試點背后的探索

鄭秀亮

如果企業(yè)有擴充產(chǎn)能等需求，想增加排污指標(biāo)，也有錢通過購買取得更多的排污權(quán)，也需要先經(jīng)過環(huán)評等程序得到排污許可，且購買的排污權(quán)并不能超出許可的量。

2013年年底，廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點工作經(jīng)各方奔走努力，終于正式啟動。這一旨在通過樹立“容量有限、資源有價、使用有償”的環(huán)境資源價值理念，逐步實現(xiàn)環(huán)境外部性成本內(nèi)在化，推動企業(yè)加快淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從源頭上減少污染排放的措施一經(jīng)啟動，立即受到社會各界的關(guān)注與熱議。然而，在熱鬧的探討聲背后，很少有人知道這一試點工作的啟動背后，有著多少艱難的探索。

漫長的探索之路

2007年2月6日，廣州興豐垃圾填埋場將其未來5年共500萬噸二氧化碳排放權(quán)以5000萬美元的價格賣給英國一公司之后，粵港政府歷時3年多時間制訂的《珠江三角洲火力發(fā)電廠排污交易試驗計劃》實施方案正式對外公布。這標(biāo)志著廣東省將實施環(huán)境有償使用制度改革，并逐步推廣排污權(quán)交易。這可以說是廣東對排污權(quán)交易制度建設(shè)最早進行的一次有益嘗試，而此方案的出臺也為在珠三角地區(qū)建立一個可行的全面排污交易制度提供了基礎(chǔ)。

2008年，廣東省環(huán)境保護廳（以下簡稱“省環(huán)保廳”）會同廣東省社科院牽頭開展《排污權(quán)交易政策研究》，歷時兩年之后，于2010年形成了系列成果，為開展排污權(quán)交易實踐提供了政策支持。

“同意啟動試點”！2010年9月，廣東省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的這一批示，充分肯定了省環(huán)保廳、省物價局、省政府發(fā)展研究中心聯(lián)合上報的《用改革的辦法解決環(huán)境問題——建議盡快啟動我省排污權(quán)有償使用和交易試點工作》報告，為排污權(quán)交易試點工作的開展注入了強勁動力。隨后，排污權(quán)交易試點工作被納入廣東省委常委會2012年工作要點和2013年廣東省政府重點工作督辦方案，作為廣東省委省政府的重要督辦事項。2013年，廣東省長朱小丹在上半年經(jīng)濟形勢分析會上強調(diào)，下半年要啟動全省排污權(quán)交易試點工作。2013年3月份，廣東省政府正式向國家財政部、環(huán)境保護部和發(fā)展改革委提出將廣東列為國家排污權(quán)有償使用和交易試點省份的申請。

而在另一方面，“十一五”以來，廣東通過污染減排，推動各項環(huán)境管理制度、污染治理基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控手段日趨完備，重點污染源在線監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)基本形成，污染源臺賬建設(shè)和排污許可證管理工作有序推進，為開展排污權(quán)有償使用和交易試點創(chuàng)造了成熟條件。

2013年初，隨著《關(guān)于在我省開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作的實施意見》的正式印發(fā)，廣東開展排污權(quán)交易的基本思路、職責(zé)分工和工作安排進一步明確，這是廣東開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)性意見，也標(biāo)志著自2007年開始，經(jīng)過7年多時間的探索之后，廣東排污權(quán)有償使用和交易試點工作正式拉開了序幕。

《廣東省排污許可證管理辦法》、《廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點管理辦法》、《廣東省主要污染物總量指標(biāo)核定與分配辦法》、《廣東省排污權(quán)交易規(guī)則》……隨著這一個個規(guī)范排污權(quán)交易工作的文件的制定實施，廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點工作漸趨成熟，并最終于2013年12月18日成功啟動，廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點工作正式全面展開。

省環(huán)保廳負責(zé)人透露，試點工作啟動后，接下來將檢驗制度設(shè)計的各環(huán)節(jié)，積極爭取納入國家試點，為廣東全面推行該項制度奠定基礎(chǔ)；積極推動排污許可證、排污權(quán)有償使用和交易的立法工作，為全面推進排污權(quán)有償使用與交易提供有力的法制保障。此外，廣東還正研究與金融機構(gòu)開展合作，未來將推出企業(yè)排污權(quán)抵押申請授信等服務(wù)。

科學(xué)化的制度設(shè)計

此次廣東排污權(quán)有償使用和交易試點可謂千呼萬喚始出來，這背后雖有多方面的原因，但不可忽略的是相關(guān)部門在排污權(quán)交易制度設(shè)計上的謹慎與用心。作為一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策，排污權(quán)有償使用和交易制度要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就必須有科學(xué)化的設(shè)計。

很多人曾懷疑，排污權(quán)實行有償使用和交易之后，會不會變成縱容有錢的企業(yè)可以任意排污？制度設(shè)計當(dāng)然不允許這種情況存在。具體來說，如果企業(yè)有擴充產(chǎn)能等需求，想增加排污指標(biāo)，也有錢通過購買取得更多的排污權(quán)，也需要先經(jīng)過環(huán)評等程序得到排污許可，且購買的排污權(quán)并不能超出許可的量。參加排污權(quán)交易試點的企業(yè)也不免除其治理污染、繳納排污費、污染減排的責(zé)任和法律法規(guī)規(guī)定的其他責(zé)任。另外，企業(yè)根據(jù)排污許可的排污量并完成減排任務(wù)后，才能符合交易的條件。

而新改擴建項目沒有到市場上購買取得相應(yīng)排污權(quán)的，環(huán)保部門則可以采取責(zé)令改正、處罰等措施。如果涉及到未經(jīng)環(huán)保許可非法排污，造成嚴(yán)重污染環(huán)境的，還可以根據(jù)環(huán)境污染犯罪的司法解釋等法律，追究刑事責(zé)任。此外，排污單位是否嚴(yán)格按照排污權(quán)允許的指標(biāo)排污，環(huán)保部門也將進行核查。

為防止投機操作，例如一些排污單位想買了排污權(quán)長期不用，囤積居奇，按照制度要求，排污權(quán)交易必須有項目支撐，規(guī)定使用時限、逾期不用將被強制收回。此外，制度設(shè)計還對不同地區(qū)實行區(qū)別化對待，例如在交易中為珠三角地區(qū)設(shè)置較多的限制條件，確保環(huán)境高負荷地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)減排。

深圳的探索之路

在省里對排污權(quán)交易工作進行積極探索的時候，廣東各地市也積極開展相關(guān)研究，如廣州、深圳、佛山、中山等就已開始了排污權(quán)有償使用和交易的前期準(zhǔn)備工作，對開展試點工作有迫切的要求和較高的積極性。尤其是深圳市探索排污權(quán)交易試點工作起步較早，進展較快，已經(jīng)制定了系列規(guī)范文件，開發(fā)了交易管理信息系統(tǒng)和總量監(jiān)管系統(tǒng)，搭建了排污權(quán)交易平臺，對納入試點的企業(yè)開展了政策培訓(xùn)，成立了內(nèi)設(shè)的管理機構(gòu)，并進行了模擬運行。

深圳結(jié)合實際，將有排污許可證的全部電鍍線路板企業(yè)、廢水排放量在100噸/日的工業(yè)企業(yè)以及新、改、擴建項目納入試點范圍，試點污染因子為COD。定價方面，基于行業(yè)的平均治污成本，綜合考慮地區(qū)和行業(yè)差異性，深圳對不同行業(yè)采取不同的定價機制。電鍍行業(yè)最高，為2.0萬元/噸/年；食品行業(yè)最低，為0.4萬元/噸/年。

排污單位初始排污權(quán)的購買采取自愿原則，繳納有償使用費的可通過發(fā)放排污權(quán)證進行確權(quán)；對于無償使用排污指標(biāo)的企業(yè)規(guī)定每年需承擔(dān)4%的強制減排義務(wù)，且不允許參加排污權(quán)交易，減排任務(wù)數(shù)據(jù)是參考深圳市“十二五”COD減排任務(wù)目標(biāo)制定的：初始排污指標(biāo)的有償使用費征收環(huán)節(jié)設(shè)計了繳費優(yōu)惠政策，同時引入企業(yè)排污權(quán)抵押融資模式，鼓勵更多企業(yè)參與排污權(quán)交易，推動企業(yè)污染減排、技術(shù)改造和資金流轉(zhuǎn)，促進金融和環(huán)保共贏。

企業(yè)必須繳納初始排污指標(biāo)有償使用費并獲得排污權(quán)后才允許參與交易；不允許跨行業(yè)交易，以充分發(fā)揮排污權(quán)交易的協(xié)同控制作用；交易方式分為短期交易和一次性買斷交易兩種，更靈活分配資源，提高市場活躍度。

鏈接

排污權(quán)交易起源

排污權(quán)交易起源于美國。1968年，由經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯提出該理論，后逐漸發(fā)展為可轉(zhuǎn)讓的排放許可證理論。1976年美國推行了排污權(quán)交易政策，旨在推動電力企業(yè)二氧化硫減排以及促進電力企業(yè)加快技術(shù)革新。1990年美國修改的《清潔空氣法》將排污權(quán)交易在法律上制度化，并真正形成了以市場為導(dǎo)向的排污權(quán)交易機制，從而建立起一種利用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的有效方法。

美國大氣污染排放交易，是迄今為止國際上最廣泛、最成功的排污權(quán)交易實踐，該政策有力地促進了美國大氣環(huán)境質(zhì)量的改善，也降低了大氣污染削減的社會成本。endprint