破解難題，全面推進(jìn)“兩法”深入實(shí)施
——市人大內(nèi)司委開展貫徹實(shí)施“兩法”情況監(jiān)督調(diào)研

文/喬駿

破解難題，全面推進(jìn)“兩法”深入實(shí)施
——市人大內(nèi)司委開展貫徹實(shí)施“兩法”情況監(jiān)督調(diào)研

文/喬駿

為推動(dòng)本市法院和檢察院進(jìn)一步建立公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，切實(shí)維護(hù)國家法制權(quán)威，市人大內(nèi)司委在去年對(duì)本市公檢法司機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施修改后刑事訴訟法和民事訴訟法（以下簡稱“兩法”）情況開展監(jiān)督的基礎(chǔ)上，今年又把對(duì)本市“兩院”貫徹實(shí)施“兩法”情況的監(jiān)督調(diào)研作為一項(xiàng)重要工作，并將就本市“兩院”貫徹實(shí)施“兩法”情況向市人大常委會(huì)主任會(huì)議作專題匯報(bào)。為做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，市人大內(nèi)司委在常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，邀請(qǐng)部分常委會(huì)組成人員、市人大代表和法律專家等組成調(diào)研組，從3月至8月開展了5個(gè)多月的專題監(jiān)督調(diào)研。

以問題為導(dǎo)向，確保調(diào)研取得實(shí)效

在今年立法和監(jiān)督工作任務(wù)均較重的情況下，內(nèi)司委統(tǒng)籌謀劃各項(xiàng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)“長計(jì)劃、短安排”、集中與分散相結(jié)合，將此次監(jiān)督調(diào)研工作與對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作、司法改革試點(diǎn)工作的調(diào)研有機(jī)整合、交叉開展，實(shí)現(xiàn)工作資源的充分利用，取得較好效果。內(nèi)司委注重深入一線了解情況，不僅多次赴基層法院旁聽刑事和民事案件庭審，還赴社區(qū)檢察室、公安派出所、社區(qū)矯正中心和監(jiān)獄等基層一線實(shí)地調(diào)研，并對(duì)各區(qū)縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委和市區(qū)兩級(jí)公檢法司機(jī)關(guān)，以及664名律師和61名企業(yè)法律顧問開展問卷調(diào)查。根據(jù)每次調(diào)研活動(dòng)的不同內(nèi)容，分別邀請(qǐng)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的市人大代表參加，有力保障了人大代表能就專業(yè)問題和與會(huì)單位進(jìn)行深入探討。先后共有71人次市人大代表和專家參加監(jiān)督調(diào)研活動(dòng)。

內(nèi)司委在調(diào)研中堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，重點(diǎn)調(diào)研“兩院”落實(shí)內(nèi)司委在去年對(duì)本市公檢法司機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施“兩法”情況開展監(jiān)督時(shí)提出意見和建議，采取措施解決法律實(shí)施中突出問題的情況；重點(diǎn)查找公檢法司機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施“兩法”中互相配合、互相制約方面存在的問題。

在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，內(nèi)司委著力推動(dòng)本市“兩院”努力破解難題，并通過召開公檢法司機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人專題座談會(huì)等形式，共商解決問題的方法和路徑，為各家搭建面對(duì)面溝通交流的平臺(tái)。

以司法改革試點(diǎn)為契機(jī)，不斷提升“兩法”實(shí)施水平

“兩法”修改不僅是條文的變化，更是理念的進(jìn)步，必然會(huì)對(duì)公檢法司機(jī)關(guān)長期以來的工作方式造成沖擊。當(dāng)前本市法院和檢察院在工作方式的轉(zhuǎn)變上還不夠充分，對(duì)“兩法”新理念的落實(shí)還不到位。在刑事訴訟中，人權(quán)保障、少捕慎捕、程序公正和證據(jù)裁判等意識(shí)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化。證人、鑒定人等當(dāng)庭質(zhì)證的比例不高。犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利和律師執(zhí)業(yè)權(quán)利未得到應(yīng)有尊重的情況仍有發(fā)生?！耙勺飶臒o”理念尚未完全樹立，“疑罪從輕”的思維和做法仍會(huì)影響刑事訴訟過程。在民事訴訟中，更好地滿足人民群眾司法需求，更有效地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的意識(shí)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化，“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”等一些長期存在的問題仍未完全解決，檢察機(jī)關(guān)民事檢察工作基礎(chǔ)仍比較薄弱。

針對(duì)這些問題，內(nèi)司委建議本市“兩院”要抓住上海司法體制改革試點(diǎn)的有利時(shí)機(jī)，將“兩法”實(shí)施與司法人員分類管理、法官和檢察官職業(yè)保障、司法責(zé)任制以及全市法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等各項(xiàng)改革措施緊密結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃、配套推進(jìn)。要通過改革促進(jìn)法官和檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，把更多的司法資源充實(shí)到辦案第一線，拓寬基層法官和檢察官的職業(yè)發(fā)展空間。要通過改革建立科學(xué)的辦案責(zé)任制，推動(dòng)每名法官和檢察官牢固樹立正確的司法理念，將尊重和保障人權(quán)、程序公正、注重證據(jù)、司法為民等“兩法”基本原則貫徹到每一起案件和每一道程序之中。要通過改革完善司法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究，充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用，對(duì)司法權(quán)力形成有效的制約監(jiān)督。

以工作機(jī)制為載體，不斷提高“兩法”實(shí)施能力

此次“兩法”修改新增加的訴訟制度較多，但有些新制度比較原則。雖然本市“兩院”單獨(dú)或者聯(lián)合相關(guān)機(jī)關(guān)制定了一系列規(guī)范性文件，但在司法實(shí)踐操作中仍存在一些問題。一是“兩法”的一些新程序仍缺乏操作機(jī)制。如修改后刑事訴訟法新增了刑事和解程序，規(guī)定因民間糾紛引起的部分刑事案件，在犯罪嫌疑人、被告人賠償被害人損失并獲得諒解的情況下，可以從寬處罰。但司法實(shí)踐中，民間糾紛的范圍、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和從寬處罰的幅度不夠明確，增加了實(shí)現(xiàn)和解的難度，也潛藏著量刑失衡的風(fēng)險(xiǎn)。二是“兩法”的一些新要求仍缺乏落實(shí)機(jī)制。如修改后民事訴訟法強(qiáng)調(diào)訴訟中的誠實(shí)信用原則，目前當(dāng)事人之間出于逃避債務(wù)和規(guī)避法律等目的進(jìn)行的虛假訴訟日益增多，但法院對(duì)此類案件缺乏有效的發(fā)現(xiàn)渠道，往往在法律文書執(zhí)行時(shí)才能發(fā)現(xiàn)。

針對(duì)這些問題，內(nèi)司委建議本市“兩院”要在工作機(jī)制的完善和創(chuàng)新上下更大功夫。市高院和市檢察院要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，針對(duì)“兩法”實(shí)施中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，會(huì)同相關(guān)機(jī)關(guān)及早出臺(tái)配套規(guī)范性文件，滿足訴訟工作需要。要著重規(guī)范和完善體現(xiàn)“兩法”立法精神、社會(huì)關(guān)注度高的新訴訟程序，著重解決具體操作規(guī)范、程序適用范圍、訴訟主體權(quán)利、事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利救濟(jì)渠道等關(guān)鍵性問題。要采取有力舉措突破工作瓶頸。如在虛假訴訟防范上，要梳理各類案件的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立健全案件利益相關(guān)人通報(bào)等訴前防范和訴中識(shí)別機(jī)制。

以部門協(xié)作為切入點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)“兩法”實(shí)施合力

盡管本市公檢法司機(jī)關(guān)通過溝通協(xié)調(diào)，對(duì)“兩法”貫徹實(shí)施中的許多問題達(dá)成共識(shí)，但仍存在一些分歧，影響了法律實(shí)施效果。公安機(jī)關(guān)作為刑事訴訟的第一環(huán)節(jié)，還存在偵查程序不夠規(guī)范、證據(jù)收集不夠全面、重大刑事案件初始的同步錄音錄像不夠完整和辦案人員出庭作證能力不強(qiáng)等問題，給“兩院”后續(xù)工作造成一定困難?！皟稍骸迸c公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)在電子卷宗、

涉案大宗物品的移送、證人保護(hù)、律師管理等問題上還需加強(qiáng)溝通。個(gè)別考核指標(biāo)與刑事訴訟的司法規(guī)律不相符合，影響了公檢法司機(jī)關(guān)之間的互相制約。如公安機(jī)關(guān)過于強(qiáng)調(diào)對(duì)“批準(zhǔn)逮捕率”指標(biāo)的考核，使得檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕申請(qǐng)時(shí)顧慮較多。又如檢察機(jī)關(guān)過于強(qiáng)調(diào)“訴判一致”的指標(biāo)，使得審判機(jī)關(guān)在做出“疑罪從無”判決時(shí)顧慮較多。

針對(duì)這些問題，內(nèi)司委建議本市公檢法司機(jī)關(guān)之間要進(jìn)一步依法加強(qiáng)互相配合和互相制約，運(yùn)用法治思維和法治方式解決工作中的難題，彌合工作中的分歧，努力形成分工更加明確、配合更加流暢、制約更加有力、監(jiān)督更加高效的工作格局。要共同加強(qiáng)刑事訴訟質(zhì)量的源頭管理，在前道程序中為后道程序奠定良好工作基礎(chǔ)。要在偵查、起訴、審判和刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接上主動(dòng)跨前一步，切實(shí)防止和糾正“各掃門前雪”和推諉扯皮現(xiàn)象。要從“兩法”實(shí)施的大局出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)需要各方配合協(xié)作的工作，共同解決好證人和鑒定人出庭及證人保護(hù)等突出問題。要從維護(hù)社會(huì)公平正義出發(fā)，切實(shí)改變“重配合、輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)思維。在刑事訴訟中，要強(qiáng)化各機(jī)關(guān)和各訴訟環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制約，建立和完善更符合“兩法”理念和訴訟規(guī)律的考核機(jī)制。