我國海上搜救志愿者體系的建設(shè)

東朝暉　眭凌　余靜

【摘 要】 分析我國海上搜救志愿者體系建設(shè)的必要性，對其現(xiàn)狀及問題進(jìn)行總結(jié)，從組織管理、招募管理、培訓(xùn)管理、使用管理、績效管理、資金籌措管理等角度提出我國海上搜救志愿者體系建設(shè)的建議。

【關(guān)鍵詞】 海上搜救；志愿者體系；建設(shè)框架

0 引 言

目前，對志愿者的權(quán)威定義主要有二種。聯(lián)合國將其定義為：不以利益、金錢、揚(yáng)名為目的，而是為了近鄰乃至世界作貢獻(xiàn)的活動者。我國志愿者協(xié)會將“志愿者”定義為：不為物質(zhì)報酬，基于良知、信念和責(zé)任，志愿為社會和他人提供服務(wù)和幫助的人。志愿者具有自愿性、無償性、公益性、組織性、業(yè)余性等特點。

根據(jù)海上搜救的特點，本文將海上搜救志愿者定義為：在海上搜救全過程中，以自愿服務(wù)為基本形式服務(wù)他人、服務(wù)社會、服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)的各界人士、團(tuán)隊。

海上搜救志愿者體系建設(shè)主要關(guān)注的問題包括志愿者隊伍的組織形式，志愿者的招募、培訓(xùn)、考核和管理、激勵，活動資金的籌集和管理等內(nèi)容。

1 我國建立海上搜救志愿者體系的 必要性

1.1 促進(jìn)海上搜救事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

我國是航運大國和海洋大國，海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭在相當(dāng)長一段時期內(nèi)還將持續(xù)，涉水活動如海洋開發(fā)、水上旅游、水上捕撈、水上體育、水上休閑等數(shù)量逐年增多。在此形勢下，水上活動遇險的救助需求大幅增加，對沿海水上安全保障工作提出了更高的要求和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。現(xiàn)有的專業(yè)救助力量明顯不足，難以覆蓋我國遼闊的水域，僅能保證重點海域和事故多發(fā)水域的搜救，絕大多數(shù)水上險情需要海上搜救中心協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門、單位、個人等社會力量及軍隊、武警力量參與搜救。

以志愿者為主體的社會力量已成為海上險情救助的重要補(bǔ)充。據(jù)統(tǒng)計，我國社會力量參與了70%以上的海（水）上搜救工作，僅每年參加的重特大險情處理就達(dá)300多起。

目前，海上搜救志愿者工作尚未有具體的政策支持，合理的補(bǔ)償機(jī)制也未建立，社會力量參與海上救助的意識不強(qiáng)，積極性不高，對海上搜救力量的補(bǔ)充作用還未充分發(fā)揮。

1.2 建立海上搜救志愿者長效機(jī)制

我國水域遼闊，臺風(fēng)等極端天氣頻發(fā)，水上險情數(shù)量較多。海上搜救工作具有長期性、復(fù)雜性的特點，因此，需要建立海上搜救志愿者招募、使用、培訓(xùn)、激勵和考核的長效機(jī)制，組建一支相對穩(wěn)定、補(bǔ)償合理、技能扎實的海上搜救志愿者隊伍。

1.3 落實交通運輸部重點工作

交通運輸部高度重視志愿者隊伍建設(shè)工作，海上搜救志愿者體系建設(shè)連續(xù)多年被列入重點工作。如交通運輸部在2009年全國海上搜救工作要點中明確指出，要積極推動建立我國海上搜救志愿者隊伍試點工作，加強(qiáng)對社會力量參與救助工作的鼓勵和引導(dǎo)，并經(jīng)常組織社會力量進(jìn)行演練和培訓(xùn)，建立和完善對社會力量參與海上搜救行動的獎勵機(jī)制，充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢和效能。

為鼓勵社會搜救力量參與海（水）上搜救行動，原交通部、財政部決定從2006年起，對參與海上搜救的社會力量進(jìn)行獎勵；為加強(qiáng)海（水）上搜救獎勵專項資金的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益，原交通部會同財政部共同印發(fā)了《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》，原交通部還印發(fā)了《海（水）上搜救獎勵專項資金管理實施細(xì)則》。

1.4 總結(jié)推廣試點經(jīng)驗

交通運輸部先后選擇湖北荊州、浙江溫州為試點，開展了內(nèi)河及沿海搜救志愿者隊伍建設(shè)試點工作。試點期間，志愿者多次成功救助遇險人員，有效地補(bǔ)充了專業(yè)搜救力量。2010年12月，全國首支省級海上搜救志愿者隊伍在天津市建立，為將海上搜救志愿者工作推向全國奠定了堅實基礎(chǔ)。

2 我國海上搜救志愿者隊伍建設(shè)現(xiàn)狀

海上搜救志愿者是志愿服務(wù)事業(yè)的重要組成部分，我國海上搜救志愿者工作通過探索和試點已初具規(guī)模，并全面鋪開。根據(jù)地方特點，分別成立了海（水）上搜救志愿者服務(wù)隊伍。

盡管我國海上搜救志愿者隊伍建設(shè)取得了很大成績，在海上搜救中發(fā)揮不可或缺的作用，但由于我國志愿服務(wù)尤其是在海上搜救領(lǐng)域的志愿服務(wù)剛剛起步，在體系建設(shè)中還存在問題。

2.1 缺乏相應(yīng)的資金支持

海上搜救是公益性行為，側(cè)重于社會效益。做好海上搜救工作需要大量的財力、人力、物力的投入。目前，在我國專業(yè)救助力量不足的情況下，由于事故現(xiàn)場周圍的船舶較岸基派出的救助力量快捷，許多搜救任務(wù)還需依靠商船和漁船等非專業(yè)救助船舶來進(jìn)行，參加救助行動的非專業(yè)救助船舶存在一定的安全風(fēng)險，又會耽誤生產(chǎn)，造成經(jīng)濟(jì)上的損失，同時還要付出燃油消耗。志愿者在進(jìn)行義務(wù)搜救行動時，免費提供救助船舶、設(shè)施、設(shè)備，但人員的培訓(xùn)以及救助過程中船舶設(shè)施和設(shè)備的損壞及油耗等須有一定的活動經(jīng)費作保障，若不能得到任何補(bǔ)償，海上人命救助將成為志愿者的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響其參與海上搜救的積極性。目前，由于我國對志愿者力量參與搜救缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和政策支持，導(dǎo)致志愿者力量參與海上安全救助的積極性不高。

2.2 隊伍不穩(wěn)定且流動性大

一些搜救志愿者的作業(yè)范圍相對固定，是志愿者隊伍的中堅力量，但由于其工作特點導(dǎo)致工作變動頻繁，不利于搜救志愿者隊伍素質(zhì)的提高，且容易造成聯(lián)系不暢。從船舶角度而言，海上搜救志愿者船舶平時從事海上運輸和生產(chǎn)作業(yè)，作業(yè)區(qū)域范圍及流動性大，主要經(jīng)濟(jì)來源靠海上運輸和生產(chǎn)作業(yè)，無法長期待命于某一水域，部分船舶作業(yè)水域隨漁汛期的變化而經(jīng)常不能在固定海域作業(yè)，因此，無法實現(xiàn)就近出動，甚至有時無船可指派。

2.3 權(quán)益缺乏法律保障

海上搜救志愿者參加搜救行動往往是受政府指派而發(fā)生的一種義務(wù)的海上搜救行為，根據(jù)相關(guān)法律，其屬于志愿者服務(wù)。但這種志愿者活動并不等同于一般的志愿者服務(wù)，它屬于突發(fā)事件范疇，具有非預(yù)期性、巨大危險性、緊迫性、不確定性等特征，往往對其人身、財產(chǎn)甚至生命構(gòu)成很大威脅。但目前我國海上搜救志愿者權(quán)益缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，在志愿者隊伍經(jīng)費缺乏的窘境下，暫時還無法實現(xiàn)為每個志愿者購買意外傷害保險，志愿者在救助過程中的自身安全不能得到有效保障。

2.4 缺乏專業(yè)救助知識培訓(xùn)

海上搜救志愿者常年在海上從事捕撈或運輸作業(yè)，對海域環(huán)境情況和風(fēng)、潮、流等特征十分熟悉，對要求較高的搜救專業(yè)知識和技能卻相對匱乏，尤其是缺乏航海知識、搜救專業(yè)知識、搜救通信聯(lián)絡(luò)及有關(guān)針對搜救方面的法規(guī)知識，在搜救過程中自身安全的防護(hù)措施也存在不足。由于缺乏必要的活動經(jīng)費，尚未為志愿者提供系統(tǒng)的搜救專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，從而影響了搜救效果。

2.5 缺乏裝備

因搜救志愿者隊伍建設(shè)工作還處于起步階段，許多志愿者組織未能為志愿者專門配備救生衣、防護(hù)服、防護(hù)鏡等海上應(yīng)急的個人裝備以及橡皮艇等救助設(shè)備，因此，極易造成救助延誤或不及時。

3 我國海上搜救志愿者體系的建設(shè)框架 海上搜救志愿者體系建設(shè)框架見圖1。

3.1 組織管理 應(yīng)建立全國性海上搜救志愿者組織，規(guī)范搜救志愿者的招募、培訓(xùn)、演練、宣傳、獎勵、資金募集等活動，地方組織和個人可成為其會員。

海上搜救志愿者組織的主要功能包括：規(guī)劃、組織海上搜救志愿服務(wù)活動；組織開展對有關(guān)海上搜救人員進(jìn)行培訓(xùn)、教育；為海上搜救人員提供必要的救助設(shè)施設(shè)備、費用補(bǔ)償和安全保障；開展海上搜救宣傳，普及海上搜救科學(xué)技術(shù)知識，提高全社會的海上搜救意識；開展國內(nèi)外海上搜救學(xué)術(shù)交流；表彰、獎勵在海上搜救公益活動中取得優(yōu)秀成績的人員和單位；開展與海內(nèi)外志愿者組織和團(tuán)體的交流。

3.2 招募管理

招募工作是海上搜救志愿者隊伍建設(shè)的第一步，目的是吸納合適的志愿者來完成海上搜救的相關(guān)工作。招募分為信息發(fā)布和資格認(rèn)定兩個步驟。

招募信息發(fā)布既可以開展范圍廣泛的招募工作，也可以針對特殊工作有選擇性的進(jìn)行招募工作。海上搜救志愿者隊伍建設(shè)的第二個步驟是對應(yīng)征的潛在志愿者進(jìn)行認(rèn)定。認(rèn)定工作包括篩選和面試兩個環(huán)節(jié)。通過篩選及初步判斷以確保申請者是否具有所申請工作的必要經(jīng)驗和技能；通過面試決定申請者是否適合某項應(yīng)急工作，明確其具備的技能和動機(jī)。

3.3 培訓(xùn)管理

培訓(xùn)應(yīng)堅持綜合培訓(xùn)與專門培養(yǎng)相結(jié)合。綜合培訓(xùn)包括許多職位所需技能的培訓(xùn)，例如海上安全常識、應(yīng)急處理技能、自救互救技能、通信技能、人際關(guān)系技能、團(tuán)隊合作技能、解決問題和決策技能、領(lǐng)導(dǎo)和管理技能、壓力處理技能等；專門工作培訓(xùn)針對不同崗位教授海上搜救志愿者完成工作所需的搜救、急救、船舶駕駛等技能。

培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)不斷更新，并保存培訓(xùn)記錄。保存培訓(xùn)記錄有助于追蹤并核實每個志愿者已完成了所要求的培訓(xùn)，也有助于了解何時需要培訓(xùn)。在發(fā)生法律糾紛時，最新的培訓(xùn)記錄可以作為志愿者已經(jīng)經(jīng)過勝任工作所需培訓(xùn)的證明。此外，為鞏固培訓(xùn)成果，還需定期組織志愿者進(jìn)行海上搜救演練，培養(yǎng)實戰(zhàn)能力，樹立和增強(qiáng)事業(yè)心和榮譽(yù)感。

3.4 使用管理

（1）加強(qiáng)海上搜救志愿者的注冊登記，以提高志愿者組織化程度。

（2）明確搜救志愿者組織與搜救志愿者之間的權(quán)利和義務(wù)，明確志愿者應(yīng)當(dāng)信守的承諾及志愿者組織對保護(hù)志愿者合法權(quán)利方面的義務(wù)。

（3）建立搜救應(yīng)急救援預(yù)案。一旦發(fā)生海上險情，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，迅速聯(lián)系和召集志愿者，使其快速有序、有組織、有計劃地投入海上搜救工作。

（4）建立在有關(guān)志愿者管理和研究方面具備豐富經(jīng)驗的專家隊伍信息庫。

（5）為搜救志愿者配備必要裝備，在保護(hù)志愿者人身安全的前提下開展工作。

（6）加強(qiáng)減壓輔導(dǎo)。在進(jìn)行緊急事態(tài)搜救前，經(jīng)驗豐富的應(yīng)急人員應(yīng)對參與應(yīng)急志愿服務(wù)的志愿者進(jìn)行壓力處理的指導(dǎo)；應(yīng)急搜救期間，監(jiān)督者應(yīng)確保搜救工作分配的適時、適當(dāng)；在緊急事態(tài)搜救結(jié)束后，心理健康專家應(yīng)對志愿者作心理疏導(dǎo)。

3.5 績效管理

績效管理的目的是承認(rèn)志愿者的服務(wù)，根據(jù)工作性質(zhì)的不同，通過志愿者的服務(wù)時間、次數(shù)、內(nèi)容等記錄對志愿服務(wù)進(jìn)行評價，并根據(jù)評價結(jié)果對志愿者進(jìn)行表彰和獎勵。評價反饋既能激發(fā)志愿者的積極性，也能強(qiáng)化志愿服務(wù)的社會風(fēng)氣和氛圍。

3.6 資金籌措和管理

3.6.1 資金籌集渠道

應(yīng)通過政府資助、民間團(tuán)體和個人捐助等多種渠道和方式籌集海上搜救志愿服務(wù)所需資金，以保證志愿服務(wù)的開展。政府資助的渠道主要包括：

（1）財政撥款和補(bǔ)貼。

（2）作為第三方為服務(wù)付費。政府向有資格享受政府項目并從志愿者組織那里購買服務(wù)的人支付補(bǔ)償費，這種方式針對性強(qiáng)，有利于資金流向的控制，也促使志愿者組織提高服務(wù)能力以期獲得第三方支付。

（3）提供項目經(jīng)費。為促進(jìn)海上搜救社會公益事業(yè)的發(fā)展，國家相關(guān)部門可通過資助志愿者組織進(jìn)行社會福利項目的建設(shè)，項目經(jīng)費可成為志愿者組織資金來源之一。

（4）提供獎勵資金。各級政府定期通過評審方式表彰在海上搜救行動中表現(xiàn)突出的志愿者組織和個人，并給予物質(zhì)獎勵，同時應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大獎勵范圍和獎勵資金規(guī)模。

除政府資助外，海上搜救志愿者組織資金社會獲取渠道包括：

（1）尋找企業(yè)合作伙伴。在向企業(yè)籌款過程中，應(yīng)先明確企業(yè)參與捐贈活動的動機(jī)，謹(jǐn)慎選擇合作企業(yè)，權(quán)衡利弊，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，通過合作達(dá)到共贏。

（2）面向社會公眾募捐。通過信息溝通、文化傳播、提供參與救助行動的機(jī)會等多種方式，靈活多樣地動員個人捐款。

（3）加強(qiáng)與國外組織的聯(lián)系。在我國政府、企業(yè)和社會大眾的收入還十分有限的背景下，向國外組織尋求援助也是志愿者組織募集資金的重要途徑，因此，加強(qiáng)國際聯(lián)系，爭取吸引更多的國際資金援助和項目合作。

3.6.2 資金管理和使用

補(bǔ)償和獎勵項目應(yīng)包括參與搜救船舶所產(chǎn)生的施救費用、影響正常生產(chǎn)作業(yè)所造成的損失、施救人員人身傷亡的醫(yī)療費用、救助船舶損壞的修理費用以及其他相應(yīng)的獎勵等。補(bǔ)償和獎勵對象包括志愿者搜救隊伍、參與救助的漁船和商船及其他非專業(yè)、非公務(wù)性質(zhì)的船舶。

應(yīng)建立公開、透明和運行良好的資金管理制度，設(shè)立專門人員管理活動資金，保證資金的絕大部分用于志愿者搜救行動。加強(qiáng)對資金使用的審計，保證符合法律法規(guī)及志愿者組織的規(guī)定。