少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行情況研究

吳大平++鄧秋霞

【摘 要】闡述義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策的主要內(nèi)容，分析廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策的執(zhí)行現(xiàn)狀，并指出廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行過程中存在的主要問題，提出進一步提高廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行力度的幾點建議，切實完善義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策的執(zhí)行體系。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族地區(qū) 義務(wù)教育 資助政策 執(zhí)行情況

【中圖分類號】 G 【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】0450-9889（2014）04C-0009-03

目前，國家實施的義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策主要是“兩免一補”和農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃。從2006年開始，農(nóng)村中小學(xué)春季學(xué)期開學(xué)起，分年度、分地區(qū)逐步實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，并將學(xué)生資助經(jīng)費納入農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。到2008年我國已全面實現(xiàn)了免費的九年義務(wù)教育，農(nóng)村義務(wù)教育階段免收學(xué)生的學(xué)雜費、教科書費，城市義務(wù)教育階段免收學(xué)生的學(xué)雜費。另外，從2011年秋季學(xué)期開始啟動農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃。本文對廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策的執(zhí)行情況進行探討，提出進一步提高廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行力的建議，切實完善義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策的執(zhí)行體系。

一、國家義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行情況的主要內(nèi)容

（一）政策的主要內(nèi)容。主要包括“兩免一補”和農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。其中“兩免一補”是國家義務(wù)教育階段資助政策的主要內(nèi)容，主要指免除學(xué)雜費、免費提供教科書和家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助政策。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃是從2011年秋季學(xué)期開始執(zhí)行。

（二）資金分擔(dān)。一是義務(wù)教育階段學(xué)生免除學(xué)雜費資金分擔(dān)。農(nóng)村義務(wù)教育階段免學(xué)雜費補助資金由中央財政和地方財政共同承擔(dān)。中央和西部地區(qū)分擔(dān)比例8∶2。免除城市義務(wù)教育階段學(xué)雜費所需資金。中央不出資金，所需資金由地方財政負(fù)責(zé)。二是農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費提供的教科書資金分擔(dān)。從2007年秋季學(xué)期開始，免費提供國家課程的教科書，所需資金由中央財政承擔(dān)。從2008年春季學(xué)期開始，免費提供地方課程的教科書，所需資金由地方財政承擔(dān)。三是農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助資金分擔(dān)。中央和西部地區(qū)的資金分擔(dān)比例為5∶5。四是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。對國家試點地區(qū)所需資金全部由中央財政承擔(dān)；地方試點所需資金，中央給予獎勵性補助。

（三）政策執(zhí)行部門。從國家層面上，義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策主要由全國學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)管理和實施，政策的制定由教育部財務(wù)司負(fù)責(zé)。各省、自治區(qū)、直轄市政策制定和執(zhí)行部門各不相同，有的省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一由省教育廳財務(wù)處負(fù)責(zé)或者由省學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)；有的省教育廳財務(wù)處負(fù)責(zé)資助政策的制定，省學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行和管理工作；有的省教育廳財務(wù)處負(fù)責(zé)義務(wù)教育階段學(xué)生免除學(xué)雜費和農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費提供的教科書的執(zhí)行和管理工作，省級學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助的執(zhí)行和管理，省教育廳體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育處負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的執(zhí)行和管理工作。

（四）政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。國家要求各級人民政府及時、足額、公開、透明地安排義務(wù)教育學(xué)生資助經(jīng)費，要把落實義務(wù)教育學(xué)生資助經(jīng)費保障責(zé)任與投入情況向同級人民代表大會報告，并及時向社會公布，接受社會各界的監(jiān)督，并由各級地方財政、教育、物價、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門開展政策執(zhí)行效果的監(jiān)督檢查工作。

二、廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）政策的主要內(nèi)容。主要包括“兩免一補”政策和農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。

1.“兩免一補”政策。政策補助對象：農(nóng)村和城市義務(wù)教育公辦學(xué)校就讀的學(xué)生都免除學(xué)雜費，農(nóng)村義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀的學(xué)生免費提供教科書，特殊教育學(xué)生全部享受“兩免一補”，并優(yōu)先資助孤兒、絕對貧困和低收入家庭子女，以及因突發(fā)事件導(dǎo)致家庭經(jīng)濟困難的子女等。補助貧困寄宿生生活費資助對象：農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟困難的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校寄宿學(xué)生。具體補助對象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由市、縣人民政府確定。

2.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃主要內(nèi)容。從2011年秋季學(xué)期起，開展國家試點地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。從2012年秋季學(xué)期起，啟動自治區(qū)試點，將全區(qū)所有國家扶貧開發(fā)工作重點縣、邊境縣、民族自治縣（含享受邊境縣、民族自治縣待遇的縣）沒有享受農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的地區(qū)納入試點范圍。補助標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3元，全年按照200天計算。

（二）政策執(zhí)行的主體。自治區(qū)教育廳財務(wù)處負(fù)責(zé)義務(wù)教育階段學(xué)生免除學(xué)雜費和農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費提供教科書的執(zhí)行和管理工作，自治區(qū)學(xué)生資助管理辦公室負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助的執(zhí)行和管理，自治區(qū)教育廳體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育處負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的執(zhí)行和管理工作。義務(wù)教育學(xué)生資助政策的制定由自治區(qū)教育廳財務(wù)處牽頭負(fù)責(zé)。各市、縣（市、區(qū)）學(xué)生資助管理中心、教育局營養(yǎng)辦、教育局財務(wù)科（股）負(fù)責(zé)義務(wù)教育學(xué)生資助政策具體實施和執(zhí)行工作。

（三）政策執(zhí)行的措施和效果。一是條件保障。各市縣（市、區(qū)）都成立了義務(wù)教育學(xué)生資助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由各市縣（市、區(qū)）宣傳部、教育局、財政局、物價局、審計局、監(jiān)察局等單位領(lǐng)導(dǎo)組成，并配備相應(yīng)的專職人員，為做好各項學(xué)生資助工作提供了人員和經(jīng)費上的保障。二是加強政策宣傳，擴大影響，讓政策家喻戶曉。為了使國家這項惠及千家萬戶的德政工程、民心工程做到家喻戶曉，各級教育行政管理部門、各中小學(xué)校采用全體師生大會、板報、標(biāo)語、宣傳單等形式，對義務(wù)教育學(xué)生資助政策進行廣泛的宣傳。三是加強資金的管理和監(jiān)督。規(guī)范專項資金的管理工作，保證資金及時撥付到位，落實到位；同時加強資金的審計和監(jiān)督工作。四是建立監(jiān)督機制，創(chuàng)新工作模式。如農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃各試點區(qū)成立相應(yīng)機構(gòu)參與并監(jiān)督學(xué)校營養(yǎng)改善試點工作，保障食品和資金安全。賀州市成立了由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師代表、學(xué)生代表和學(xué)生家長代表組成的膳食監(jiān)督委員會。河池、來賓兩市所有營養(yǎng)改善試點學(xué)校都成立了由學(xué)生、家長、教師代表組成的學(xué)校膳食委員會。各試點區(qū)還根據(jù)實際創(chuàng)新供餐模式，賀州市采取學(xué)校食堂供餐、教師托餐和企業(yè)配餐三種形式供餐，有效解決了部分學(xué)校因?qū)W生食堂設(shè)施不完善難以供餐的難題。endprint

三、廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助執(zhí)行過程中存在的主要問題

（一）資助覆蓋面小，影響政策的執(zhí)行效益。例如，農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助政策，雖然減輕了部分農(nóng)村困難家庭子女上學(xué)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，為家庭經(jīng)濟困難學(xué)生安心在校寄宿學(xué)習(xí)解決了后顧之憂，但同時發(fā)現(xiàn)在寄宿生生活費資助面達到了寄宿生總?cè)藬?shù)的65%后，除特困家庭外，經(jīng)濟困難條件相近的農(nóng)村貧困家庭較多，而農(nóng)村家庭經(jīng)濟收入難以準(zhǔn)確衡量，這就給評定工作帶來不小的困難，以目前的資助名額來看，還不能完全解決所有農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿學(xué)生享受補助的問題，存在部分家庭經(jīng)濟困難程度相近或相似的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生沒有得到相應(yīng)的資助，影響惠民政策執(zhí)行效益的全面提升。

（二）免費教科書循環(huán)使用工作面臨較多困難，政策執(zhí)行成效不理想。一是重復(fù)使用教科書不便于學(xué)生課堂學(xué)習(xí)。為保證循環(huán)教科書的整潔、衛(wèi)生，要求學(xué)生不能在循環(huán)教科書上做記號和筆記，學(xué)生只能另用筆記本來記錄，不方便學(xué)習(xí)和記憶。如小學(xué)《科學(xué)》一書，每冊書中留空給學(xué)生動筆記錄觀察現(xiàn)象、實驗過程、思考或討論問題的篇幅，幾乎占整本書的1/4，不讓學(xué)生在書上做記錄，實際改變了《科學(xué)》教科書的功能，大大削弱了教科書的作用。二是不便于學(xué)生課外學(xué)習(xí)。不少學(xué)校為減少循環(huán)教科書的破損，防止丟失，采用教材集中使用的管理方式，由科任教師進行集中保管，上課時拿到教室，下課回收，學(xué)生無法在課余時間進行復(fù)習(xí)和預(yù)習(xí)。三是重復(fù)使用仍然存在衛(wèi)生隱患?；厥盏呐f課本一般比較臟，滋生大量細菌，部分學(xué)校缺乏專業(yè)的消毒設(shè)備和技術(shù)，消毒工作不到位，家長擔(dān)心循環(huán)使用會引發(fā)傳染病，不愿意讓孩子使用循環(huán)教科書。四是循環(huán)教科書存放困難。各學(xué)校普遍反映循環(huán)教科書回收難，保管麻煩，而且規(guī)模大的學(xué)校還需要足夠的柜子和存儲空間。五是書本印制質(zhì)量達不到循環(huán)使用的要求。教科書的印制質(zhì)量受嚴(yán)格定價的限制，達不到反復(fù)使用的質(zhì)量要求。如初中《體育與健康》教材，有兩種版本是全一冊的，即初中三年共用一本，能夠反復(fù)使用三年，保持不破損不散頁都十分困難，更不用說再繼續(xù)循環(huán)。

（三）受助資金管理和發(fā)放方式有待完善。為確保寄宿生生活費資金足額發(fā)放到受助學(xué)生手中，并保證資金的安全，2008年，自治區(qū)財政廳、教育廳出臺了《關(guān)于印發(fā)廣西農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助費管理暫行辦法的通知》，明確規(guī)定寄宿生生活補助費以發(fā)放現(xiàn)金或轉(zhuǎn)入學(xué)生銀行儲蓄卡（存折）的形式發(fā)放到學(xué)生手中。通過3年來的探索和實踐，發(fā)現(xiàn)單一采取將補助資金發(fā)放給受助學(xué)生的模式，不完全符合各地補助資金管理的實際情況，不能充分發(fā)揮專項資金用于改善學(xué)生在校期間膳食營養(yǎng)狀況，并且現(xiàn)金發(fā)放不利于資金監(jiān)管，存在補助資金被學(xué)生或?qū)W生家庭挪作他用的情況。

（四）硬件設(shè)備不足，管理不規(guī)范，監(jiān)控不到位。有的營養(yǎng)改善計劃學(xué)校的炊具、餐具、保潔柜、消毒柜、水柜、留樣冰箱等食堂必備設(shè)施設(shè)備短缺。部分地處邊遠山區(qū)的學(xué)校，為營養(yǎng)餐采購的食品，衛(wèi)生安全監(jiān)控不到位。有部分學(xué)校的食堂工作人員健康證已過期，近兩年也沒有及時更新，對食堂工作人員健康證也未予以公示，部分學(xué)校食堂食品采購記賬、公示不夠規(guī)范。

（五）地方財政緊張，配套資金難落實?！皟擅庖谎a”由中央負(fù)責(zé)部分經(jīng)費，地方財政也要承擔(dān)部分經(jīng)費。如農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助所需資金由中央財政和自治區(qū)按5∶5的比例分擔(dān)。對由自治區(qū)承擔(dān)的家庭經(jīng)濟困難寄宿生生補助費資金，由自治區(qū)本級財政與各地按8∶2的比例分擔(dān)。但部分貧困縣財政較為困難、國家貧困縣財政更加困難。尤其是農(nóng)業(yè)稅在全國絕大多數(shù)地區(qū)取消之后，地方財政收入減少，這給一些地區(qū)，尤其是較貧困地區(qū)的財政帶來新的壓力。市縣財政困難，拿不出配套資金開展“一補”，“一補”也就名存實亡。由于“一補”資金沒有到位，或者到位率低，不能真正解決農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活困難問題。

（六）多頭管理，管理措施不暢通。目前廣西義務(wù)教育學(xué)生資助政策分別由多個部門分管和執(zhí)行，職責(zé)分工不明確，執(zhí)行力不暢通，工作互相推諉，誰都不愿意承擔(dān)責(zé)任的情況屢次發(fā)生。由于自治區(qū)級工作職責(zé)分工不同，多部門監(jiān)管，造成各市、縣（市、區(qū)）也校同自治區(qū)的情況，由不同的部門管理義務(wù)教育學(xué)生資助工作。另外，各級部門由于人員和編制的限制，工作任務(wù)重、壓力大等原因都不愿意主動承擔(dān)義務(wù)教育學(xué)生資助工作，使各項資助政策的執(zhí)行效果不佳，管理水平和效率也不高。

四、提高廣西義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策執(zhí)行力的幾點建議

（一）加強政策宣傳，提高政策的影響力。建議各級學(xué)生資助管理部門、各類受資助的學(xué)校加大義務(wù)教育學(xué)生資助政策宣傳力度，廣泛利用媒體、廣播、板報、校園網(wǎng)、知識競賽、征文比賽等多種形式宣傳政策，做到家喻戶曉。通過廣泛宣傳，讓群眾充分認(rèn)識義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策的執(zhí)行對普及和鞏固九年義務(wù)教育具有重要意義。通過進一步提高義務(wù)教育階段學(xué)生資助政策的執(zhí)行水平，切實保障家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生享受公平的資助，有平等接受教育的機會，解決義務(wù)教育學(xué)生生活困難問題，促進教育公平。

（二）加大資金投入，擴大受助面，提高政策的社會效益。建議對廣西所有農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生實施補助生活費政策。一方面，可以讓所有農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生都能享受中央的惠農(nóng)政策，進一步擴大政策影響力；另一方面，能夠更加充分體現(xiàn)中央對西部邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)人民群眾的關(guān)懷，對穩(wěn)定社會、激勵群眾守疆固土發(fā)揮積極的作用。

（三）規(guī)范資金管理和發(fā)放方式，提高政策的人性化。為方便和規(guī)范資金管理，使農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助資金更好地用于改善學(xué)生的生活，防止占用、挪用補助資金，建議采取以下方式發(fā)放農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費補助資金，并由學(xué)校選擇根據(jù)實際需要任意選擇其中一種或幾種方式發(fā)放：其一，轉(zhuǎn)入學(xué)生銀行儲蓄卡（存折）；其二，轉(zhuǎn)入學(xué)生食堂就餐卡或發(fā)放食堂用餐券。要求學(xué)校不得以現(xiàn)金方式發(fā)放補助資金，不得以任何形式抵頂或扣減寄宿生生活費補助，并鼓勵有條件的縣（市、區(qū)）實行縣級統(tǒng)一發(fā)放，通過銀行將寄宿生生活費補助資金直接發(fā)放至學(xué)生銀行儲蓄卡（存折）。這樣便于補助資金及時、足額發(fā)放到受助學(xué)生手中，也使受助資金更加有效地使用在受助學(xué)生的生活補助上，吃到學(xué)生的嘴中，使政策的執(zhí)行效果更加科學(xué)合理和人性化。endprint

（四）重新研究評估免費教科書循環(huán)使用的政策，提高政策的可操作性。循環(huán)教科書雖然有利于節(jié)約資源，保護環(huán)境，但是循環(huán)教科書在使用、保管、消毒等方面要求較高，部分農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校不具備相應(yīng)的管理能力和條件，加上教科書內(nèi)容會有調(diào)整（課程標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)修訂，教材也要跟著修訂），書本的紙張用材、印裝質(zhì)量跟不上，建議國家發(fā)改委、財政部、國家新聞出版廣電總局、教育部等部門聯(lián)合組織專家進行專門調(diào)研，對推行教科書循環(huán)使用的科目進行再論證，并作出適當(dāng)調(diào)整。同時，建議在循環(huán)教科書的用紙和裝訂上要充分考慮到循環(huán)使用的問題，教材編寫、審定部門要改變教科書的編寫思路，突出循環(huán)教科書的工具性特征。

（五）加強評審和監(jiān)管，提高政策執(zhí)行的公信力。如在學(xué)校由學(xué)生根據(jù)自己的家庭情況，寫出書面申請，并出具村委、社區(qū)開具的相關(guān)家庭經(jīng)濟困難證明。學(xué)校根據(jù)申請學(xué)生名單，由班主任進行家訪、調(diào)查，摸清家庭經(jīng)濟困難學(xué)生情況并上報年級組，再由年級組討論、核實、篩選，匯總至政教處，政教處按一定比例，評出最困難學(xué)生，確定補助對象，并且將家庭經(jīng)濟困難寄宿生名單及補助標(biāo)準(zhǔn)進行公示，主動接受學(xué)生和社會的監(jiān)督，并將名單公布。經(jīng)公示無異議后確定受助學(xué)生名單報同級教育和財政部門審核，并上報上一級教育、財政部門審批。

（六）加大配套資金的考核力度，使政策執(zhí)行不打折扣。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助費的資金由中央、自治區(qū)、市、縣各級財政共同承擔(dān)，但廣西處在西部欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)，各市縣級財政比較困難，部分地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助配套資金的落實情況并不理想。建議各級政府設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付資金，明確各級政府的責(zé)任，制定配套農(nóng)村義務(wù)教育寄宿生生活補助資金的政策規(guī)定，并把資金配套情況納入各級政府的績效考核，確保配套資金及時足額到位。

（七）統(tǒng)一監(jiān)管，明確職責(zé)分工，規(guī)范管理，提高政策執(zhí)行力。建議將明確職責(zé)分工，規(guī)范管理，將義務(wù)教育學(xué)生資助的管理和執(zhí)行工作統(tǒng)一交由各級學(xué)生資助管理部門管理，各級政府要給學(xué)生資助管理部門配備足夠的編制和人員專門負(fù)責(zé)各項義務(wù)教育學(xué)生資助工作，并加強對各級學(xué)生資助管理部門的業(yè)務(wù)人員進行專職培訓(xùn)，提高他們的政策執(zhí)行力、業(yè)務(wù)管理水平和效率。

【參考文獻】

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【基金項目】廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度重點課題（2013AA024）

【作者簡介】吳大平（1977- ），男，湖北人，碩士，廣西教育廳。

（責(zé)編 黎 原）endprint