農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)的指標(biāo)體系研究

王瑩 沈建新

摘要：以應(yīng)用研究型農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)為研究對象，基于專項(xiàng)資金“投入—運(yùn)作—產(chǎn)出—影響”的全過程和財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性的目標(biāo)原則，分析主要績效表現(xiàn)，確定管理效率、科研產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益4個(gè)評價(jià)方面，針對性地選擇多樣化、定量化的評價(jià)指標(biāo)，準(zhǔn)確反映績效評價(jià)內(nèi)容，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)出特點(diǎn)，最后采用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)資金的績效評價(jià)體系，以期為優(yōu)化資金配置、揭示項(xiàng)目管理問題提供理論工具。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科技；專項(xiàng)資金；績效評價(jià)；指標(biāo)體系

中圖分類號： F812.453文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2014）02-0420-03

收稿日期：2014-01-08

基金項(xiàng)目：江蘇省財(cái)政廳2012年度農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展項(xiàng)目（編號：JK1201）。

作者簡介：王瑩（1987—），女，江蘇揚(yáng)州人，碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。

通信作者：沈建新，研究員。E-mail：sjxjaas@126.com。農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金作為財(cái)政的公益性支出，是政府支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重要形式。2011年我國農(nóng)業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出中，從政府口徑支出的資金數(shù)額為773.79億元，在該類經(jīng)費(fèi)支出中約占88%。資金規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢下，農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)資金的績效管理成為財(cái)政改革和科研經(jīng)費(fèi)管理中越來越受關(guān)注的問題?？蒲许?xiàng)目以財(cái)政資金為主要來源，但資金歸口部門不同，績效管理方法各異：財(cái)政部在公共財(cái)政體制框架內(nèi)先后出臺(tái)了一系列文件，2003年制定了《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評規(guī)范》，對如何進(jìn)行科技項(xiàng)目考評作出了明確規(guī)定，2013年發(fā)布《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，設(shè)計(jì)了項(xiàng)目、部門和財(cái)政的績效評價(jià)共性指標(biāo)框架；科技部也相繼出臺(tái)了一系列文件，如《科學(xué)技術(shù)評價(jià)辦法（試行）》、《科技評估管理暫行辦法》及《科技成果評價(jià)試點(diǎn)工作方案》等。雖然，相關(guān)部門日益重視科技專項(xiàng)的績效評價(jià)工作，但實(shí)際操作中缺少權(quán)威、統(tǒng)一的指標(biāo)體系，財(cái)政部只有宏觀層面的指標(biāo)框架，科技部至今沒有制度化的評價(jià)體系，更加缺少針對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的績效評價(jià)研究。本研究根據(jù)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的特點(diǎn)，分析主要的績效表現(xiàn)方面，構(gòu)建科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)的績效評價(jià)體系，以期為科研經(jīng)費(fèi)管理和項(xiàng)目管理提供理論參考。

1績效評價(jià)的基本思想

依據(jù)科技專項(xiàng)資金投入、運(yùn)作、產(chǎn)出和影響的全過程以及財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性原則，分析績效評價(jià)的主要內(nèi)容，構(gòu)建指標(biāo)體系，具體思路如圖1所示。項(xiàng)目是科技專項(xiàng)資金的載體，考評專項(xiàng)資金的績效應(yīng)該圍繞項(xiàng)目進(jìn)行。項(xiàng)目的運(yùn)行過程可以概括為投入、運(yùn)作、產(chǎn)出和影響四個(gè)環(huán)節(jié)。投入包括資金、原有的科研條件、科研人員等，考評科技專項(xiàng)資金的績效應(yīng)以經(jīng)費(fèi)投入所帶來的產(chǎn)出和影響作為主要的評價(jià)對象：產(chǎn)出指科技活動(dòng)的成果，影響則是成果的擴(kuò)散、轉(zhuǎn)化在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的影響和推動(dòng)作用。從投入到產(chǎn)出的運(yùn)作過程，是產(chǎn)出、影響的形成誘因，表現(xiàn)為管理形態(tài)[1]，實(shí)用而重要，亦應(yīng)為績效評價(jià)系統(tǒng)不可或缺的內(nèi)容?？冃гu價(jià)作為項(xiàng)目監(jiān)督管理的手段和資源配置的依據(jù)，通過逆支出的反饋回路，在對已實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和影響進(jìn)行判斷的基礎(chǔ)上，揭示項(xiàng)目運(yùn)行中的問題，將評判結(jié)果用于未來資金投入的決策，這也是績效評價(jià)的職能和目的。

資金貫穿項(xiàng)目，科技專項(xiàng)的績效評價(jià)要同時(shí)反映資金在運(yùn)作、產(chǎn)出和影響等方面的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性（簡稱“3E”原則）。效益性指科技專項(xiàng)產(chǎn)出的科研成果，有益于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，最大程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需求，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；效率性原則關(guān)注的是科技專項(xiàng)運(yùn)行中的生產(chǎn)效率，產(chǎn)出與投入相比是否有效率[2]，如何在既定支出下實(shí)現(xiàn)更高的產(chǎn)值和更好的服務(wù)；經(jīng)濟(jì)性原則要求在科技專項(xiàng)的既定目標(biāo)下，資金支出應(yīng)盡可能達(dá)到事半功倍的效果，最大限度地減少支出，優(yōu)化支出的結(jié)構(gòu)。資金投入一定的情況下，科技專項(xiàng)資金的效率越高，產(chǎn)出的成果越多，影響力越大，獲得的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益越高?？蒲挟a(chǎn)出一定的情況下，資金的使用效率越高，支出越具有經(jīng)濟(jì)性。

2績效評價(jià)的主要方面

根據(jù)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效多目標(biāo)、復(fù)雜性的特點(diǎn)，本研究將構(gòu)建層次型評價(jià)體系，全面、有條理地反映績效水平，將指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層。目標(biāo)層是績效評價(jià)的目的，即農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效；準(zhǔn)則層是圍繞目標(biāo)層對績效主要方面的描述，由績效評價(jià)的基本思想可知，評價(jià)系統(tǒng)要素包括管理、產(chǎn)出和影響；指標(biāo)層是反映準(zhǔn)則層要素特性的具體指標(biāo)。

2.1管理效率

管理績效是項(xiàng)目績效的一部分[3]，評價(jià)對象是運(yùn)作過程中的管理形態(tài)。在設(shè)置管理績效指標(biāo)時(shí)，一些研究混淆了管理績效的表現(xiàn)形式和影響績效表現(xiàn)的管理因素，將制度的健全性、會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性等財(cái)務(wù)管理因素列為管理績效，實(shí)際是顛倒了因果關(guān)系。管理績效衡量的是項(xiàng)目實(shí)施和交付的短期內(nèi)的表現(xiàn)，關(guān)注的是按時(shí)交付，滿足質(zhì)量、成本等要求[4]，這是結(jié)果；而影響績效表現(xiàn)的管理因素眾多，如項(xiàng)目目標(biāo)是否明確、計(jì)劃是否完備、制度是否完善、操作是否規(guī)范等，這些是導(dǎo)致結(jié)果的誘因，不是直接的績效表現(xiàn)形式。從結(jié)果出發(fā)，管理績效的表現(xiàn)形式是項(xiàng)目能否按時(shí)按質(zhì)完成以及執(zhí)行中的經(jīng)費(fèi)使用效率，因此將農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)的管理績效定義為管理效率，從項(xiàng)目完成情況和資金效率2個(gè)方面考察。

2.2科研產(chǎn)出

科研項(xiàng)目的主要內(nèi)容是科學(xué)研究活動(dòng)，科研成果是項(xiàng)目產(chǎn)出的重要組成部分；但不同類型項(xiàng)目的研究重點(diǎn)不同，科研產(chǎn)出的成果也有所差異，只有明確科研項(xiàng)目分類，才能建立有效的、針對性的指標(biāo)體系。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織對科研項(xiàng)目的分類，科技活動(dòng)包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)開發(fā)3類，其中應(yīng)用研究以為物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供直接科學(xué)技術(shù)支撐為主，能通過成果轉(zhuǎn)化對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生間接影響，成果的主要形式有論文、專著、專利技術(shù)、動(dòng)植物新品種等[5]，產(chǎn)出具有多樣性，涉及不同方面。本研究以應(yīng)用研究型農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)為對象，其他類型項(xiàng)目則可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改。

2.3經(jīng)濟(jì)效益

以財(cái)政資金為主要來源的科技專項(xiàng)不是為了追求直接的經(jīng)濟(jì)效益，專項(xiàng)的主要任務(wù)是科學(xué)研究活動(dòng)，但這并不是最終目的。如果將專項(xiàng)產(chǎn)出停留在論文、專利等文字層面的成果上，思想結(jié)晶只能被束之高閣，便喪失了科學(xué)技術(shù)推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的真正意義，因此，經(jīng)濟(jì)效益是評價(jià)科技專項(xiàng)必不可少的方面。評價(jià)經(jīng)濟(jì)效益要分為微觀和宏觀2個(gè)層面。對于專項(xiàng)承擔(dān)主體來說，利用科研成果轉(zhuǎn)化獲得的收入是直接效益，計(jì)算投入產(chǎn)出比能準(zhǔn)確得出投入資金產(chǎn)生的實(shí)際貨幣價(jià)值。宏觀層面的經(jīng)濟(jì)效益指的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，衡量成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的貨幣價(jià)值和社會(huì)公眾所能獲得的利益。

2.4社會(huì)效益

社會(huì)效益評價(jià)是站在公眾角度評價(jià)專項(xiàng)的社會(huì)效果。作為農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)中的公眾主體，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者從專項(xiàng)實(shí)施或成果中受益，改善了生活質(zhì)量、獲得了就業(yè)機(jī)會(huì)，這些往往難以衡量，但是可以通過農(nóng)民對于知識(shí)和技術(shù)的可獲得性來體現(xiàn)。科技專項(xiàng)成果的影響面越廣，農(nóng)民越容易獲得品種和技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，從中受益的可能性就越大。因此，從新品種、新技術(shù)推廣的角度來體現(xiàn)社會(huì)效益。

3績效評價(jià)指標(biāo)體系

基于以上考慮，在對農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)資金項(xiàng)目合同書、驗(yàn)收申請書進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，同時(shí)參照相關(guān)部門發(fā)布的項(xiàng)目、財(cái)政支出績效評價(jià)體系，構(gòu)建多目標(biāo)、多層次的績效評價(jià)指標(biāo)體系。以農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效為目標(biāo)層，設(shè)立二級指標(biāo)，確定管理效率、科研產(chǎn)出、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益4個(gè)準(zhǔn)則層，選取16個(gè)定量指標(biāo)組成指標(biāo)層（表1）。

管理效率（A1）選取了3個(gè)指標(biāo)，主要反映項(xiàng)目運(yùn)作中可用的資金數(shù)和項(xiàng)目完成時(shí)的執(zhí)行情況。經(jīng)費(fèi)是科研活動(dòng)運(yùn)行的保障，一方面，由于科研經(jīng)費(fèi)的投入通常按一定比例在項(xiàng)目開始時(shí)、中期檢查或是驗(yàn)收時(shí)分批劃撥，因此，資金能否按時(shí)按量到達(dá)是項(xiàng)目運(yùn)行中重要的管理績效。另一方面，項(xiàng)目運(yùn)行中實(shí)際耗費(fèi)的資金量是對投入的準(zhǔn)確衡量。在此用到位率和實(shí)際支出率2個(gè)指標(biāo)考察資金使用。支出確定時(shí)，采用技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成率反映項(xiàng)目是否按時(shí)結(jié)題驗(yàn)收，表現(xiàn)項(xiàng)目完成的經(jīng)濟(jì)性?？蒲挟a(chǎn)出（A2）是科技活動(dòng)結(jié)束后的直接成果，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新能力。依據(jù)應(yīng)用研究型項(xiàng)目的產(chǎn)出，統(tǒng)計(jì)成果、專利、審定品種等產(chǎn)出內(nèi)容的數(shù)量，綜合評判論文和獲獎(jiǎng)產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量，反映科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的潛在能力。另外，人才培養(yǎng)雖然不是科技活動(dòng)的直接目的，但卻是項(xiàng)目運(yùn)行中的潛在效益，積累了團(tuán)隊(duì)和個(gè)人的科技實(shí)力，這里用研究生的培養(yǎng)率指標(biāo)來表達(dá)。經(jīng)濟(jì)效益（A3）選擇了科研投資收入率來描述微觀經(jīng)濟(jì)體即項(xiàng)目承擔(dān)單位所能獲得的直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)，將新增產(chǎn)值和新增農(nóng)民收入分別與投入相比，表達(dá)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展成果的外溢性對宏觀經(jīng)濟(jì)的有益影響。社會(huì)效益（A4）主要針對的是項(xiàng)目成果的推廣面和影響程度。通過科技服務(wù)、咨詢等形式，傳播農(nóng)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，讓農(nóng)戶得到技術(shù)、品種，才能實(shí)現(xiàn)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，在此選擇了科技服務(wù)次數(shù)、農(nóng)民培訓(xùn)率和成果推廣率3個(gè)指標(biāo)。

在具體指標(biāo)的選擇與確定上，考慮到科技產(chǎn)出的多樣性，指標(biāo)應(yīng)有所針對。有反映即期效益的科研投資收入率、新增產(chǎn)值與總投入比等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，也有反映潛在效益的人才培養(yǎng)率指標(biāo)；有統(tǒng)計(jì)專利、品種審定等數(shù)量的絕對值指標(biāo)，也有相對值指標(biāo)，如采用成果產(chǎn)出率直觀反映每萬元支出所能帶來的成果產(chǎn)出。同時(shí)，兼具數(shù)量和質(zhì)量評價(jià)的綜合評判指標(biāo)，如論文h指數(shù)和獲獎(jiǎng)成果率的計(jì)算。指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑及計(jì)算公式如下：

（1）專項(xiàng)資金到位率=實(shí)際到位資金預(yù)算安排資金總額。

（2）資金實(shí)際支出率=實(shí)際支出資金實(shí)到到位資金。

（3）技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成率=實(shí)際完成的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)量項(xiàng)目合同中的預(yù)期考核指標(biāo)數(shù)量。

（4）成果產(chǎn)出率。項(xiàng)目期內(nèi)科技成果數(shù)與相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)支出額之比，成果形式包括新產(chǎn)品，自主選育或引進(jìn)推廣的農(nóng)業(yè)品種，產(chǎn)生的新裝置、新工藝、新技術(shù)。公式為：

成果產(chǎn)出率=成果數(shù)量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（5）論文h指數(shù)。目前，評價(jià)論文主要采用期刊的影響因子，以期刊的整體影響力來間接體現(xiàn)論文的質(zhì)量，缺乏對論文影響力的直接衡量。2005年，美國物理學(xué)家Jorge E Hirsch提出h指數(shù)，以簡單的計(jì)算同時(shí)衡量個(gè)人論文成果的數(shù)量和質(zhì)量（影響力）[6]。將科技專項(xiàng)類比于個(gè)人，用h指數(shù)評價(jià)專項(xiàng)產(chǎn)生的基金論文，相比于以往的研究更能綜合體現(xiàn)科技專項(xiàng)在論文上產(chǎn)生的績效。論文h指數(shù)的定義為：獲得某科學(xué)基金資助的總計(jì)N篇論文中，有h篇論文的被引次數(shù)至少為h次，而其余N-h篇論文的被引次數(shù)均小于或等于h[7]。

（6）專利。反映擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的科技成果，包括發(fā)明專利、實(shí)用新型專利和外觀設(shè)計(jì)專利。另外，動(dòng)植物新品種權(quán)、新藥證書同發(fā)明專利性質(zhì)相同，屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的范疇，也計(jì)入專利授予數(shù)量。

（7）獲獎(jiǎng)成果產(chǎn)出率。科技獎(jiǎng)勵(lì)是對項(xiàng)目創(chuàng)新水平、科技含量的有形衡量，獲獎(jiǎng)級別越高說明該項(xiàng)目的創(chuàng)新點(diǎn)、成就越高。但相同的資金投入、不同級別獎(jiǎng)項(xiàng)的含金量不同，資金產(chǎn)出效率自然不同。為了體現(xiàn)相同科研經(jīng)費(fèi)下的獎(jiǎng)勵(lì)質(zhì)量，將各級別獎(jiǎng)項(xiàng)基于國家級科技獎(jiǎng)勵(lì)平臺(tái)進(jìn)行修正，使各項(xiàng)目之間具有可比性。將獲獎(jiǎng)成果產(chǎn)出率定義為：

獲獎(jiǎng)成果產(chǎn)出率=國家級獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)量+0.473 9部級獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)量+0.021 1省級獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)[8]。

（8）人才培養(yǎng)率=參與項(xiàng)目的研究生數(shù)量項(xiàng)目參與人數(shù)。

（9）科研投資收入率，指科研技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同、技術(shù)服務(wù)在統(tǒng)計(jì)年內(nèi)平均每年所獲得的收益（科研成果轉(zhuǎn)化收入）與相應(yīng)的科研投資經(jīng)費(fèi)總額之比，公式為：

科研投資收入率=科研成果轉(zhuǎn)化收入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（10）科技服務(wù)次數(shù)。項(xiàng)目單位對項(xiàng)目服務(wù)對象組織的科技下鄉(xiāng)、培訓(xùn)、指導(dǎo)、函授、講座、展覽、科技普及等工作次數(shù)。

（11）農(nóng)民培訓(xùn)率=接受培訓(xùn)的農(nóng)民數(shù)量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（12）成果推廣率。對于種植類項(xiàng)目，定義為種子種苗新品種新技術(shù)在核心區(qū)、示范區(qū)的示范推廣面積與總投入比；對于畜牧類項(xiàng)目，定義為畜禽種苗在核心區(qū)、示范區(qū)的繁殖數(shù)量與總投入比。公式為：

成果推廣率=種子種苗推廣面積或畜禽種苗繁殖數(shù)量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

4指標(biāo)權(quán)重的確定

權(quán)重設(shè)置是績效評級指標(biāo)體系中的關(guān)鍵步驟，影響評價(jià)結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性。指標(biāo)權(quán)重的確定方法有專家評估法、層次分析法、主成分分析法等。根據(jù)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效的多樣性和多層次性特點(diǎn)，本研究選擇層次分析法確定權(quán)重，通過對測評指標(biāo)重要性的兩兩比較，將主觀評價(jià)以相對客觀的形式進(jìn)行量化處理，提高評價(jià)的準(zhǔn)確性。具體實(shí)施過程中，采用專家咨詢法，邀請對農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域較為熟悉的財(cái)務(wù)管理專家和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富的科研專家填寫權(quán)重調(diào)查問卷。26份有效問卷中，通過一致性檢驗(yàn)的問卷共10份，經(jīng)過Yaahp 6.0層次分析軟件的計(jì)算，結(jié)果如表1所示。

5創(chuàng)新意義

與以往研究相比，本研究構(gòu)建的績效評價(jià)指標(biāo)體系具有如下創(chuàng)新意義：（1）評價(jià)對象上，針對農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)出特性。（2）評價(jià)思路上，綜合項(xiàng)目全過程和“3E”原則。從項(xiàng)目投入、運(yùn)作、產(chǎn)出和影響的過程，深入挖掘和描述農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)的績效表現(xiàn)，同時(shí)考評支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性。（3）評價(jià)指標(biāo)上，指標(biāo)選擇體現(xiàn)針對性。一方面，基于評價(jià)基本思想，指標(biāo)能夠準(zhǔn)確反映績效評價(jià)的主要內(nèi)容。如管理效率指標(biāo)考慮真正能反映管理績效的因素，剔除影響績效表現(xiàn)的管理因素。另一方面，指標(biāo)設(shè)置具有多樣化和定量化特點(diǎn)。以絕對值、相對值和綜合評判指標(biāo)對科研活動(dòng)產(chǎn)出進(jìn)行量化評判，直觀、具體地反映財(cái)政專項(xiàng)支出的績效水平?？茖W(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，有助于提高科學(xué)研究效率和項(xiàng)目管理水平。

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