房地產調控應加強租賃市場管理

摘要：我國房地產市場十年調控卻效果不佳，被人戲稱為“空調”。本文作者在分析現有調控措施及其局限性的基礎上，另辟蹊徑，提出規(guī)范對住房租賃市場的管理，嚴控租金價格的調控措施，作為當前調控政策的補充，并借鑒國外立法，提出了自己的建議。

關鍵詞：房地產調控 租賃市場管理 租金價格

隨著我國房地產市場的迅猛發(fā)展，房價高企，房地產泡沫不斷增加，政府從十年前就開展一輪又一輪的政策調控措施，試圖控制和降低房價的過快上漲。然而十年的調控結果卻不盡如人意，新一輪調控政策限購又限貸，其嚴厲程度可謂全球罕有，但至今效果平平，房價遠未達到“理性回歸”的狀態(tài)。筆者認為，目前的調控措施過于單一，范圍狹窄，如果能將調控范圍擴大到租賃市場，加強對租金價格的管理和限制，則能夠完善調控措施體系，從不同角度對房地產市場產生影響，必然能收到更好的效果。當然，本文討論的僅限于滿足人們居住需求的住宅租賃市場和住宅租金價格問題。

1 回顧迄今為止國家頒布的調控政策，主要可以歸納為以下幾類

①通過利率、準備金率等金融杠桿的調整，收緊或放松信貸，從而控制房地產發(fā)展的規(guī)模和進度。比如，央行在2007年先后五次上調存貸款基準利率，2008年又連續(xù)上調金融機構人民幣存款準備金率，在2008年下半年金融危機波及中國房地產市場后，國家又連續(xù)下調存貸款基準利率和金融機構人民幣存款準備金率，并對存款利息免稅，2009年隨著房價繼續(xù)飆升，國家重新調高兩率。國家對于利率等金融杠桿的調整，屬于真正的宏觀調控措施，其作用并不僅限于房地產行業(yè)，而對于整個社會的經濟運行都會產生影響。

②通過對按揭條件及優(yōu)惠幅度的調整，加大或降低購房的難度和成本。比如，2005年3月，央行決定調整商業(yè)銀行自營性個人住房貸款政策，宣布取消住房貸款利率優(yōu)惠政策；對房地產價格上漲過快的城市或地區(qū)，個人房貸首付比例從20%上調到30%。2008年11月1日起，首次購買住房和改善性普通住房提供貸款利率7折優(yōu)惠，最低首付下調為20%。2010年1月10日，國家規(guī)定嚴格二套房貸款管理，首付不得低于40%；4月15日，國務院出臺具體措施，要求對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍。對購買首套住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%等。

③調整房地產交易過程中的稅收政策。比如，2006年5月31日，國稅總局出臺《關于加強住房營業(yè)稅征收管理有關問題的通知》，要求各級地方稅務部門要嚴格執(zhí)行調整后的個人住房營業(yè)稅政策，2006年6月1日后，個人將購買不足5年的住房對外銷售全額征收營業(yè)稅。2008年6月10日，稅務總局宣布企業(yè)為個人購買房產需征個人所得稅。2010年1月1日起，個人住房轉讓營業(yè)稅征免時限由2年恢復到5年等。稅收政策的頻繁變動，也招致了非議，2013年2月20日國務院常務會議確定了五項加強房地產市場調控的政策措施（即國五條），3月1日，國務院辦公廳發(fā)布《關于繼續(xù)做好房地產市場調控工作的通知》，對國五條進行了的細化，其中關于第二條“堅決抑制投機投資性購房”中規(guī)定了具體措施：“稅務、住房城鄉(xiāng)建設部門要密切配合，對出售自有住房按規(guī)定應征收的個人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉讓所得的20%計征”。該規(guī)定一度引得人心慌慌，引發(fā)了一大波過戶風潮。之后在全國人大會議上，就有人大代表批評該規(guī)定有違憲之嫌。

④直接設定購房人的資格條件，以限制交易行為。2010年4月17日，國務院發(fā)布了《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，該通知中規(guī)定：“地方人民政府可根據實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數?！币虼嗽撏ㄖ直蝗朔Q為“限購令”。在該文件背景下，全國各地很多大中城市均出臺了地方的限購細則，以行政命令的方式，直接限制買房人購房的套數。

以上只是歸納了主要的調控措施，因篇幅所限，無法列舉全部的調控措施。綜合看，以上調控政策存在以下主要問題：

①目光狹窄，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。調控所針對的目標范圍局限于房地產市場的買賣價格，實際上僅限于新建商品房的買賣價格，或者通過信貸、稅收等杠桿來引導人們購買的行為，或者通過直接規(guī)定購買條件、優(yōu)惠條件來限制買賣行為，但市場需求和社會交易行為是無法直接控制的，因此這些調控措施往往收效甚微，甚至可能適得其反。

②出于限制和打壓買房需求的目的而采用的嚴格貸款條件、取消貸款優(yōu)惠、增加稅收等措施，從客觀上反而更進一步推高了房價，對于真正的剛性需求也進行了打擊。國家采取的提高利率、提高稅收等措施，目的在于控制一些不具有居住剛性需求的人群的買房行為。但事實上這些調控措施并不能限制人們的購房熱情，相反，由于二手房市場交易的潛規(guī)則，所有的成本和費用將被轉稼給買方，這事實上使得房價被進一步推高，形成了國家收了稅，銀行漲了利息，真正需要房子的買房人卻要付出更多的惡性循環(huán)。

③對于市場交易行為的直接限制，存在合法性問題。

限購令的出臺，引發(fā)了大量的爭議，有許多學者認為政府的這一舉措有違憲之嫌。政府以公權力直接介入買賣雙方的民事交易行為這本身就有違法治的精神，而限購令本身僅是國務院通知的形式，連行政法規(guī)都不算，但其實際的效果卻能夠限制買賣合同的效力，這更是突破了很多法學理論的界限。盡管也有一些學者在為這一措施尋求法理上的依據，不能不說，還是有很大的爭議的。

2 加強租賃市場的管理，可以從另一角度對房地產市場進行影響，完善調控體系

2.1 租金價格與商品房買賣價格的關系

租金價格與房價間雖無必然的聯(lián)系，但肯定存在著相互影響的關系。首先，房價的高低直接影響到擁有居住剛性需求的人群對于買房還是租房的選擇，如果房價高，一部分人會選擇租房，租賃需求就會上升，租金價格也會上漲；反之房價低，那么買房的人更多，租賃需求會下降，租金也可能下降。換句話說，對于居住的剛性需求的高低，可能同時推高房價和租金價格，或者相反。其次，對于投資性人群而言，如果租金價格高，可能促進人們買房投資，這就有可能推高房價；反之，如果租金價格不高，達不到房價的一定比例，那么投資房產是不劃算的，這樣投資需求會降低，投資性買房的比例也會降低，就有可能拉低房價的漲幅。

從以上的分析不難看出，對于租金價格的嚴格控制無疑對于控制房價有著重要的意義。如果租金價格不過快上漲，甚至低于一定的比例，剛性需求的人群可能更多地選擇租房而非買房，而投資性需求的人群則有可能減少投資房產用于出租的動機，這兩方面都有利于控制房價不過快上漲。

2.2 就保障房而言，廉租房比經濟適用房更具管理優(yōu)勢

保障房建設也是我國政府為調控房地產市場所采取的一項舉措，其目的就在于通過向社會低收入家庭提供廉價的房屋，以保障這部分弱勢群體有房住，不受高企的房價的影響而加大貧富差距。目前保障房主要分為轉移所有權的經濟適用房和不轉移所有權的廉租房，筆者認為，從保障房的管理上，廉租房更加適合。雖然經濟適用房在出售的過程中，對于享受政策的買房人對于房屋的處置也設定了一定的限制，但畢竟在買賣的過程中，所有權已經轉移給了買房人，國家和政府對于買房人已經取得的所有權很難進行更有效的限制。而出租房則不同，由于承租人沒有得到房屋所有權，其享受的政策性優(yōu)惠僅僅是便宜的房租，國家和政府對于承租人可以實施更有效的管理。比如，對于實際不符合政策條件的，或者違反政策處置出租房的，或者在申請時符合政策條件但經過一段時間其財產狀況發(fā)生變化，已超過政策條件的，可以隨時取消其享受政策性保障房的資格，收回房屋。這對于已經將房屋所有權優(yōu)惠賣給買房人的情形而言，完全是達不到這種效果的。

2.3 對租金價格的控制有法律依據

與限購令存在合法性爭議不同，對租金價格的控制卻有著合法的依據。我國《價格法》第18條規(guī)定：對于下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價：（一）與國民經濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數商品價格……；第30條則進一步明確規(guī)定：當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施。居住用房的出租價格，目前已經完全可以說是關系到國計民生的重要商品或服務價格，政府部門完全可以依據上述法律規(guī)定直接對住宅房屋的租金價格進行干預和控制。

3 國外關于房屋租賃管理的有益借鑒

談到對房屋租賃的管理和政府干預，德國是一個典型的例子，德國一向以房價、租金價格穩(wěn)定而著稱，今年5月1日，德國新《房屋租賃法》正式生效，其中對房租的漲幅做出更嚴格的限制。新法規(guī)要求3年內租金漲幅不超過15%。新法還延續(xù)以前的一些規(guī)定，例如房屋租金應該按照各地政府的“指導價格”，超過這一價格的20%，算是違法行為，房客有權將房東告上法庭；超過50%的，房東被認為賺取暴利，可入獄三年。即使房東有正當理由想提高租金，也必須經過房客同意。如果房客不同意，房東只能提起訴訟，而不能自己強行提高租金。

從德國《房屋租賃法》的有關規(guī)定中，不難得出一些有益的啟示。首先是政府的管理和干預行為。作為對民生有著重大影響的住房租金價格，政府有必要進行合理地控制。房屋租金屬于房屋的衍生孳息，其實并沒有嚴格意義的計算標準和構成依據，這就為政府對租金價格進行干預和控制提供了必要性和可能性。

其次是民事合同關系中的當事人，有權通過訴訟對過快上漲的租金價格說NO。房屋租賃關系從本質上是民事合同法律關系，合同講究的是當事人雙方自愿和意思自治的原則，在供求關系不平衡的市場背景下，出租人如果執(zhí)意要上漲租金，承租人一般是沒有辦法的。但德國通過立法的方式確立了當事人對不合理上漲的租金價格可以行使撤銷權，從而維護了租賃市場的穩(wěn)定和承租人的利益，這一點是非常值得借鑒的。

至于過分上漲租金的房東是否需要承擔刑事責任，筆者認為這有些遙遠，在此暫不討論了。

4 對我國租賃市場規(guī)范和監(jiān)管的建議

4.1 完善立法

雖然我國價格法已經對政府定價、政府指導價、限價以及價格干預措施等問題做了相關的規(guī)定，但對于租金價格管理的細則，還需要更進一步的細化，建議相關部門可以以行政法規(guī)或行政規(guī)章的方式加以規(guī)范，也可以由一些地方先行以地方法規(guī)進行試點。

另一方面，在民事上當事人如何對過分高漲的租金采取法律救濟途徑，則需要民事法律的進一步細化。也可以根據我國的司法特點，暫時以司法解釋的方式加以規(guī)定。

4.2 完善政府職能，加強各部門協(xié)調

在我國，住房租賃管理涉及到諸多部門，比如房屋出租登記歸房管部門管，暫住人口管理由公安部門負責，而租金收入的稅收則由稅務部門負責等。在我國，多部門管理往往會帶來界限不清、權責不明、相互掣肘、相互推諉甚至無人管理等弊病。筆者認為，要加強住房租賃市場管理，必須對政府部門的職責界限進一步明確和細化，涉及多部門交叉管理的，應當明確以一個部門為主，或者由政府協(xié)調各部門，明晰各自的權責。另外，完善信息公開制度也非常重要。筆者認為，租賃雙方所簽定的合同、租金價格，乃至雙方的身份信息、暫住信息，均不屬于國家機密和個人隱私，這些信息應當予以公開，便于公眾查詢，也便于職能部門利用而進行有效地管理。然而，各部門卻往往出于各種原因，不愿將本部門掌握的信息公開，這還需要一個認識和調整的過程。

4.3 完善租金標準制定程序

決定租金價格高低的，只有市場供求關系，與房屋建設成本和使用成本都無關。為了調控房地產市場而限制租金價格，當然不能完全依據市場定價，但是，如何確定租金的合理標準呢？這需要深入地研究和細致的工作。要用科學的方法，并在調查最廣泛的人民群眾的意愿的基礎上，確定合理的租金價格以及漲幅，既做到保障房屋所有人的利益，又保證房地產市場的穩(wěn)定和發(fā)展，保障人民群眾的居住負擔不致過重。

5 結語

房地產市場調控，是一項繁浩的系統(tǒng)工程，關系的面非常大。要調控好整個房地產市場，必須運用多種手段，綜合治理。

本文并非意在批評現有的調控政策和措施，而著重在于在現在調控措施之外，考慮其他的途徑和方法，使得我國的調控手段更加豐富，調控的效果更好。

參考文獻：

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[3]魏靜.論房屋租賃市場管理的規(guī)范化與信息化[J].城鄉(xiāng)建設， 2011（06）.

作者簡介：

陳志亭（1974-），男，福建寧德人，研究生，研究方向：民商法，現任職于江蘇文方律師事務所。