如何加強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督

曾潤(rùn)生 曾 俊

黨的十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。這既是新時(shí)期中央對(duì)社會(huì)加強(qiáng)“錢袋子”管理吁求的積極回應(yīng)，也是進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的鄭重承諾。在此，從依法履行人大及其常委會(huì)自身職責(zé)，發(fā)揮好重要職能作用的角度，就如何加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算監(jiān)督談一談自己的幾點(diǎn)思考。

一、對(duì)加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

（一）什么是全口徑預(yù)算。全口徑，就是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所有的財(cái)政收入和支出均要納入預(yù)算和決算的統(tǒng)計(jì)方法。全口徑預(yù)決算的含義就是要對(duì)全部政府性收入支出，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算決算管理。即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應(yīng)納入政府預(yù)算決算管理。我國(guó)目前的預(yù)算主要包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算四部分。全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監(jiān)督的范圍。也就是除了公共財(cái)政預(yù)算，還要把政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等其他預(yù)算及決算都上報(bào)給各級(jí)人大審查和監(jiān)督。

（二）審查和監(jiān)督政府財(cái)政全口徑預(yù)決算，是人大監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)履之責(zé)。一是憲法賦予的重要職權(quán)。1954年我國(guó)的第一部憲法就明文規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。以后，憲法雖經(jīng)多次修改，這一規(guī)定始終保留著。二是預(yù)算法作出明確規(guī)定。預(yù)算法第十二條、第十三條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算。三是地方性法規(guī)也有具體要求?！逗鲜】h級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督條例》《湖南省縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》等地方性法規(guī)，也對(duì)縣級(jí)以上人大常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督提出了具體要求。

（三）做好全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作，是適應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)歷了長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程，十六大報(bào)告指出要“完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”；十六屆三中全會(huì)提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算的概念，要“加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督”“加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”；十七大報(bào)告指出要“深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”；十八大報(bào)告明確指出“加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。這些論述和要求，都說明了開展全口徑監(jiān)督的需要和必要，也指明了現(xiàn)階段人大監(jiān)督工作應(yīng)改進(jìn)和加強(qiáng)的重點(diǎn)。

二、當(dāng)前全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督所存在的問題

（一）預(yù)算編制內(nèi)容不全面，大量財(cái)政收支沒有納入預(yù)算監(jiān)管。一是預(yù)算編制內(nèi)容沒有涵蓋所有財(cái)政性資金。財(cái)政性資金是指以國(guó)家財(cái)政為中心的預(yù)算資金、國(guó)債資金及其他財(cái)政性資金，既包括各級(jí)政府的財(cái)政收支，還包括與國(guó)家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。目前納入預(yù)算管理的資金尚未涵蓋所有類型的財(cái)政性資金，還沒有做到“橫到邊縱到底”，突出問題之一是非稅收入及土地出讓金、社會(huì)保障基金等其他政府性基金收入，沒有全部納入全口徑預(yù)算決算管理中來，不能完整而全面地反映政府財(cái)務(wù)信息，沒有形成真正意義上的綜合預(yù)算。另外，地方政府其他債務(wù)收支沒有納入預(yù)算管理。由于地方財(cái)力配套不足等方面的原因，一些不確定支出尚不能完全列入地方財(cái)政預(yù)算，使得地方“全口徑”預(yù)算不完整。

（二）財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，零基預(yù)算打折扣。以前，預(yù)算編制采用“基數(shù)法”，各部門獲得批準(zhǔn)預(yù)算的額度取決于原有基數(shù)，而不是部門事權(quán)大小。目前，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制模式雖然已由基數(shù)加增長(zhǎng)逐步轉(zhuǎn)型到零基預(yù)算，但由于目前財(cái)政管理體制財(cái)權(quán)大多在上，事權(quán)大多在下，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配矛盾，從而使各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算和決算編制中很難找到一個(gè)事權(quán)與財(cái)權(quán)最恰當(dāng)匹配的結(jié)合點(diǎn)，使地方政府不得不考慮自身利益。在財(cái)政預(yù)算決算編制中有時(shí)不得不考慮地方經(jīng)濟(jì)利益的得與失，在財(cái)力的安排上不同程度地存在該辦的事多而錢少的現(xiàn)象。由于財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，這就給零基預(yù)算打了折扣，影響預(yù)算目的和效果。

（三）預(yù)決算執(zhí)行、調(diào)整欠規(guī)范，隨意性強(qiáng)。預(yù)算法第五十三條規(guī)定：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。”預(yù)算法第五十五條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算，各級(jí)政府不得作出任何使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的決定。”雖然法律對(duì)預(yù)算調(diào)整、變更作出了明確的規(guī)定，但是年初預(yù)算嚴(yán)重不足，年中追加的現(xiàn)象很常見，在專項(xiàng)資金和補(bǔ)助資金、預(yù)算結(jié)余、預(yù)備費(fèi)使用等方面難以監(jiān)督到位。其主要原因一是政府財(cái)政部門缺乏對(duì)其所屬預(yù)算部門的監(jiān)督和檢查以及收支效果的考核，預(yù)算科目的調(diào)劑使用存在隨意性，在一定程度上降低了預(yù)算資金的使用效益。二是預(yù)算法對(duì)預(yù)算調(diào)整的規(guī)定不夠科學(xué)具體上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、返還補(bǔ)助等規(guī)定不夠明確具體，年終處理賬務(wù)規(guī)定不明確，導(dǎo)致部分資金游離于人大監(jiān)督之外。

（四）審查監(jiān)督懲處機(jī)制缺乏剛性，約束力不夠強(qiáng)。一方面，人大召開會(huì)議聽取、審議預(yù)決算報(bào)告組織代表視察、調(diào)研等對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。由于時(shí)間短，調(diào)研的深度不足，所提出的意見建議也缺乏深度，況且部門在匯報(bào)中往往會(huì)刻意宣揚(yáng)成績(jī)，規(guī)避問題，這樣人大在視察、調(diào)研中看到的、聽到的就不夠全面；另一方面預(yù)算法等法律法規(guī)沒有設(shè)定預(yù)算執(zhí)行違規(guī)責(zé)任追究條款，違規(guī)行為發(fā)生了，即使人大動(dòng)用詢問、質(zhì)詢、撤職案等剛性手段也難引用法律原文，讓人心服口服。再者，審計(jì)監(jiān)督雖是法定監(jiān)督但由于受體制等多種因素限制，對(duì)于違反預(yù)算法的一些行為處理，如資金的違規(guī)使用、超預(yù)算執(zhí)行等審計(jì)部門的查處主要還是以罰款、收繳為主，很少有針對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的處罰。另外，對(duì)上級(jí)各專項(xiàng)資金的使用管理監(jiān)督，地方人大沒有審查權(quán)，而對(duì)它行使審查權(quán)的上級(jí)部門由于點(diǎn)多面廣，難以全面進(jìn)行審查。由于預(yù)決算審查懲處機(jī)制不到位，震懾力不足，致使老問題年年有，相同的錯(cuò)誤重復(fù)犯。

（五）法律法規(guī)、體制不完善，制度保障不到位一是有關(guān)全口徑預(yù)決算的法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步健全完善。雖然我國(guó)已相繼頒布了包括憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法在內(nèi)的以及與人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督相關(guān)的一系列法律法規(guī)，但是體系還不夠完善而且有些已不合時(shí)宜亟需及時(shí)修訂完善。比如憲法、監(jiān)督法雖授予各級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)預(yù)算決算的審查批準(zhǔn)權(quán)力，但是各級(jí)人大及常委會(huì)該按怎樣的程序行使這一法定權(quán)力？預(yù)算執(zhí)行主體不按照預(yù)算執(zhí)行，如何追責(zé)？憲法、監(jiān)督法、地方組織法都沒有詳細(xì)規(guī)定。二是預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算年與實(shí)際不一致，導(dǎo)致“兩難”。預(yù)算法規(guī)定預(yù)算年自公歷1月1日起，至12月31日止，以縣級(jí)預(yù)算為例，每年的預(yù)算要在2月或3月審查批準(zhǔn)，批準(zhǔn)前的三個(gè)月里的正常財(cái)政支出如何處理呢？如果同意將批準(zhǔn)前的正常財(cái)政支出納入年度預(yù)算報(bào)人大審查，年度預(yù)算則不夠嚴(yán)肅；不同意則年度預(yù)算又缺乏可操作性。

三、做好全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督的思考

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和制度。當(dāng)前，我們審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的主要法律依據(jù)是監(jiān)督法和預(yù)算法，但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，各種新情況新事物不斷出現(xiàn)，監(jiān)督的方式方法也在不斷創(chuàng)新，這就要求不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，把預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐中的一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法吸納到監(jiān)督法或預(yù)算法中。比如保障政府預(yù)算的完整性，凡是政府性的收支，都應(yīng)列入人大及其常委會(huì)審批范圍，使人大的監(jiān)督不留死角，從法律上維護(hù)人大監(jiān)督的權(quán)威性。另外，要建立和完善全口徑管理制度和審查監(jiān)督制度。建立和完善從政府及其財(cái)政部門的全口徑預(yù)決算方案和執(zhí)行到人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府全口徑預(yù)決算全方位全過程審查和監(jiān)督的無縫銜接制度體系，真正做到全口徑預(yù)算決算管理有法可依，有章可循，編制有據(jù)，審查到位，審批有效，執(zhí)行有力，監(jiān)督有效，運(yùn)行協(xié)調(diào)。

（二）推進(jìn)預(yù)決算公開和透明。首先，要細(xì)化預(yù)算編制，編制部門預(yù)算。將提交人大審議的預(yù)算草案細(xì)化到“款”級(jí)科目；要改革預(yù)算編報(bào)形式，提交人大審議的政府預(yù)算，既要包括政府的收入預(yù)算，還要包括按功能分類和按經(jīng)濟(jì)分類的支出預(yù)算。其次，預(yù)算執(zhí)行過程對(duì)人大公開。建立財(cái)政與人大信息聯(lián)網(wǎng)制度，便于人大及時(shí)了解情況監(jiān)督財(cái)政收支，為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息。第三，財(cái)政預(yù)決算適時(shí)對(duì)社會(huì)公開。通過常委會(huì)公報(bào)、廣播電視、門戶網(wǎng)站等媒介公開財(cái)政預(yù)決算、部門預(yù)決算和審計(jì)報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督，從而增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力，更有利于人大凝聚監(jiān)督力量。需要說明的是，公開不僅僅是把經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算向社會(huì)公開，而且要貫穿于預(yù)算的全過程，從預(yù)算草案編制到征求意見，到人大審查和政府執(zhí)行，都應(yīng)當(dāng)公開。

（三）加強(qiáng)審查監(jiān)督的人才隊(duì)伍建設(shè)。一是建立和加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)。預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)是人大及其常委會(huì)履行對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查審批監(jiān)督職責(zé)的載體和依托，不僅承擔(dān)全口徑預(yù)決算的具體初步審查和日常監(jiān)督工作，還要為人大的專門委員會(huì)、人大常委會(huì)、人代會(huì)提供初步審查材料情況和意見，甚至還要承擔(dān)人大代表和人大常委會(huì)組成人員全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)的任務(wù)。二是要建設(shè)一支思想政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、履職能力強(qiáng)的人大預(yù)決算審查監(jiān)督工作人員隊(duì)伍。要增加編制，選調(diào)專業(yè)人才，充實(shí)工作人員隊(duì)伍。三是要加大培訓(xùn)力度。適時(shí)舉辦人大代表和人大常委會(huì)組成人員培訓(xùn)班，舉辦人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)工作人員培訓(xùn)班。在培訓(xùn)中，堅(jiān)持把握以全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督基本知識(shí)為基礎(chǔ)，以提高全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督履職能力為重點(diǎn)。另外，還可建立全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)?，切?shí)提高預(yù)算決算審查監(jiān)督實(shí)效。

（四）明確審查監(jiān)督重點(diǎn)。一是突出部門預(yù)算初審監(jiān)督，使財(cái)政資金分配使用公正透明，提高財(cái)政資金使用效益。二是強(qiáng)化對(duì)非稅收入的監(jiān)督，重點(diǎn)掌握非稅收入征管情況，包括征管領(lǐng)域、征管質(zhì)量、監(jiān)督稽查、綜合管理、服務(wù)效能等方面，達(dá)到挖掘增收潛力、規(guī)范收支行為、加強(qiáng)效能建設(shè)的目的。三是深化對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)資金的監(jiān)督，圍繞重大建設(shè)項(xiàng)目開展調(diào)研視察活動(dòng)，聽取政府專項(xiàng)報(bào)告，就存在的問題提出整改意見，促進(jìn)政府性投資項(xiàng)目安全運(yùn)行同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金（基金）的監(jiān)督，只有規(guī)范使用，才能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。四是注重政府債務(wù)的監(jiān)督，要注重防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益。人大要把政府債務(wù)納入專項(xiàng)監(jiān)督范圍，政府舉債應(yīng)當(dāng)控制在一定的規(guī)模，以本屆政府可以償還的能力為限促使政府加強(qiáng)債務(wù)管理，保證資金安全有效使用。

（五）把握幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是提前介入預(yù)算編制。根據(jù)預(yù)算批復(fù)、決算、上半年預(yù)算執(zhí)行等方面的情況，在編制預(yù)算前與財(cái)政部門溝通，向財(cái)政部門提出下一年度預(yù)算的意見，使預(yù)算編制更好地貫徹人大的要求。二是規(guī)范預(yù)算報(bào)送材料內(nèi)容。為讓人大代表對(duì)預(yù)算材料看得懂，看得清，人大要規(guī)范政府預(yù)算材料的報(bào)送形式和內(nèi)容。使預(yù)算能以更加直觀簡(jiǎn)潔的形式表達(dá)出來，對(duì)一些重點(diǎn)問題提供相關(guān)資料和說明，方便代表審查。三是集中力量搞好預(yù)算草案審查。在時(shí)間和力量不足的條件下，必須突出重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審查：對(duì)資金流量較大的單位重點(diǎn)審查，對(duì)預(yù)算規(guī)模較小的單位一般性審查；對(duì)審計(jì)反映問題較多的部門重點(diǎn)審查，對(duì)財(cái)務(wù)管理較規(guī)范的單位一般性審查；對(duì)項(xiàng)目支出重點(diǎn)審查，對(duì)基本支出一般性審查。同時(shí)，改進(jìn)審查方法，采取專項(xiàng)調(diào)查、召開座談會(huì)、聘請(qǐng)專家顧問等，注重借助現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行審查，提高審查的效率和質(zhì)量。四是寫好預(yù)決算審查意見。預(yù)決算審查意見經(jīng)代表大會(huì)、常委會(huì)表決通過，具有法律效力。采取這種形式向政府提出要求，效果比較好。五是建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制。對(duì)于人大作出的審查意見，要求政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)采納并及時(shí)反饋，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，不能采納的，應(yīng)當(dāng)作出說明。

（六）充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。一是要堅(jiān)持審計(jì)機(jī)關(guān)（政府體制內(nèi)）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況向人大常委會(huì)報(bào)告制度，按照正在修訂的預(yù)算法規(guī)定建立決算審計(jì)制度，并使審計(jì)內(nèi)容與人大及其常委會(huì)審查監(jiān)督的內(nèi)容和要求對(duì)接，為人大及其常委會(huì)的審查和監(jiān)督提供更多的、切實(shí)的依據(jù)。二是人大要促進(jìn)政府實(shí)行審計(jì)公開制度。審計(jì)公開是政務(wù)公開的重要內(nèi)容，是推進(jìn)政治文明建設(shè)的重要舉措。審計(jì)公開包括審計(jì)結(jié)果公開和審計(jì)工作報(bào)告公開兩個(gè)方面。實(shí)行審計(jì)公開，有利于推進(jìn)政府依法行政，有利于推進(jìn)政府民主理財(cái)，有利于推進(jìn)政府廉政建設(shè)。國(guó)家審計(jì)署近年來公開審計(jì)工作報(bào)告，并實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，掀起“審計(jì)風(fēng)暴”，效果很好。三是鑒于人大審查監(jiān)督力量薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況，還有必要借助社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)（政府體制外）的力量參與對(duì)政府全口徑預(yù)決算有關(guān)具體工作審查監(jiān)督，如參與“同級(jí)審”、政府重大投資項(xiàng)目等。