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    中國地方政府性債務(wù)與美國地方政府性債務(wù)的對(duì)比分析

    2014-07-11 10:22:11朱景萍
    財(cái)經(jīng)界·學(xué)術(shù)版 2014年9期
    關(guān)鍵詞:出讓金底特律財(cái)政收入

    朱景萍

    摘要:本文分析中國地方性債務(wù)基本情況入手,深入探討中國地方性政府與美國地方性政府債務(wù)管理對(duì)比中的問題,提出加強(qiáng)政府債務(wù)管理的對(duì)策與建議。

    關(guān)鍵詞:地方政府性債務(wù) 情況分析 建議

    近三年來,國家審計(jì)署已連續(xù)三次對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì),第一次是2011年,審計(jì)了1979年到2010年底全國31個(gè)省市區(qū)的地方政府性債務(wù)情況;第二次是2012年11月至2013年2月,審計(jì)署選取全國36個(gè)地區(qū)(15個(gè)省及對(duì)應(yīng)的15個(gè)省會(huì)城市、3個(gè)直轄市及其下屬的3個(gè)市轄區(qū)),審計(jì)了2011年和2012年的地方政府性債務(wù)情況;第三次從2013年8月1日至2013年9月30日,再次進(jìn)行中國最大規(guī)模的政府性債務(wù)審計(jì),審計(jì)范圍不僅涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級(jí)政府負(fù)債,而且包括各級(jí)行政事業(yè)單位負(fù)債。

    2013年6月,審計(jì)署公布了第二次審計(jì)的36個(gè)地區(qū)地方債審計(jì)結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示,2012年,有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%,最高達(dá)188.95%,如果加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù),債務(wù)率最高達(dá)219.57%。2013年9月,國家財(cái)政部透露,將擇期公布第三次地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果,審計(jì)結(jié)果可能顯示地方政府債務(wù)規(guī)模還有增加。

    同時(shí),在大洋彼岸的美國已經(jīng)有36個(gè)城市申請(qǐng)破產(chǎn)。就在不久前,美國“汽車之城”底特律正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),底特律成為美國迄今為止申請(qǐng)破產(chǎn)的最大城市。怎樣理解城市破產(chǎn)?地方政府會(huì)不會(huì)因破產(chǎn)而消亡?其實(shí),破產(chǎn)的只是政府財(cái)政,而非政府本身,因而必須繼續(xù)提供基本的公共職能。在美國地方城市財(cái)政收入特定的情況下,金融危機(jī)等經(jīng)濟(jì)不景氣狀況將直接影響市政府財(cái)產(chǎn)稅(主要指房地產(chǎn)稅收)、消費(fèi)稅兩項(xiàng)內(nèi)容的征收,間接牽動(dòng)著州政府轉(zhuǎn)移支付部分,而為了保證公共服務(wù)并獲得這部分收費(fèi),政府就不得不采取舉債的方式度日,因此美國很多城市,無奈中游走在財(cái)政隨時(shí)失控的邊緣。

    有不少人質(zhì)疑,盡管中國地方政府“破產(chǎn)”的案例在中國聞所未聞,但中國地方政府債臺(tái)高筑的現(xiàn)象是否存在惡化的可能?,F(xiàn)在將中國地方政府性債務(wù)與美國政府性債務(wù)來做一個(gè)比較。

    一、中國與美國的體制不同

    中國的體制和美國的體制以及其他國家的體制是十分不同的,中國并沒有政府破產(chǎn)法,也沒有政府破產(chǎn)一說,但是美國政府有類似的法律,是允許政府申請(qǐng)破產(chǎn)的。在中國會(huì)出現(xiàn)因?yàn)閭鶆?wù)原因而使中國地方政府破產(chǎn),這種說法有點(diǎn)言過其實(shí)。就算出現(xiàn)了局部的風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī),也不必?fù)?dān)憂會(huì)出現(xiàn)像美國底特律那樣的情形,中央政府和上級(jí)政府會(huì)采取必要的救援措施,而不是放任自流是肯定的。

    二、中國地方政府與美國地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)不同

    中國地方政府的債務(wù)由大規(guī)模城市基礎(chǔ)建設(shè)的投入、民生和三農(nóng)投入等形成。其中因大規(guī)模城市基礎(chǔ)建設(shè)和為取得土地出讓金收入而設(shè)立的地方投融資平臺(tái)的債務(wù)占了較大比例。

    底特律在金融危機(jī)期間遭受沉重打擊,稅收急劇大幅下降,從而導(dǎo)致政府財(cái)政收入大幅下降,但市政項(xiàng)目支出依然龐大,最后只有舉債度日。

    實(shí)際上中國地方政府的債務(wù)危險(xiǎn)程度比美國要好得多。底特律今年申請(qǐng)破產(chǎn)的債務(wù)余額和他當(dāng)年的城市財(cái)政收入比例大概是7至8倍。從中國審計(jì)署的公告來看,債務(wù)余額與地方可支配的財(cái)力比重也只有2.1倍多點(diǎn)。所以從數(shù)字來看,我們離底特律的情況還是比較遙遠(yuǎn)的。

    三、中國地方政府與美國地方政府財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)不同

    中國地方政府地方財(cái)政大多積累較少,導(dǎo)致自身結(jié)余有限。中國地方政府地方財(cái)政主要由稅收分配收入和土地出讓金收入組成,其中土地出讓金收入比例還比較高。目前,土地出讓金收入在中國地方政府財(cái)政收入中所占比例較大,是有一定原因的,土地作為資源,是越用越少的趨勢。2013年4月16號(hào),國土部公布了2013年商品房用地的2013年的計(jì)劃,這個(gè)計(jì)劃顯示,今年的用地推出的計(jì)劃是相當(dāng)于過去五年平均量的1.5倍,那么2008年、2009年就非常低,所以仔細(xì)算的話,商品房的用地,尤其住宅用地計(jì)劃其實(shí)是連續(xù)三年下跌的。土地出讓金收入其實(shí)是成為靠市場供求關(guān)系支配的商品價(jià)格,故必然會(huì)水漲船高。中國老百姓購買房產(chǎn)時(shí)幾乎為一次性支出,目前除少數(shù)城市在試點(diǎn)房產(chǎn)稅之外,尚未正式鋪開征收房產(chǎn)稅。美國地方政府財(cái)政收入由服務(wù)收費(fèi)、財(cái)產(chǎn)稅、州轉(zhuǎn)移支付、消費(fèi)稅組成。

    四、中國地方政府與美國地方政府稅收分配的比例不同

    中國在各地方財(cái)政與中央財(cái)政的留成比例上,各直轄市和計(jì)劃單列城市一般為30%-50%甚至更多,而有的地方財(cái)政僅為16%-17%。地方財(cái)政并不是沒有稅務(wù)收入,而是大量的收入稅務(wù)上繳給了中央財(cái)政。

    美國地方財(cái)政的財(cái)政收入約30%來自于服務(wù)收費(fèi)、20%來自財(cái)產(chǎn)稅、20%來自州轉(zhuǎn)移支付,10%來自消費(fèi)稅,其中財(cái)產(chǎn)稅主要是房產(chǎn)稅。美國地方政府在稅收方面有更多的支配權(quán),而且各州還有立法權(quán)。

    五、中國與美國城市建設(shè)所處的階段不同

    中國各城市正處在快速發(fā)展階段,大量的市政基礎(chǔ)薄弱,基礎(chǔ)建設(shè)急需解決。短時(shí)期內(nèi)中國地方政府的政府性債務(wù)率高達(dá)185.64%,土地出讓金占財(cái)政收入的比例較高的現(xiàn)狀也是暫時(shí)的,如短時(shí)間通過合理的舉債,改善了城市基礎(chǔ)建設(shè),提升了城市功能,吸引各方投資,最后提高地方政府本級(jí)政府綜合財(cái)力,再通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),從而進(jìn)入良性循環(huán),使地方政府性債務(wù)率逐漸回落,最后回歸合理水平。

    美國城市前期建設(shè)已經(jīng)結(jié)束,目前進(jìn)入的是維持階段,而其實(shí)美國也是從快速發(fā)展階段經(jīng)歷過來的,比如美國城市邁阿密、芝加哥、底特律等,還是以底特律為例,在建城300多年的歲月里,底特律至少近100年時(shí)間站在世界的前列,那時(shí)的底特律,以“收入高、工作機(jī)會(huì)多”著稱,像一塊磁鐵,吸引著大量外來人口 ,1900年到1950年,底特律的人口增長了6倍,到20世紀(jì)30年代,“汽車城”底特律已經(jīng)發(fā)展成全美僅次于芝加哥的第二大工業(yè)城市,人稱“美國的巴黎”。他們?yōu)榱丝焖贁U(kuò)張除了節(jié)約成本,另一件事就是拼命進(jìn)行城市建設(shè)。

    底特律昔日的城市輝煌最后卻走上了破產(chǎn)的道路,今天的底特律稱為美國最悲慘的城市,不禁令人惋惜,具體原因有三:一是產(chǎn)業(yè)過于單一,財(cái)政收入對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)依存度過高。底特律是美國汽車工業(yè)的發(fā)源地和大本營,福特、通用及克萊斯勒三大汽車巨頭均在此發(fā)家,底特律地方財(cái)政收入的80%也是依靠汽車產(chǎn)業(yè),然而,20世紀(jì)70年代以來,以前由美國汽車主宰的汽車市場,逐漸被日、韓和歐洲汽車業(yè)的高效節(jié)能產(chǎn)品取代,失去了優(yōu)勢地位,汽車產(chǎn)業(yè)逐步走向衰弱;二是人口急劇下降,稅收大幅減少。大量中產(chǎn)階級(jí)人士離開底特律,市郊大片區(qū)域荒蕪破敗,曾經(jīng)有200萬人口的底特律,現(xiàn)在只剩下70萬人左右,人口大量流失,導(dǎo)致該市房地產(chǎn)業(yè)走向崩潰;三是政府管理不力,官員貪污腐敗。由于大量的失業(yè)人員造成社會(huì)治安急劇惡化,盜竊、偷車、搶劫、槍殺等案件頻發(fā),同時(shí),政府官員貪腐嚴(yán)重,例如底特律前市長基爾帕特里克被判犯有20項(xiàng)腐敗和受賄罪,負(fù)責(zé)管理員工退休基金的兩名官員也因貪污被捕,使得地方政府的保障醫(yī)療救護(hù)、警察巡邏、消防等基本的公共服務(wù)和安全處于癱瘓狀態(tài),以上多種原因疊加,加速了底特律走向破產(chǎn)。

    盡管當(dāng)前中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍之內(nèi),通過對(duì)比美國政府地方行債務(wù)的不同,應(yīng)該高度警惕,防微杜漸。首先中國地方政府通過這次黨的群眾路線教育活動(dòng),集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”問題,為民務(wù)實(shí)清廉。第二規(guī)范地方政府舉債機(jī)制,加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,通過進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司、建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等手段,實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。第三要分析目前現(xiàn)狀、從宏觀管理和制度建設(shè)層面提出下一步的轉(zhuǎn)型思路,比如改革稅收結(jié)構(gòu)類型、積極調(diào)整稅收提留比例、出臺(tái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融政策等等。第四提高地方本級(jí)政府綜合財(cái)力,降低土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的比例,讓地方政府性債務(wù)負(fù)債率平穩(wěn)降落等等。endprint

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