新時期推進(jìn)整理面臨的問題與解決途徑

卞旭宏

隨著土地整理工作向縱深發(fā)展，土地整理的目標(biāo)、內(nèi)涵和工作重點有了新的變化。土地整理將緊緊圍繞1.2億公頃耕地保護(hù)新目標(biāo)，社會主義新農(nóng)村建設(shè)和重點地區(qū)開展，標(biāo)志著土地整理進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。本文從實踐工作出發(fā)，提出了土地整理工作中存在的問題，探索進(jìn)一步做好土地整理工作的途徑。

隨著土地整理工作向縱深發(fā)展，土地整理的目標(biāo)、內(nèi)涵和工作重點有了新的變化。國土資源部相繼出臺《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國土資發(fā)〔2006〕52號）和《關(guān)于適應(yīng)新形勢切實搞好土地開發(fā)整理有關(guān)工作的通知》（國土資發(fā)〔2006〕217號），對新時期土地整理工作提出了新要求：一是必須緊緊圍繞耕地保護(hù)新目標(biāo)開展土地整理。即“十一五”期間，我國耕地保有量保持1.2億公頃的約束性指標(biāo)；二是必須緊緊圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)開展土地整理；三是必須緊緊圍繞重點地區(qū)開展土地整理，向糧食主產(chǎn)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、土地開發(fā)整理重大工程傾斜。這標(biāo)志著土地整理進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，研究解決以往工作實踐中出現(xiàn)的問題是有必要的。

1 當(dāng)前土地整理工作存在的問題

1.1 可研和規(guī)劃設(shè)計階段基礎(chǔ)工作不扎實

個別地區(qū)為了爭取項目資金，往往快馬加鞭，深入實際調(diào)查核實不夠，體現(xiàn)在可研報告缺乏深度，繁簡不當(dāng)，對項目區(qū)基本情況部分寫得很詳細(xì)，而規(guī)劃工程部分過簡。規(guī)劃設(shè)計缺乏科學(xué)依據(jù)，甚至閉門造車，千篇一律，一個模式，內(nèi)容類同，沒有突出項目特點。這樣評審一過，基本上錢就有一半把握到手了，真正到了實施階段，各種各樣的問題都出來，造成施工中頻繁設(shè)計變更，加重各級管理單位不必要的負(fù)擔(dān)。

1.2 項目管理存在不規(guī)范性、盲目性和被動性問題

我國土地整理工作起步較晚，缺少規(guī)范的管理依據(jù)和手段，上下、橫向部門間的工作關(guān)系還需進(jìn)一步理順。項目管理任務(wù)重、人員少，業(yè)務(wù)水平參差不齊，對施工質(zhì)量檢查監(jiān)督不夠。部分工程監(jiān)理未起到應(yīng)有作用。致使大部分項目建設(shè)進(jìn)度緩慢，質(zhì)量不高，達(dá)不到規(guī)定的驗收標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 公眾參與度不夠

公眾參與度不夠直接造成群眾產(chǎn)生消極、被動、抵觸的情緒，涉及到個人利益時甚至上訪，影響極壞。主要是農(nóng)民對機(jī)井、道路、溝渠、樹木等占用大量耕地，旱田改水田，灌溉方式的選擇，整理后新增耕地的分配等有意見，中標(biāo)公司與當(dāng)?shù)卣⑷罕娭g有矛盾。

1.4 缺少科學(xué)規(guī)范的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，影響土地整理綜合功能和效益的充分發(fā)揮

我國地域遼闊，南方和北方，東部和西部，自然地理與生態(tài)環(huán)境差異很大，僅僅一部全國性的土地整理驗收標(biāo)準(zhǔn)還不能有針對性地指導(dǎo)各地土地整理工作。土地整理還是粗放式的、簡單的，目標(biāo)和內(nèi)涵單一，不傷筋動骨，只筑路澆渠，沒有根本解決問題，甚至整理后耕地質(zhì)量差，土地利用率和產(chǎn)出率不高，無法滿足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

1.5 土地整理項目后續(xù)管理跟不上

有的土地整理項目竣工后，土地承包政策不落實，沒有及時將新增耕地分田到戶進(jìn)行耕種，形成新的拋荒。有的土地整理項目雖然建立了工程后期管護(hù)責(zé)任，但措施不具體，資金不落實，人員不確定，造成電力設(shè)備、水利設(shè)施丟失損壞，樹木成活率低等問題。

2 解決途徑

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立土地整理協(xié)調(diào)機(jī)制

土地整理工作涉及資金投入、水土保持、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多方面，因此應(yīng)建立土地整理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確工作重點，對關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制、政策處理、資金安排等各個環(huán)節(jié)責(zé)任到人，政策到位，確保工程建設(shè)一個，成功一個，群眾受益一個。

2.2 實施可持續(xù)土地整理，爭取最大綜合效益

土地整理要真正得到農(nóng)民的歡迎和支持，關(guān)鍵是讓農(nóng)民增收，得到實惠。實施可持續(xù)土地整理就是要適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，調(diào)整土地利用格局，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村景觀，因此，土地整理要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際需要和市場需求出發(fā)，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)概念，以市場為導(dǎo)向，由市場決定種植結(jié)構(gòu)，提高整理的科技含量，高起點規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高質(zhì)量管理。寧可分年整理，也不可降低標(biāo)準(zhǔn)，只求量的擴(kuò)張，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，勞民傷財。要豐富土地整理的內(nèi)涵，不局限于農(nóng)用地整理，還要對農(nóng)村急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施等問題統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，做好興農(nóng)富民示范村工程，真正為社會主義新農(nóng)村建設(shè)打下基礎(chǔ)。

2.3 制定土地整理工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

各地要綜合考慮地域特點、社會經(jīng)濟(jì)條件、土地利用差異性等因素，靈活制定科學(xué)合理、可量化、實用性強(qiáng)的土地整理工程質(zhì)量指標(biāo)。對田塊平整、土壤質(zhì)量、農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)等作出明確規(guī)定，使土地整理質(zhì)量能夠量化和比較，為土地整理項目立項、規(guī)劃設(shè)計、工程施工和檢查驗收提供參考依據(jù)。

2.4 以人為本，參與式土地整理

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制下法制建設(shè)的完善，公眾不僅有權(quán)力了解政策，而且也將參與政策的具體制訂和監(jiān)督。在土地整理項目前期立項過程中，通過公告、征求意見、召開村民大會或村民代表會議、簽訂相關(guān)協(xié)議等方式，確保項目區(qū)群眾對項目選址、總體布局、權(quán)屬調(diào)整等各個環(huán)節(jié)的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)。經(jīng)批準(zhǔn)后的規(guī)劃設(shè)計要在村內(nèi)向群眾公示，使施工單位在業(yè)主、監(jiān)理、群眾三方監(jiān)督下能嚴(yán)格按設(shè)計要求施工，確保工期和質(zhì)量。

2.5 落實各項制度，嚴(yán)格項目資金管理

實施管理是土地整理項目建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，直接決定著項目建設(shè)的成敗和質(zhì)量。目前土地整理的運作管理還不十分規(guī)范，政策措施還沒有完全到位，需要根據(jù)工作開展情況，及時補(bǔ)充和完善。要進(jìn)一步加強(qiáng)項目法人制、招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制、公告制的制度建設(shè)，嚴(yán)格財務(wù)管理，健全和規(guī)范工作程序，堅持資金管理與項目管理相結(jié)合的原則，實行請、撥款制度，按批復(fù)的項目預(yù)算、施工合同和工程進(jìn)度撥付項目資金。要積極開展土地整理信息化建設(shè)，建立信息系統(tǒng)，實現(xiàn)管理的數(shù)據(jù)化和信息化。要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)，積極發(fā)展中介組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)管理制度，規(guī)范行業(yè)管理。

2.6 采取有效措施，加強(qiáng)項目成果管理

建立竣工項目移交管護(hù)制度和效益跟蹤評價制度。對項目實施所形成的新增耕地、農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路、林帶、輸變電線等成果，制訂具體的移交管護(hù)方案，確定管護(hù)責(zé)任單位，由施工單位與管護(hù)責(zé)任單位簽訂后期管護(hù)協(xié)議，明確其責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)。業(yè)主單位應(yīng)對竣工項目發(fā)揮效益情況進(jìn)行跟蹤評價，及時總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)。

2.7 加大宣傳力度，樹立良好形象

土地整理是一項牽涉農(nóng)民切身利益的工作，因此在壓占道路、取土、機(jī)井和樹木占地、分地等易發(fā)展利益矛盾的環(huán)節(jié)上要不厭其細(xì)地做好群眾的思想工作。以高質(zhì)量的項目成果讓群眾實實在在感受到土地整理的好處，進(jìn)而調(diào)動群眾參與土地整理的積極性和創(chuàng)造性。要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，運用多種形式，廣泛深入地開展宣傳活動，營造全社會參與土地整理的良好氛圍。

3 總結(jié)

我國土地整理工作開展以來，取得了很好的成績，不但增加了有效耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村環(huán)境，增加了農(nóng)民收入，而且為今后土地整理工作積累了豐富的經(jīng)驗。但是在探索中出現(xiàn)的問題仍需要我們土地整理工作者在實踐工作中不斷摸索解決途徑，促使我國土地整理事業(yè)更加完善。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳美球 鄧愛珍 林建平.我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)地整理.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2006-3-20

[2] 高向軍.拓展土地整理領(lǐng)域，豐富土地整理內(nèi)涵.中國國土資源報，2005-11-8