中國地方政府性債務(wù)與美國地方政府性債務(wù)的對(duì)比分析

朱景萍

摘要：本文分析中國地方性債務(wù)基本情況入手，深入探討中國地方性政府與美國地方性政府債務(wù)管理對(duì)比中的問題，提出加強(qiáng)政府債務(wù)管理的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 情況分析 建議

近三年來，國家審計(jì)署已連續(xù)三次對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，第一次是2011年，審計(jì)了1979年到2010年底全國31個(gè)省市區(qū)的地方政府性債務(wù)情況；第二次是2012年11月至2013年2月，審計(jì)署選取全國36個(gè)地區(qū)（15個(gè)省及對(duì)應(yīng)的15個(gè)省會(huì)城市、3個(gè)直轄市及其下屬的3個(gè)市轄區(qū)），審計(jì)了2011年和2012年的地方政府性債務(wù)情況；第三次從2013年8月1日至2013年9月30日，再次進(jìn)行中國最大規(guī)模的政府性債務(wù)審計(jì)，審計(jì)范圍不僅涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級(jí)政府負(fù)債，而且包括各級(jí)行政事業(yè)單位負(fù)債。

2013年6月，審計(jì)署公布了第二次審計(jì)的36個(gè)地區(qū)地方債審計(jì)結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示，2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高達(dá)188.95%，如果加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高達(dá)219.57%。2013年9月，國家財(cái)政部透露，將擇期公布第三次地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，審計(jì)結(jié)果可能顯示地方政府債務(wù)規(guī)模還有增加。

同時(shí)，在大洋彼岸的美國已經(jīng)有36個(gè)城市申請(qǐng)破產(chǎn)。就在不久前，美國“汽車之城”底特律正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，底特律成為美國迄今為止申請(qǐng)破產(chǎn)的最大城市。怎樣理解城市破產(chǎn)？地方政府會(huì)不會(huì)因破產(chǎn)而消亡？其實(shí)，破產(chǎn)的只是政府財(cái)政，而非政府本身，因而必須繼續(xù)提供基本的公共職能。在美國地方城市財(cái)政收入特定的情況下，金融危機(jī)等經(jīng)濟(jì)不景氣狀況將直接影響市政府財(cái)產(chǎn)稅（主要指房地產(chǎn)稅收）、消費(fèi)稅兩項(xiàng)內(nèi)容的征收，間接牽動(dòng)著州政府轉(zhuǎn)移支付部分，而為了保證公共服務(wù)并獲得這部分收費(fèi)，政府就不得不采取舉債的方式度日，因此美國很多城市，無奈中游走在財(cái)政隨時(shí)失控的邊緣。

有不少人質(zhì)疑，盡管中國地方政府“破產(chǎn)”的案例在中國聞所未聞，但中國地方政府債臺(tái)高筑的現(xiàn)象是否存在惡化的可能?，F(xiàn)在將中國地方政府性債務(wù)與美國政府性債務(wù)來做一個(gè)比較。

一、中國與美國的體制不同

中國的體制和美國的體制以及其他國家的體制是十分不同的，中國并沒有政府破產(chǎn)法，也沒有政府破產(chǎn)一說，但是美國政府有類似的法律，是允許政府申請(qǐng)破產(chǎn)的。在中國會(huì)出現(xiàn)因?yàn)閭鶆?wù)原因而使中國地方政府破產(chǎn)，這種說法有點(diǎn)言過其實(shí)。就算出現(xiàn)了局部的風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)，也不必?fù)?dān)憂會(huì)出現(xiàn)像美國底特律那樣的情形，中央政府和上級(jí)政府會(huì)采取必要的救援措施，而不是放任自流是肯定的。

二、中國地方政府與美國地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)不同

中國地方政府的債務(wù)由大規(guī)模城市基礎(chǔ)建設(shè)的投入、民生和三農(nóng)投入等形成。其中因大規(guī)模城市基礎(chǔ)建設(shè)和為取得土地出讓金收入而設(shè)立的地方投融資平臺(tái)的債務(wù)占了較大比例。

底特律在金融危機(jī)期間遭受沉重打擊，稅收急劇大幅下降，從而導(dǎo)致政府財(cái)政收入大幅下降，但市政項(xiàng)目支出依然龐大，最后只有舉債度日。

實(shí)際上中國地方政府的債務(wù)危險(xiǎn)程度比美國要好得多。底特律今年申請(qǐng)破產(chǎn)的債務(wù)余額和他當(dāng)年的城市財(cái)政收入比例大概是7至8倍。從中國審計(jì)署的公告來看，債務(wù)余額與地方可支配的財(cái)力比重也只有2.1倍多點(diǎn)。所以從數(shù)字來看，我們離底特律的情況還是比較遙遠(yuǎn)的。

三、中國地方政府與美國地方政府財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)不同

中國地方政府地方財(cái)政大多積累較少，導(dǎo)致自身結(jié)余有限。中國地方政府地方財(cái)政主要由稅收分配收入和土地出讓金收入組成，其中土地出讓金收入比例還比較高。目前，土地出讓金收入在中國地方政府財(cái)政收入中所占比例較大，是有一定原因的，土地作為資源，是越用越少的趨勢。2013年4月16號(hào)，國土部公布了2013年商品房用地的2013年的計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃顯示，今年的用地推出的計(jì)劃是相當(dāng)于過去五年平均量的1.5倍，那么2008年、2009年就非常低，所以仔細(xì)算的話，商品房的用地，尤其住宅用地計(jì)劃其實(shí)是連續(xù)三年下跌的。土地出讓金收入其實(shí)是成為靠市場供求關(guān)系支配的商品價(jià)格，故必然會(huì)水漲船高。中國老百姓購買房產(chǎn)時(shí)幾乎為一次性支出，目前除少數(shù)城市在試點(diǎn)房產(chǎn)稅之外，尚未正式鋪開征收房產(chǎn)稅。美國地方政府財(cái)政收入由服務(wù)收費(fèi)、財(cái)產(chǎn)稅、州轉(zhuǎn)移支付、消費(fèi)稅組成。

四、中國地方政府與美國地方政府稅收分配的比例不同

中國在各地方財(cái)政與中央財(cái)政的留成比例上，各直轄市和計(jì)劃單列城市一般為30%-50%甚至更多，而有的地方財(cái)政僅為16%-17%。地方財(cái)政并不是沒有稅務(wù)收入，而是大量的收入稅務(wù)上繳給了中央財(cái)政。

美國地方財(cái)政的財(cái)政收入約30%來自于服務(wù)收費(fèi)、20%來自財(cái)產(chǎn)稅、20%來自州轉(zhuǎn)移支付，10%來自消費(fèi)稅，其中財(cái)產(chǎn)稅主要是房產(chǎn)稅。美國地方政府在稅收方面有更多的支配權(quán)，而且各州還有立法權(quán)。

五、中國與美國城市建設(shè)所處的階段不同

中國各城市正處在快速發(fā)展階段，大量的市政基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)建設(shè)急需解決。短時(shí)期內(nèi)中國地方政府的政府性債務(wù)率高達(dá)185.64%，土地出讓金占財(cái)政收入的比例較高的現(xiàn)狀也是暫時(shí)的，如短時(shí)間通過合理的舉債，改善了城市基礎(chǔ)建設(shè)，提升了城市功能，吸引各方投資，最后提高地方政府本級(jí)政府綜合財(cái)力，再通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，從而進(jìn)入良性循環(huán)，使地方政府性債務(wù)率逐漸回落，最后回歸合理水平。

美國城市前期建設(shè)已經(jīng)結(jié)束，目前進(jìn)入的是維持階段，而其實(shí)美國也是從快速發(fā)展階段經(jīng)歷過來的，比如美國城市邁阿密、芝加哥、底特律等，還是以底特律為例，在建城300多年的歲月里，底特律至少近100年時(shí)間站在世界的前列，那時(shí)的底特律，以“收入高、工作機(jī)會(huì)多”著稱，像一塊磁鐵，吸引著大量外來人口 ，1900年到1950年，底特律的人口增長了6倍，到20世紀(jì)30年代，“汽車城”底特律已經(jīng)發(fā)展成全美僅次于芝加哥的第二大工業(yè)城市，人稱“美國的巴黎”。他們?yōu)榱丝焖贁U(kuò)張除了節(jié)約成本，另一件事就是拼命進(jìn)行城市建設(shè)。

底特律昔日的城市輝煌最后卻走上了破產(chǎn)的道路，今天的底特律稱為美國最悲慘的城市，不禁令人惋惜，具體原因有三：一是產(chǎn)業(yè)過于單一，財(cái)政收入對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)依存度過高。底特律是美國汽車工業(yè)的發(fā)源地和大本營，福特、通用及克萊斯勒三大汽車巨頭均在此發(fā)家，底特律地方財(cái)政收入的80%也是依靠汽車產(chǎn)業(yè)，然而，20世紀(jì)70年代以來，以前由美國汽車主宰的汽車市場，逐漸被日、韓和歐洲汽車業(yè)的高效節(jié)能產(chǎn)品取代，失去了優(yōu)勢地位，汽車產(chǎn)業(yè)逐步走向衰弱；二是人口急劇下降，稅收大幅減少。大量中產(chǎn)階級(jí)人士離開底特律，市郊大片區(qū)域荒蕪破敗，曾經(jīng)有200萬人口的底特律，現(xiàn)在只剩下70萬人左右，人口大量流失，導(dǎo)致該市房地產(chǎn)業(yè)走向崩潰；三是政府管理不力，官員貪污腐敗。由于大量的失業(yè)人員造成社會(huì)治安急劇惡化，盜竊、偷車、搶劫、槍殺等案件頻發(fā)，同時(shí)，政府官員貪腐嚴(yán)重，例如底特律前市長基爾帕特里克被判犯有20項(xiàng)腐敗和受賄罪，負(fù)責(zé)管理員工退休基金的兩名官員也因貪污被捕，使得地方政府的保障醫(yī)療救護(hù)、警察巡邏、消防等基本的公共服務(wù)和安全處于癱瘓狀態(tài)，以上多種原因疊加，加速了底特律走向破產(chǎn)。

盡管當(dāng)前中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍之內(nèi)，通過對(duì)比美國政府地方行債務(wù)的不同，應(yīng)該高度警惕，防微杜漸。首先中國地方政府通過這次黨的群眾路線教育活動(dòng)，集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”問題，為民務(wù)實(shí)清廉。第二規(guī)范地方政府舉債機(jī)制，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，通過進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司、建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等手段，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。第三要分析目前現(xiàn)狀、從宏觀管理和制度建設(shè)層面提出下一步的轉(zhuǎn)型思路，比如改革稅收結(jié)構(gòu)類型、積極調(diào)整稅收提留比例、出臺(tái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融政策等等。第四提高地方本級(jí)政府綜合財(cái)力，降低土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的比例，讓地方政府性債務(wù)負(fù)債率平穩(wěn)降落等等。endprint