中美環(huán)保投資的對(duì)比研究及經(jīng)驗(yàn)借鑒

賈 蕾 鄭國(guó)峰

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029;2.環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京 100082)

當(dāng)前，全國(guó)大范圍霧霾嚴(yán)重、流域水污染事件頻發(fā)、土壤場(chǎng)地長(zhǎng)期污染嚴(yán)重影響周邊生存環(huán)境等環(huán)境事件大規(guī)模爆發(fā)，然而國(guó)家財(cái)政在環(huán)保領(lǐng)域的投入?yún)s捉襟見肘。盡管新一屆政府有決心和毅力加大環(huán)保投入力度，積極改善生存環(huán)境，然而面對(duì)巨大的資金缺口，當(dāng)前，全國(guó)大范圍霧霾嚴(yán)重、流域水污染事件頻發(fā)、土壤場(chǎng)地長(zhǎng)期污染嚴(yán)重影響周邊生存環(huán)境等環(huán)境事件大規(guī)模爆發(fā)，然而國(guó)家財(cái)政在環(huán)保領(lǐng)域的投入?yún)s捉襟見肘。盡管新一屆政府有決心和毅力加大環(huán)保投入力度，積極改善生存環(huán)境，然而面對(duì)巨大的資金缺口，如何能使有限的環(huán)保財(cái)政資金發(fā)揮更大的作用，充分撬動(dòng)全社會(huì)資本投入環(huán)保領(lǐng)域是我們國(guó)家當(dāng)前面臨的一個(gè)巨大考驗(yàn)。美國(guó)作為一個(gè)環(huán)保領(lǐng)域有相對(duì)成熟經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，在70－80年代也經(jīng)歷過(guò)污染事件頻發(fā)、環(huán)保資金缺乏的階段，他們應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，同時(shí)他們存在的問(wèn)題，也要在我國(guó)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中加以避免。

1 美國(guó)環(huán)保投資基本情況概述

1.1 美國(guó)環(huán)保財(cái)政

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局是為了滿足人們對(duì)干凈的空氣、水和土壤的要求而成立的，其主要任務(wù)就是保護(hù)人類健康和維護(hù)空氣、水、土壤和其他資源不受破壞。因此，聯(lián)邦環(huán)保局的環(huán)保財(cái)政支出主要包括5 個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容:清潔空氣和全球氣候變化、清潔水和安全水、土地保護(hù)和修復(fù)、健康的生物群落和生態(tài)系統(tǒng)、相關(guān)的服務(wù)功能和環(huán)境效益等，具體見表1。

表1 美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

聯(lián)邦與州政府會(huì)對(duì)中小企業(yè)提供少量的補(bǔ)助和優(yōu)惠貸款，建立污染治理資金的援助機(jī)制。美國(guó)各州現(xiàn)在越來(lái)越多通過(guò)綠色環(huán)境稅收、環(huán)境保險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策籌集環(huán)保專項(xiàng)基金、避免企業(yè)因環(huán)境責(zé)任而蒙受經(jīng)濟(jì)損失，保障企業(yè)正常運(yùn)行。

1.2 美國(guó)環(huán)保社會(huì)投資

環(huán)境保護(hù)在20 世紀(jì)60年代末成為美國(guó)公眾和政府關(guān)注的焦點(diǎn)。依靠成熟的市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)、強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和完善的環(huán)境管理法規(guī)，美國(guó)建立起了相對(duì)完善的環(huán)保投入機(jī)制。除了財(cái)政資金外，美國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的社會(huì)投資主要包括兩個(gè)方面:一是工業(yè)行業(yè)治理污染的投入;二是公民為環(huán)境保護(hù)所支出的費(fèi)用，包括污水處理費(fèi)、汽車尾氣凈化費(fèi)用、家庭廢水與市政污水管道連接的費(fèi)用以及建造家用糞化池的花費(fèi)等。企業(yè)可以通過(guò)銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、企業(yè)上市融資等一系列方式籌集資金。

2 中美環(huán)保投資比較研究

2.1 我國(guó)環(huán)保投資規(guī)模小，歷史欠賬多

美國(guó)非常重視環(huán)保資金投資。1977年，美國(guó)的環(huán)境保護(hù)投資占GDP 比重就已經(jīng)達(dá)到1.5%，2000年該比例增長(zhǎng)至2.6%。相比而言，我國(guó)的環(huán)保投資占GDP 的比重明顯偏小。2011年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資總額約為6592.8 億元人民幣，占GDP 比重約1.4%。

我國(guó)環(huán)境污染投資占GDP 的比重長(zhǎng)期始終低于1.5%。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投資占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，才能基本控制環(huán)境污染;提高到2%～3%時(shí)，才能改善環(huán)境質(zhì)量。中國(guó)在環(huán)保投資雖然每年都有一定比例的增加，但相對(duì)于中國(guó)的城市化進(jìn)程和大中城市規(guī)模的迅速膨脹來(lái)說(shuō)依然相距甚遠(yuǎn)，城市環(huán)保投資的欠賬程度仍然持續(xù)增加。

表2 中美環(huán)保投資比較

2.2 我國(guó)環(huán)保投資資金來(lái)源渠道較窄

從美國(guó)環(huán)保工作的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)保財(cái)政支出立足于引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資金投資方向，對(duì)于推動(dòng)環(huán)保行業(yè)發(fā)展，拓展環(huán)保投資資金渠道具有重要作用。美國(guó)聯(lián)邦政府主要通過(guò)建立“超級(jí)基金”，通過(guò)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付，來(lái)解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金短缺問(wèn)題。比如在污水處理方面，美國(guó)建立了“清潔水州立滾動(dòng)基金”，從1987－2001年，這個(gè)基金共向10900 個(gè)清潔水項(xiàng)目提供了343 億美元的低息貸款。為了擴(kuò)大基金量，在50 個(gè)設(shè)立該滾動(dòng)基金的州中，有34 個(gè)州還通過(guò)發(fā)行“平衡債券”(用滾動(dòng)基金中的1 美元作擔(dān)保發(fā)行2 美元的債券)，使其滾動(dòng)基金的可使用資金共增加了44 億美元。

我國(guó)環(huán)保投資的融資渠道相對(duì)單一。我國(guó)目前環(huán)保的資金來(lái)源渠道主要是政府財(cái)政投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)70%以上的環(huán)保資金來(lái)源于政府或者公共部門。盡管我國(guó)中央財(cái)政在環(huán)保領(lǐng)域的投資每年都有一定幅度的增加，但面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心?！笆濉逼陂g，中央政府加大對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資，2011、2012、2013年全國(guó)中央財(cái)政節(jié)能環(huán)保投資的支出分別為2641 億元、2963 億元、3383 億元，分別占當(dāng)年全社會(huì)環(huán)保投資40%～50%。

2.3 我國(guó)環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不合理，沒有形成合力

歷史上，美國(guó)以生態(tài)恢復(fù)、資源保護(hù)和污染治理為核心開展了3 次環(huán)保運(yùn)動(dòng)。第一次環(huán)保運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在20世紀(jì)初。為了保護(hù)資源，美國(guó)自上而下大規(guī)模恢復(fù)自然資源，大量聯(lián)邦財(cái)政資金被用于新建國(guó)家公園，擴(kuò)建和恢復(fù)國(guó)有森林。20 世紀(jì)30年代，美國(guó)以資源保護(hù)為重點(diǎn)，開展第二次環(huán)保運(yùn)動(dòng)。時(shí)任總統(tǒng)羅斯福成立民間資源保護(hù)隊(duì)，開展全國(guó)自然資源普查工作，將資源保護(hù)納入法制化管理軌道。20 世紀(jì)60、70年代，蕾切爾·卡遜的《寂靜的春天》引發(fā)了美國(guó)第三次環(huán)保運(yùn)動(dòng)。在這次運(yùn)動(dòng)中，美國(guó)掀起了污染治理的浪潮。20 世紀(jì)60年代末美國(guó)聯(lián)邦政府重點(diǎn)解決了化學(xué)品管制和污染物處理問(wèn)題;20 世紀(jì)70年代美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保財(cái)政的一半以上用于支持污水處理設(shè)施。

從美國(guó)環(huán)保投資重心的數(shù)次轉(zhuǎn)換可以看出，美國(guó)的環(huán)保工作以當(dāng)時(shí)集中爆發(fā)的環(huán)境問(wèn)題作為階段性目標(biāo)，并投資了大量政府和社會(huì)資金。相比而言，我國(guó)環(huán)保投資資金分散，沒有形成集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)還正處于重工業(yè)時(shí)代，工業(yè)污染治理的投資情況直接影響我國(guó)環(huán)保工作效率。近幾年，我國(guó)環(huán)保投資中城市基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)率最高，但工業(yè)污染源治理投資和新建項(xiàng)目“三同時(shí)”的年均增長(zhǎng)率很低且反復(fù)性較大，甚至出現(xiàn)過(guò)負(fù)增長(zhǎng)。不合理的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)在很大程度上抵消了我國(guó)環(huán)保投資總量增加帶來(lái)的環(huán)境改善的效果，使完成環(huán)保任務(wù)的難度進(jìn)一步加大。

2.4 我國(guó)環(huán)保投資效率不高

我國(guó)環(huán)保投資效率不高主要表現(xiàn)在城市環(huán)境污染治理設(shè)施和工業(yè)污染治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的效率不高，特別是設(shè)施不能正常運(yùn)行或未達(dá)到設(shè)計(jì)的預(yù)期效率和效果。2010年環(huán)保部對(duì)我國(guó)5556 套工業(yè)廢水處理設(shè)施運(yùn)行狀況的調(diào)查表明，工業(yè)廢水處理設(shè)施使用極其缺乏效率。其中由于停運(yùn)、閑置、報(bào)廢而未運(yùn)行的污染治理設(shè)施占總數(shù)的32%，運(yùn)行率、設(shè)備利用率和污染物去除率都較好的僅占設(shè)施總數(shù)的35.7%，總體有效投資率僅占設(shè)施總數(shù)的31.3%，即只有不足1/3 的設(shè)施在發(fā)揮作用。

3 我國(guó)環(huán)保財(cái)政的經(jīng)驗(yàn)與啟示

3.1 積極拓寬融資渠道，增加全社會(huì)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的投資

第一，加大環(huán)保財(cái)政投入力度。各級(jí)政府大幅增加環(huán)保財(cái)政投入，提高環(huán)保投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到2－3%，確保環(huán)境保護(hù)工作有充足的資金保障。

第二，加快建立環(huán)境保護(hù)基金。政府引導(dǎo)建立環(huán)境保護(hù)基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金在大氣、水、土壤污染領(lǐng)域的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)社會(huì)資本更多投入重點(diǎn)領(lǐng)域。

第三，積極探索發(fā)行環(huán)保彩票。通過(guò)環(huán)保彩票機(jī)制籌集社會(huì)資金，并根據(jù)彩票管理?xiàng)l例實(shí)行?？顚Ｓ?，積極增加環(huán)境保護(hù)投入的同時(shí)，提高社會(huì)對(duì)環(huán)保事業(yè)的關(guān)注度。

第四，實(shí)現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化。政府可采取公私合作模式、財(cái)政貼息、稅收激勵(lì)政策、政府綠色采購(gòu)制度等政策措施引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人的環(huán)保投資行為。

3.2 整合專項(xiàng)資金、調(diào)整投資重點(diǎn)，構(gòu)建合理的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)

第一，適當(dāng)調(diào)整環(huán)保財(cái)政投資重心。一方面，環(huán)保財(cái)政資金傾向工業(yè)污染源治理領(lǐng)域。另一方面，改變重建設(shè)輕管理現(xiàn)象，將環(huán)保設(shè)施管理和運(yùn)行成本納入項(xiàng)目可行性論證內(nèi)容，建立相應(yīng)的資金保障機(jī)制。

第二，整合現(xiàn)有環(huán)保投資專項(xiàng)，提高環(huán)保資金的利用效率。我國(guó)當(dāng)前環(huán)保突發(fā)事件較多，應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政資金吃緊、總盤子既定的前提下，集中治理突出影響人們生活、生存健康的問(wèn)題。環(huán)保投資專項(xiàng)由政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金撥付，并根據(jù)整體預(yù)算和資金缺口財(cái)政統(tǒng)一安排使用，發(fā)揮好集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。

3.3 完善環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制，提高環(huán)保投資效率

一是積極引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一方面打破產(chǎn)品和服務(wù)供給和定價(jià)的政府壟斷，促成環(huán)保服務(wù)供給者之間的競(jìng)爭(zhēng)，降低運(yùn)營(yíng)成本和消費(fèi)價(jià)格，另一方面促使環(huán)保投資和經(jīng)營(yíng)主體約束自己的行為，提高資金的使用效率。在工業(yè)污染治理方面，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)委托合同方式，充分利用社會(huì)化分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，讓專業(yè)化企業(yè)治理污染。

二是加大對(duì)環(huán)保技術(shù)的投資力度。加快環(huán)保技術(shù)的研發(fā)進(jìn)程，尤其要增加對(duì)新藥劑、新材料的資金投資。加強(qiáng)對(duì)環(huán)保新設(shè)備新項(xiàng)目的檢驗(yàn)及推廣工作，發(fā)揮環(huán)保設(shè)備的性能。培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，提高環(huán)境保護(hù)工作者的水平。

三是建立環(huán)保投資服務(wù)市場(chǎng)體系。盡快建立一批能為環(huán)保投資服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，例如折價(jià)、施工、環(huán)境技術(shù)咨詢及審計(jì)等機(jī)構(gòu)。根據(jù)環(huán)保投資主體對(duì)某些中介結(jié)構(gòu)的權(quán)威性要求，可由政府擔(dān)任第三方的環(huán)保技術(shù)的中介服務(wù)，發(fā)布最新技術(shù)實(shí)用技術(shù)和審定環(huán)境標(biāo)志等。

3.4 夯實(shí)環(huán)?；A(chǔ)研究，完善環(huán)保投資保障機(jī)制

第一，完善關(guān)于環(huán)保投資的法律法規(guī)，明確財(cái)政的環(huán)保責(zé)任，鞏固環(huán)保財(cái)政制度，規(guī)范環(huán)保投資行為，穩(wěn)定環(huán)保企業(yè)、環(huán)保項(xiàng)目的外部環(huán)境，增強(qiáng)社會(huì)投資者的信心。

第二，建立資源環(huán)境價(jià)格體系，使資源環(huán)境價(jià)格能夠全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。適時(shí)調(diào)整提高排污收費(fèi)價(jià)格，增強(qiáng)污染行為的經(jīng)濟(jì)懲處力度，倒逼污染者將資源環(huán)境納入其成本體系。

第三，強(qiáng)化環(huán)境的監(jiān)督管理，努力提升環(huán)境保護(hù)與污染防治的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、預(yù)警等基礎(chǔ)能力，提升監(jiān)管者素質(zhì)能力，建立污染防治的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，配合排污許可和總量控制制度，強(qiáng)化對(duì)于污染者的監(jiān)管;同時(shí)通過(guò)健全信息公開、積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

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