如何完善鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的體制機制

□ 文/譚理思

如何完善鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的體制機制

□ 文/譚理思

黨的十八屆三中全會強調“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，把“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”作為全面深化改革的重要內容……

鎮(zhèn)是縣域經濟的載體，是連接和溝通城市經濟與農村經濟的橋梁，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵。將鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的潛能與優(yōu)勢轉化成現(xiàn)實生產力，走出一條有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是當前我國面臨的重要理論和實踐課題。從目前的情況來看，鎮(zhèn)域經濟的發(fā)展需要向改革要動力，不斷完善相應配套體制和發(fā)展機制。

新型城鎮(zhèn)化不是簡單的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的目的在于為基層組織“消腫減負”。同時，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)還有利于促進農村土地流轉，提高勞動生產率和土地產出率，實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)?；洜I，幫助農民擺脫傳統(tǒng)的依靠土地的生產模式，更多發(fā)展非農產業(yè)和非農經濟，實現(xiàn)收入的增加和生活方式的改變。但單純的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)會造成因管理半徑擴大而帶來的農民生活成本提高和公共服務提供匱乏等問題。因此，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須和擴權強鎮(zhèn)有機結合起來。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著大量的事務性工作，但其經濟和行政權力卻極為有限，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都面臨著“看得見的管不了，管得了的看不見”這一事權與責權不匹配帶來的現(xiàn)實矛盾。因此，為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在鎮(zhèn)域經濟發(fā)展過程中的主導作用，必須要按照“依法下放、能放就放”的原則，切實賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經濟社會管理權限，并對財政權進行重新分配，實現(xiàn)鎮(zhèn)政府的責權匹配，增強其社會管理和公共服務的能力，為新型城鎮(zhèn)化的順利推進提供必要的體制保障。為此，須從以下方面入手，完善相關機制建設。

資金籌集機制。政府的財政資金必須落實到位，并建立相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展專項基金，專項基金的數量需要根據情況逐年增加；政府應積極鼓勵各大金融機構到基層設點，并放開農村金融準入限制，使民營資本能夠投資設立小型金融機構，同時允許農民以土地承包權為質押向金融機構借款，逐步實行農村宅基地和城鎮(zhèn)建設用地的置換，促進農民財產性收入的增加，解決鎮(zhèn)域經濟發(fā)展過程中的資金短缺問題。

產業(yè)發(fā)展機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應在轄區(qū)的有利位置建立工業(yè)園區(qū)，并在土地、稅收和配套設施等方面實行優(yōu)惠政策，主動到經濟發(fā)達地區(qū)招商引資或承接來自發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移，待相關產業(yè)建立起來之后，再由市場檢驗產業(yè)本身的生存能力，對于那些能夠存活下來的產業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應繼續(xù)予以扶持，并引進上下游產業(yè)以形成一定的產業(yè)集群。

農民參與機制。確立用貨幣購買農民勞動的理念，盡可能把鎮(zhèn)域經濟的發(fā)展與當地農民的勞動結合起來，用貨幣購買農民參與新型城鎮(zhèn)化建設的勞動。通過增加對農民的直接補貼、完善農業(yè)科技項目等保證農民獲得穩(wěn)定收入來源，使農民共享經濟發(fā)展成果，主動參與到鎮(zhèn)域經濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設中來。加強農民新型城鎮(zhèn)化方面的培訓，提升農民自主管理的能力。

生態(tài)維持機制。找準自身定位，發(fā)揮自身特色，圍繞高效農業(yè)和農業(yè)產業(yè)化，推動農業(yè)生產（種植、養(yǎng)殖）—農產品加工—農產品流通（物流、倉儲、專業(yè)市場）—農業(yè)旅游（觀光農業(yè)、體驗農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等）—農業(yè)服務業(yè)（農業(yè)技術服務、農業(yè)勞務服務、農業(yè)機械服務、農業(yè)管理服務）的產業(yè)鏈，避免和縣域城市產業(yè)同質化，最終在保持鄉(xiāng)村特色風貌的基礎上走出一條與新型城鎮(zhèn)化建設相配合的集約、節(jié)能、保護生態(tài)的新路子，真正實現(xiàn)鎮(zhèn)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。

鎮(zhèn)域平衡機制。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并的基礎上，對于那些落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應建立財政轉移支付的第二通道，通過設立專項資金的方式重點支持落后地區(qū)發(fā)展工業(yè)和非農產業(yè)，實現(xiàn)產業(yè)和經濟的起飛。要建立科技幫扶制度，利用高校和科研機構的技術優(yōu)勢，實行一對一的對口幫扶和科技特派員制度，幫助落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高農業(yè)種植技術和現(xiàn)代化程度。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的異地交流制度，選拔發(fā)達地區(qū)年富力強、能力突出的官員交流到落后地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推廣經濟發(fā)展經驗。

為保障相關機制發(fā)揮出應有功能，切實推進鎮(zhèn)域經濟發(fā)展，需解決如下現(xiàn)實問題：

適時推動“超級大鎮(zhèn)改市”，解決鎮(zhèn)域經濟發(fā)展過程中的責權矛盾。在我國，超級大鎮(zhèn)改市面臨一系列問題，主要表現(xiàn)在“市”的設置模式上，即采取“切塊設市”模式還是“縣轄市”模式。切塊設市雖然使得本級政府的權力更加完備，為轄區(qū)經濟發(fā)展提供了更廣闊的空間，但卻面臨著與所在縣區(qū)的利益分割和行政邊界確定問題；縣轄市雖然可以避免利益分割帶來的問題，但會加劇層級政府之間的矛盾以及中國基層政權的混亂。雖然兩者各有利弊，但從鎮(zhèn)域經濟可持續(xù)發(fā)展和小城市建設的角度來看，切塊設市似乎是一種更好的選擇。

搭建鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的政府融資平臺。成立鎮(zhèn)域經濟建設投融資公司，充實資本金，完善治理結構，通過引進民間投資的方式承擔有穩(wěn)定經營收入的公益性項目，最后通過上述收益清償債務。放寬對民間資本投資城鎮(zhèn)基礎設施、公用設施的限制，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵民間資本和境外資本以股份制、公有民營、民辦公助等多種形式參與城鎮(zhèn)基礎設施建設和運營。根據鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的具體要求，大力支持農村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行以及小額貸款公司的發(fā)展，實現(xiàn)商業(yè)金融、社會互助金融和政策金融等多種金融形式的有機結合。

改革考核制度，實現(xiàn)對官員的有效激勵。在具體的制度設計中，一方面根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況，將其劃分為中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)三個層次，依據經濟總量、經濟增長速度、城鎮(zhèn)化水平、財政收入、生態(tài)保護等種種指標對每一層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行年度考核，對中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)給予稅收返還和補助獎勵的政策優(yōu)惠；另一方面也要將上述指標賦予不同權重對官員進行考核打分，使考核結果起到獎罰激勵作用。

（作者單位：四川大學經濟學院）