對(duì)治理“小金庫”的幾點(diǎn)思考

袁竹琴

摘要：本文就如何認(rèn)識(shí)“小金庫”，“小金庫”形成的原因以及治理“小金庫”的措施做出幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：小金庫 成因 治理措施

0 引言

在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“小金庫” 作為一塊絆腳石，憑借自身較強(qiáng)的隱藏性和較大的危害性，直接阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，并且對(duì)其進(jìn)行治理存在一定的難度。近年來，國務(wù)院下大力氣果斷采取措施開始治理和整頓小金庫，進(jìn)一步扼制“小金庫”行為的蔓延和惡化。國務(wù)院于2010年3月23日在北京組織召開第三次廉政工作會(huì)議，對(duì)于開展“小金庫”治理工作，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶提出了明確的指示。隨即在全國范圍內(nèi)開展清查治理“小金庫”工作。透過高頻率、多層次、多部門、全方位的治理活動(dòng)，可以充分地展現(xiàn)出“小金庫”危害的嚴(yán)重性，同時(shí)也顯現(xiàn)了“小金庫”治理工作的緊迫性和艱巨性。

1 “小金庫”的概述

所謂“小金庫”形象而通俗地講，就是企業(yè)單位或部門的“私房錢”，是指違反國家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，以及有關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，侵占或截留國家、單位的收入，在本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門沒有將其進(jìn)行列收列支或沒有納入預(yù)算管理、私存私放的各項(xiàng)資金及其形成的資產(chǎn)，同時(shí)將這些侵占、截留的資產(chǎn)化大公為小公，最終化為私有。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于各種物資比較緊缺，所以高度集中的財(cái)政管理體制在我國得以普遍推行，在財(cái)政范圍，通過統(tǒng)收統(tǒng)支的方式對(duì)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工的低水平社會(huì)保障與福利等進(jìn)行管理，因此平均色彩比較濃厚，部門成員之間在信仰支撐和道德的約束下，使得“尋租合謀”的行為難以形成。因此，難以產(chǎn)生私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的不斷深入，我國居民的收入分配格局發(fā)生重大變化，同時(shí)利益分化日趨明顯，在這種情況下，滋生了權(quán)力的市場化，以及腐敗現(xiàn)象等。在制度建設(shè)方面，由于我國公共財(cái)政制度與框架體系尚不完善，存在漏洞和監(jiān)管的盲區(qū)，同時(shí)行政管理體制相對(duì)落后，在這種情況下，私設(shè)“小金庫”成為一種普遍現(xiàn)象。對(duì)于設(shè)置“小金庫”的企業(yè)或單位來說，設(shè)置“小金庫”的動(dòng)機(jī)為：

1.1 部門小集團(tuán)利益 企業(yè)在日常經(jīng)營過程中，為了對(duì)請(qǐng)客送禮、濫發(fā)錢物等不符合規(guī)章制度的支出進(jìn)行合理的解決，同時(shí)逃避相關(guān)部門監(jiān)督和處罰，在這種情況下，少數(shù)人開始設(shè)置小金庫，對(duì)于不合規(guī)的支出從小金庫資金中進(jìn)行解決。

1.2 地方利益 受各種因素的影響和制約，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政出現(xiàn)好壞不均的現(xiàn)象，由于中央對(duì)財(cái)政實(shí)行集中管理，對(duì)于分灶吃飯的財(cái)政體制還沒有真正形成，進(jìn)而在一定程度上存在上項(xiàng)目、跑項(xiàng)目的現(xiàn)象，對(duì)地方政府或企業(yè)等，通過名目繁多的指標(biāo)進(jìn)行考核，對(duì)達(dá)標(biāo)、升級(jí)情況進(jìn)行確定，這種考核有的與地方經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系，有的與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績相掛鉤，為此，地方相關(guān)部門采取措施積極應(yīng)對(duì)。在跑項(xiàng)目以及應(yīng)對(duì)考核的過程中，難以處理各種不合規(guī)的支出，而小金庫則可以滿足這種需求，在這種情況下，開始設(shè)置小金庫。

1.3 個(gè)人利益 在對(duì)干部進(jìn)行選拔、考核過程中，受獎(jiǎng)懲制度、監(jiān)督機(jī)制不完善，責(zé)任追究制度不到位，以及沒有落實(shí)公務(wù)員分類管理制度等因素的影響和制約，在不同程度上存在跑官、要官、買官，以及任人為親的現(xiàn)象，為了打點(diǎn)個(gè)人的前途，部分人員能夠充分的利用自己掌控的小金庫資金，在這種情況下，一方面達(dá)到了個(gè)人目的，另一方面費(fèi)用支出不需個(gè)人負(fù)責(zé)。

2 形成小金庫的原因

對(duì)于“小金庫”情況，在國家財(cái)務(wù)制度中都有明確嚴(yán)禁設(shè)置的規(guī)定，相關(guān)部門對(duì)存在的“小金庫”加大了查處力度，然而“小金庫”卻屢禁不止，并且呈現(xiàn)增長的趨勢。對(duì)于少數(shù)人來說，由于自己控制著“小金庫”，可以隨意支配使用資金，同時(shí)為自身帶來利益。而控制“小金庫”的人一方面能夠得到回報(bào)，另一方面能逃避相關(guān)部門的監(jiān)管和處罰。通過進(jìn)行分析，可知“小金庫”的形成原因主要是：行為人法制觀念淡薄，監(jiān)管體系不完善。

2.1 法律意識(shí)淡薄 在國家財(cái)經(jīng)法規(guī)知識(shí)方面，部分人員平時(shí)不注意學(xué)習(xí)，做事不遵守財(cái)務(wù)制度，處理財(cái)務(wù)問題由著個(gè)人喜好和習(xí)慣，或者抱有僥幸心理。

2.2 價(jià)值觀念扭曲 受社會(huì)不良現(xiàn)象的影響，部分干部沒有樹立正確的人生觀、價(jià)值取，對(duì)社會(huì)存在的負(fù)面現(xiàn)象沒有準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)，在社會(huì)主義法制不完善、不健全的情況下，經(jīng)不住各種誘惑，進(jìn)而出現(xiàn)私設(shè)小金庫的現(xiàn)象。

2.3 機(jī)制不完善，責(zé)任追究不到位 在各種因素的作用下，促使小金庫的產(chǎn)生和發(fā)展，其中主要涉及干部的教育與管理，以及財(cái)政管理體制的完善程度。通過對(duì)選人用人機(jī)制、公務(wù)員的分類管理體制等進(jìn)行不斷完善，實(shí)行整體推進(jìn)，標(biāo)本兼治，進(jìn)而對(duì)小金庫的產(chǎn)生在一定程度上進(jìn)行控制。

2.4 監(jiān)管、查處不力 一是對(duì)小金庫實(shí)施監(jiān)督檢查，流于形式、走過場，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)查出小金庫后，自身受經(jīng)費(fèi)等因素的影響和制約，往往通過以罰代法的形式對(duì)小金庫現(xiàn)象進(jìn)行處理，側(cè)重對(duì)單位進(jìn)行處罰，不重視追究責(zé)任，通常情況下是收錢了事。二是檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)需要進(jìn)一步提高，同時(shí)對(duì)檢查方法進(jìn)行創(chuàng)新。對(duì)于小金庫現(xiàn)象難以通過傳統(tǒng)的審計(jì)、檢查手段進(jìn)行查處和監(jiān)管。三是完善監(jiān)督制度。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來說，只有審計(jì)的權(quán)力，而不具備直接追究責(zé)任的權(quán)力，但是具備追究責(zé)任權(quán)力的相關(guān)部門，由于缺乏專業(yè)人員，這些都需要進(jìn)行協(xié)同處理。四是制度建設(shè)落后。例如1995年出臺(tái)政策對(duì)小金庫進(jìn)行定性監(jiān)管，在新時(shí)期對(duì)小金庫的概念、認(rèn)定、處理等缺乏政策的支持。

3 治理小金庫的措施

對(duì)“小金庫”進(jìn)行治理，一方面需要治標(biāo)，另一方面需要治本。通過制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，對(duì)內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)督體系進(jìn)行不斷完善，同時(shí)建立健全“小金庫”的長效機(jī)制，從源頭上鏟除“小金庫”。

3.1 開展警示教育 對(duì)于獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的單位或部門的領(lǐng)導(dǎo)、管理人員，以及財(cái)務(wù)工作者，在黨的方針政策、財(cái)政法律法規(guī)等方面，有關(guān)部門需要對(duì)其加大宣傳教育的力度，組織他們進(jìn)行定期培訓(xùn)，交流經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有關(guān)案例進(jìn)行剖析，確保每個(gè)管理者、經(jīng)營者知法、懂法、守法。

3.2 重新定性“小金庫” 將“小金庫”重新定性為侵占公共財(cái)物、集體貪污的犯罪行為。長期以來，由于人們對(duì)“小金庫”的危害缺乏必要的認(rèn)識(shí)，最初“小金庫”被定性為“不正之風(fēng)”，后來將“小金庫”劃歸到“違規(guī)、違紀(jì)”行為行列中，而對(duì)“小金庫”的處罰依然停留在紀(jì)律層面。對(duì)于“小金庫”來說，其開設(shè)根本不存在任何“正當(dāng)性”，私設(shè)“小金庫”屬于貪污公款的犯罪行為。另外，治理“小金庫”的法律法規(guī)不完善，對(duì)其進(jìn)行治理缺乏健全的法律懲罰體系。為了治理“小金庫”，應(yīng)該在法律體系方面加快建立進(jìn)度。同時(shí)，按照侵占公共財(cái)物、集體貪污腐敗的犯罪行為對(duì)私設(shè)“小金庫”進(jìn)行定性。只有這樣，治理“小金庫”才能有法可依、違法必究，通過法律的手段進(jìn)一步增加責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)。

3.3 完善財(cái)務(wù)管理 按照《會(huì)計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)結(jié)合本部門的實(shí)際情況，對(duì)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督管理制度進(jìn)行不斷地完善。通過對(duì)手續(xù)、核算程序等進(jìn)行健全化、規(guī)范化處理，通過進(jìn)一步完善經(jīng)手、會(huì)簽、審核等制度，將財(cái)務(wù)收支等有關(guān)情況定期向職代會(huì)通報(bào)，進(jìn)而堵塞各種漏洞，徹底打消欲設(shè)“小金庫”者的念頭。

3.4 加大會(huì)計(jì)核算制和“收支兩條線”工作力度 通過采用會(huì)計(jì)委派，定期崗位輪換、交流和隨時(shí)調(diào)整的方式，對(duì)不具備集中核算的部門和單位進(jìn)行管理。通過核算制對(duì)具備條件的組織或黨委進(jìn)行管理；全面貫徹落實(shí)“收支兩條線”的規(guī)定。對(duì)于一個(gè)部門多頭賬戶、多個(gè)結(jié)算單位的行為要堅(jiān)決取締。

3.5 加大監(jiān)管力度 通過定期、不定期的方式，開展專項(xiàng)檢查、隨時(shí)抽查，以及異地互查活動(dòng)。通過審計(jì)檢查有關(guān)部門招待費(fèi)、應(yīng)酬費(fèi)、修理費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用支出，以此為突破口，進(jìn)一步尋找“小金庫”。通過組織、媒體、公開舉報(bào)等方式進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)“小金庫”進(jìn)行監(jiān)督，使經(jīng)營管理者的活動(dòng)處在廣大群眾視野之內(nèi)。

3.6 實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究 按照黨中央和國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)有令不行，有禁不止，頂風(fēng)違紀(jì)設(shè)立“小金庫”的單位主要領(lǐng)導(dǎo)以及直接責(zé)任人，按組織程序先免職，再按照黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)嚴(yán)肅追究責(zé)任，對(duì)于涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。只有這樣才能查處一點(diǎn)、規(guī)范一片，使妄為者望而卻步，欲設(shè)而不敢。

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