、交通“油改氣”，以及隨著城鎮(zhèn)化的推進和城市管網(wǎng)日益完善，居民用氣仍將持續(xù)增長，未來我國天然氣消費仍將持續(xù)增長。

我國天然氣生產(chǎn)格局十分不均衡，陜西、新疆、四川作為中國天然氣的主產(chǎn)區(qū)，2012年三省去產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的3/4以上。鄂爾多斯盆地、四川盆地、塔里木盆地和南海海域是我國四大天然氣產(chǎn)區(qū)，合計探明剩余技術(shù)可采儲量和產(chǎn)量分別約占全國的78%、73%，是今后增儲上產(chǎn)的重要地區(qū)。目前，我國天然氣儲量和產(chǎn)量正處于快速增長期，考慮煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)資源的貢獻，預(yù)計2030年前后天然氣年產(chǎn)量有可能達到3000億立方米。2030年以前，以煤層氣、頁巖氣為主的非常規(guī)天然氣資源將進入規(guī)?；l(fā)展期，2030年產(chǎn)量有望達到500億立方米以上。隨著天然氣管網(wǎng)建設(shè)加快、價格關(guān)系逐步理順、天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條逐步完善，根據(jù)國土資源部的預(yù)計，到2025年左右，全國天然氣產(chǎn)量將與石油形成“二分天下”的格局，這有利于改善我國能源生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)、治理大氣霧霾。

（三）我國油氣發(fā)展面臨的問題

1、石油消費增長過快引發(fā)嚴重的碳排放、環(huán)境污染與能源安全問題

一是石油消費增長較快導(dǎo)致碳排放問題十分突出。2012年我國石油消費碳排放達到11.54億噸?？紤]到我國人口眾多，正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，未來我國交通需求和石油消費仍將保持較快增長。中石油測算，到2020年我國交通運輸需求總量將是目前的2.5—3倍，如按照目前的油耗水平，到2020年，全年汽車年成品油消耗將達到3億噸，按照60%的成品油率，年消耗原油5億噸，年CO2排放12.5億噸到15億噸；到2030年，全年汽車年成品油消耗將達到4.5億噸，按照60%的成品油率，年消耗原油7.5億噸，年CO2排放18.25億噸到22.5億噸。

二是石油消費過快增長加劇了我國的環(huán)境污染。石油消費的猛增不斷加重中國的環(huán)境污染。根據(jù)中科院“大氣灰霾追因與控制”課題組針對北京PM2.5做的源解析，在污染嚴重期，在強霾污染時的汽車尾氣對PM2.5的貢獻率達到47%。而在同期污染程度很低的時段，汽車對PM2.5的貢獻率下降到30%。

三是石油消費過快增長加劇了能源安全問題。1993年，我國開始成為石油凈進口國，之后石油進口規(guī)模不斷擴大，石油進口依存度從2000年的27.4%增加到2014年的59.5%，超過國際公認的警戒線水平（50%）。據(jù)中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院測算，2020年供需缺口將達4億噸，2030年接近5億噸，2020年石油對外依存度將突破60%，2030年可能升至70%。國際石油價格的劇烈波動對國內(nèi)成品油市場及其下游廠商造成了較大沖擊。我國石油進口依賴中東和非洲兩個傳統(tǒng)的不穩(wěn)定地區(qū)，石油在進口來源、運輸通道和儲備能力方面存在安全隱患，能源安全形勢嚴峻。

2、油氣市場化程度不高

目前，我國石油、天然氣行業(yè)市場化程度較低，一是油氣管網(wǎng)高度集中很難形成有效競爭，最終導(dǎo)致效率低下、成本上升。目前我國境內(nèi)油氣管網(wǎng)長度達到10萬多公里，主要由三大石油公司和地方燃氣公司投資建設(shè)。其中，僅中石油的天然氣管網(wǎng)就占七成左右。二是石油行業(yè)經(jīng)營管理體制具有明顯的行政壟斷色彩，石油行業(yè)從原油生產(chǎn)及進口、石油煉制、成品油流通等各個環(huán)節(jié)，基本上由三大石油企業(yè)壟斷。三是天然氣產(chǎn)業(yè)從上游、中游到下游也存在高度壟斷：上游勘探開發(fā)領(lǐng)域主要是法定壟斷和行政壟斷，中游管道運輸領(lǐng)域同時存在經(jīng)濟壟斷和自然壟斷，下游的城市燃氣配送領(lǐng)域主要是自然壟斷，經(jīng)濟壟斷初步出現(xiàn)。

3、非常規(guī)油氣開發(fā)利用不足，技術(shù)與政策體系薄弱

由于技術(shù)、市場和政策因素，我國非常規(guī)油氣開發(fā)不足，目前尚未形成規(guī)模產(chǎn)能。2014年，我國頁巖氣產(chǎn)量只有13億立方米，遠低于《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》制定的65億立方米目標。我國非常規(guī)油氣開發(fā)利用不足，主要受制于以下因素：一是勘探開發(fā)技術(shù)壁壘有待攻克；二是非常規(guī)油氣資源的開發(fā)成本普遍高于常規(guī)資源，開發(fā)面臨的市場風險較大，影響了企業(yè)參與開發(fā)的積極性；三是當前我國非常規(guī)油氣發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展機制不明晰、政策扶持力度不夠，致密油、致密氣、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣的開發(fā)需要在技術(shù)和政策的支持下才能實現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化。

三、未來我國油氣低碳發(fā)展的思路與措施

（一）大力推動天然氣替代煤炭和石油

為降低煤炭在一次能源消費中的比重，在可再生能源尚未實現(xiàn)大規(guī)模應(yīng)用之前，天然氣可以發(fā)揮重要的過渡作用，21世紀上半葉是我國天然氣大發(fā)展的時期，天然氣將在改善能源結(jié)構(gòu)與治理大氣污染中發(fā)揮重要作用。一是大力推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與“去煤化”進程，大幅提高天然氣在一次能源消費中的比重。繼續(xù)大力發(fā)展城市燃氣，繼續(xù)發(fā)展天然氣作為工業(yè)燃料的利用，大力發(fā)展天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)，適度發(fā)展天然氣化工。在建筑領(lǐng)域使用天然氣冷熱電聯(lián)供能源系統(tǒng)進行集約化高效聯(lián)供，減少煤炭消耗；在發(fā)電行業(yè)鼓勵和引導(dǎo)天然氣的運用。二是合理控制石油消費增速，積極穩(wěn)妥開展石油替代。從現(xiàn)有的經(jīng)濟和技術(shù)水平看，未來相當長一段時間內(nèi)，石油仍將是交通運輸?shù)闹饕剂希瑢嶋H替代情況主要取決于各種能源間的比價關(guān)系以及國家的政策導(dǎo)向。在交通領(lǐng)域繼續(xù)實施“氣化交通”發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)模發(fā)展天然氣替代，提升車輛能源效率。將中、重型卡車改造為高效、廉價、低排放的液化天然氣車，積極研發(fā)替代能源車輛（LNG、生物燃油），推廣清潔燃料，大力推廣天然氣車輛、船舶。

（二）繼續(xù)推動油氣行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

目前，我國油氣行業(yè)整體技術(shù)水平與國外存在較大差距，在物探、鉆井、測井技術(shù)、深水、非常規(guī)等低成本開發(fā)方面與世界領(lǐng)先水平還有不小差距，油氣科技創(chuàng)新能力不能滿足發(fā)展的需要。為此，要積極推動油氣重點領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，探索我國長期穩(wěn)定的油氣供給途徑：一是推動頁巖氣、煤層氣、致密油等非常規(guī)油氣開發(fā)利用技術(shù)創(chuàng)新，破解非常規(guī)油氣發(fā)展的技術(shù)瓶頸；二是積極研發(fā)石油替代技術(shù)，積極推動天然氣替代、電動力替代、生物質(zhì)替代煤基替代相關(guān)技術(shù)的發(fā)展；三是大力推動開展CO2驅(qū)油技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。

（三）積極推進天然氣價格體制改革

按照能源生產(chǎn)和消費革命要求，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定的能源價格機制：一是大力推進天然氣價格機制改革。加快存量氣、增量氣并軌，建立分季節(jié)、分時段的峰谷價格機制，理順進口氣與國產(chǎn)氣、工業(yè)和居民用氣的關(guān)系。二是通過政策引導(dǎo)推進天然氣更大規(guī)模利用。通過減免天然氣相關(guān)稅費、增加煤炭使用的環(huán)境成本，提高天然氣的經(jīng)濟性。探索采取直供、季節(jié)性和可中斷氣價等差別性價格政策，推進氣電以及工業(yè)“煤改氣”的大力發(fā)展。在污染嚴重、無任何環(huán)保措施的煤炭散燒領(lǐng)域，大力推行“煤改氣”。

（四）運用財稅政策支持非常規(guī)油氣的開發(fā)與利用

我國剩余常規(guī)油氣資源中，深層、深水、低滲等低品位資源約占2/3，開采難度與成本逐漸加大，隨著開發(fā)技術(shù)的突破，頁巖氣、煤層氣、致密油等非常規(guī)油氣將成為我國油氣供應(yīng)增長的重要來源。因此，第一，國家應(yīng)加大對深層、海上和非常規(guī)油氣的勘探、開發(fā)與利用的支持力度，盡快制定頁巖油氣等非常規(guī)資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)政策及配套法律法規(guī)。通過差別化財稅政策，加大政策激勵，持續(xù)推動頁巖氣、煤層氣快速發(fā)展，推動天然氣資源更大規(guī)模的開發(fā)與利用；第二，加大非常規(guī)油氣資源理論研究和科技投入力度，統(tǒng)籌組織研究適合我國資源狀況的配套勘探開發(fā)技術(shù)，完善鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的配套措施，積極運用稅收減免和財政補貼等方式推動非常規(guī)油氣的開發(fā)與利用。

（五）采取多種措施提高我國油氣安全水平

第一，繼續(xù)加強國內(nèi)油氣勘探，保持國內(nèi)油氣供應(yīng)的基礎(chǔ)地位。加強國內(nèi)油氣勘探，努力尋找更多優(yōu)質(zhì)儲量，是實現(xiàn)國內(nèi)油氣產(chǎn)量長期穩(wěn)產(chǎn)的關(guān)鍵。第二，充分利用國際油氣資源。全球油氣剩余探明可采儲量和待發(fā)現(xiàn)資源仍然十分豐富，我國利用國際油氣資源的基礎(chǔ)仍存在，推動建立互利共贏的大國關(guān)系，推進能源領(lǐng)域的雙邊與多邊合作。繼續(xù)實施“走出去”戰(zhàn)略，擴大利用國外油氣資源。第三，完善我國油氣儲備體系。石油儲備對于防范和應(yīng)對突發(fā)事件，保障石油供應(yīng)安全十分必要。我國作為世界第二大石油消費國，面對石油對外依存度不斷上升的形勢，應(yīng)加快完善我國石油儲備體系。

（劉長松，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心助理研究員，經(jīng)濟學(xué)博士。研究方向：能源經(jīng)濟、環(huán)境經(jīng)濟與低碳經(jīng)濟）