事業(yè)單位養(yǎng)老改革為何遲遲未能破冰

應(yīng)敏++郭影

自2008年底啟動(dòng)的我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老改革試點(diǎn)已推進(jìn)5年。然而，目前看來，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn),除廣東外，其他四個(gè)試點(diǎn)省市至今多無實(shí)質(zhì)進(jìn)展。而即便按照廣東省的實(shí)施方案，退休人員待遇由社?；鹋c原有資金渠道合力解決，因此也被認(rèn)為是“半吊子改革”。養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的大方向明確，可試點(diǎn)推進(jìn)卻如此艱難。

五年試點(diǎn)為何進(jìn)展緩慢

根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)顯示，目前在我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人群中，已包括2153萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。2008年，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動(dòng)試點(diǎn)。這是我國(guó)首個(gè)有關(guān)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的統(tǒng)一方案。

中國(guó)人民大學(xué)教授王曉軍調(diào)查發(fā)現(xiàn)，五省市在試點(diǎn)過程中實(shí)施對(duì)象不一致，范圍有寬有窄，此外繳費(fèi)基數(shù)也不統(tǒng)一，有的按檔案工資，有的按工資總額，還有的采取“雙基數(shù)”。繳費(fèi)比例各地也差異較大，造成同崗?fù)s待遇不同的狀況。

“如果仔細(xì)看2008年的方案，本身就有很多不合理的地方?！庇袠I(yè)內(nèi)專家對(duì)媒體表示，如果按照該方案測(cè)算，待遇下降是一定的，而且對(duì)于可以“補(bǔ)窟窿”的職業(yè)年金的來源、彌補(bǔ)方式都沒有提及，在試點(diǎn)中效果不佳就毫不奇怪了。

“機(jī)關(guān)與事業(yè)單位必須同步改革，否則改不動(dòng)?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心主任褚福靈指出，改革的最終結(jié)果應(yīng)該是使得各方利益相對(duì)均衡，不能在改革過程中又人為地拉大差距，這樣勢(shì)必會(huì)遭到事業(yè)單位群體的強(qiáng)烈反對(duì)。

前述業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，機(jī)關(guān)單位公務(wù)員是養(yǎng)老金改革政策的制定者，如果自己不主動(dòng)并軌，只是一味強(qiáng)調(diào)去觸動(dòng)別人的利益，政策的信任度會(huì)大打折扣，“如果待遇真不會(huì)降低，你自己怎么不改？”

2009年全國(guó)兩會(huì)上，來自社科界別的多位政協(xié)委員曾聯(lián)名提案要求此項(xiàng)改革暫緩。很多人提出，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革不能以降低待遇為目標(biāo)，而應(yīng)使養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

其中一位來自高校的教師認(rèn)為，如今事業(yè)單位退休人員退休金本來就低于公務(wù)員，再做減法的話令人難以接受。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院學(xué)部主席團(tuán)秘書長(zhǎng)何秉孟認(rèn)為，事業(yè)單位分好多種，全額撥款，差額撥款，自籌自支，改起來情況十分復(fù)雜，不宜一刀切。事實(shí)上，一些自籌自支的事業(yè)單位已經(jīng)按照企業(yè)的辦法，采取“老人老辦法，新人新辦法”的模式進(jìn)行了改革，新進(jìn)人員每月繳納一定基數(shù)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

“與之前的在職職工相比，我們不僅每月要從工資扣一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的錢，而且由于單位繳納的比例不高，現(xiàn)在看，我們退休時(shí)拿的養(yǎng)老金可能不如現(xiàn)在的老職工拿的退休金高?！北本┮患易曰I自支事業(yè)單位吳姓工作人員告訴媒體記者,“改革就一定要做減法嗎？單位樂于推行此改革是因?yàn)榭梢詼p少未來的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，可是對(duì)于個(gè)人來說，利益是受損的?！?/p>

中國(guó)傳媒大學(xué)袁教授目前月收入1萬多元，績(jī)效獎(jiǎng)金5000多元。他仔細(xì)研究過試點(diǎn)地區(qū)的方案，“除了強(qiáng)調(diào)有職業(yè)年金外，其他方面和現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老制度沒有突破?！?/p>

公開資料顯示，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率，按制度設(shè)計(jì)不到60%，實(shí)際不到50%。倘若事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)也依此推進(jìn)，他估計(jì)退休后可能只拿到在職時(shí)基本工資的六成。

有業(yè)內(nèi)專家表示，如果按照2008年的方案測(cè)算，待遇下降是一定的。這樣一來，在各地遭到事業(yè)單位人員抵制，推進(jìn)緩慢也就不奇怪了。

“我們的基本工資和企業(yè)沒法比，如果養(yǎng)老這塊再和企業(yè)拉平，損失就很大了?！北本┠晨蒲兴ぷ魅藛T張先生說。褚福靈也表示，改革的最終結(jié)果應(yīng)該是使各方利益相對(duì)均衡，不能在改革過程中又人為拉大差距。

的確,企業(yè)職工繳費(fèi)拿錢少，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不繳費(fèi)拿錢多，誰會(huì)加入前者呢？上世紀(jì)90年代，一些事業(yè)單位也曾進(jìn)行了養(yǎng)老制度的改革，但“被改革”群體抵觸情緒很強(qiáng)烈，最后成了“半拉子”工程。

改革若以降低待遇為目標(biāo)，遇到阻力是必然的，如果是使養(yǎng)老金制度可持續(xù)的發(fā)展，是為了能有更加充分的保障，就要通過實(shí)踐證實(shí)這個(gè)說法，才能讓相關(guān)人員樂于接受。目前來看，尚未有很理想的改革樣本。但從歷次政策調(diào)整的路徑來說，原則還是平穩(wěn)過渡。”一位業(yè)內(nèi)人士如是說。

設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是為了讓人“老有所依”，而不是彰顯身份的差別，雙軌走向并軌，可說是制度倫理所在。也要看到，事業(yè)單位現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已經(jīng)運(yùn)行多年，其本身必然帶有巨大的慣性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，養(yǎng)老走的是單位包辦的“單軌”。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)，養(yǎng)老改革也相應(yīng)劃出“企業(yè)—事業(yè)單位—政府機(jī)關(guān)”的路線圖，雙軌制正是這一路線圖實(shí)施過程中的產(chǎn)物。要推動(dòng)改革，必須正視這一現(xiàn)實(shí)。

養(yǎng)老金并軌的兩種模式

中國(guó)社科院世界社保研究中心副秘書長(zhǎng)齊傳鈞指出，目前關(guān)于并軌有兩種主要模式：一是限高拉低，將城鎮(zhèn)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)水平持平，然后實(shí)現(xiàn)并軌；二是實(shí)行新人新辦法、老人老辦法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位新人加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但國(guó)家會(huì)對(duì)其做一定補(bǔ)償。

所謂的并軌，并不是簡(jiǎn)單地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度并入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)。這個(gè)“共同的方向”，應(yīng)該是整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保障水平的提高，降低那些嚴(yán)重沖擊社會(huì)底線的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。

先試點(diǎn)再鋪開，是中國(guó)改革的“經(jīng)典路徑”。只是，不少人難免會(huì)犯嘀咕：憑什么事業(yè)單位改，公務(wù)員卻不改？為何有的事業(yè)單位改前改后差別不大，有的卻出現(xiàn)大幅滑坡？這些質(zhì)疑指向了一個(gè)共同的問題，養(yǎng)老制度改革呼喚足夠完備的頂層設(shè)計(jì)，改革過程必須做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

破解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革難題，既需正視歷史沿革帶來的現(xiàn)實(shí)邏輯，也要加強(qiáng)提高改革協(xié)調(diào)性的頂層設(shè)計(jì)。只有這樣，才能突破這一改革中復(fù)雜的利益博弈，最終以此為突破口，推動(dòng)改革大業(yè)向縱深邁進(jìn)。

“哪怕新人的數(shù)量不多，也要在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金，目的是向全社會(huì)起到宣傳和促進(jìn)作用，”齊傳鈞說，“現(xiàn)在是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一條腿獨(dú)大，職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)所占比重很小，導(dǎo)致幾個(gè)層次發(fā)展嚴(yán)重不平衡，對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老改革不利?！?/p>

王曉軍等專家的方案預(yù)測(cè)，起碼要到2049年我國(guó)將逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老金與其他勞動(dòng)者群體的并軌，形成統(tǒng)一的國(guó)民基本養(yǎng)老金制度。同時(shí)，公職人員職業(yè)年金制度也會(huì)得到完善，從而保障其退休人員的生活質(zhì)量。

“并軌并不代表在同一制度下，工資收入、繳費(fèi)比例相同的企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休待遇相同，因?yàn)轲B(yǎng)老金的高低也與繳費(fèi)額度有關(guān)系。”齊傳鈞介紹，繳費(fèi)額度是參保時(shí)間占工作時(shí)間的比例，通常企業(yè)職工的繳費(fèi)額度低于公職人員，而這肯定也會(huì)造成退休時(shí)的待遇差距。但目前的關(guān)鍵問題是先把二者置于同一制度下討論。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士胡乃軍則為并軌提供另一種解決思路：實(shí)行國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金的二元結(jié)構(gòu)。他指出，在現(xiàn)有制度上讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位也參加社會(huì)保險(xiǎn)行不通，因?yàn)槁毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)主要靠企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，如果公職人員未來由財(cái)政撥款繳費(fèi)，對(duì)于財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力過大。

按照這個(gè)角度設(shè)計(jì)，在福利部分，各個(gè)行業(yè)和部門都一樣，但在繳費(fèi)和儲(chǔ)蓄積累部分體現(xiàn)差異，這樣即使結(jié)果有高有低，大家也沒有意見。

在五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn)難以順利推進(jìn)的情況下，一些專家提出應(yīng)利用正在研討頂層設(shè)計(jì)方案的契機(jī)，打破改革“零敲碎打”的局面。

王曉軍等專家認(rèn)為，政府應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的改革方案，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。試點(diǎn)改革進(jìn)行至今，這種自下而上摸索的模式雖然有助于發(fā)現(xiàn)問題，但并不有利于改革的順利、有效實(shí)施。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文建議，在養(yǎng)老改革過程中，事業(yè)單位不能分為三六九等，不能只拿出第二大類的第二小類來改革，這類人群主要集中在高校和科研單位，容易在知識(shí)分子之間產(chǎn)生矛盾。

“有些看法認(rèn)為事業(yè)單位養(yǎng)老金改革與分類改革相關(guān)，后者沒有完成以至于前者無法推進(jìn)，但我認(rèn)為這兩者不矛盾?！编嵄谋硎荆迥陙淼脑圏c(diǎn)結(jié)果已經(jīng)證明，分批次改革就是一動(dòng)未動(dòng)，所以在現(xiàn)在的頂層設(shè)計(jì)中就要強(qiáng)調(diào)全國(guó)所有事業(yè)單位都要參與，不能再分類進(jìn)行。

鄭秉文還特別強(qiáng)調(diào)，機(jī)關(guān)公務(wù)員也應(yīng)一并參與改革。因?yàn)橐坏┦聵I(yè)單位改革完畢，接下來公務(wù)員群體就會(huì)成為下一個(gè)改革對(duì)象，這是可以預(yù)料到的。養(yǎng)老金制度還要經(jīng)受第二次改革，而且改革呼聲肯定會(huì)比現(xiàn)在更為強(qiáng)烈。

應(yīng)當(dāng)指出，在改革過程中，須向事業(yè)單位人員多做宣傳，改革并不是以降低待遇為目標(biāo)，是為了使養(yǎng)老金制度可持續(xù)的發(fā)展，是為了能有更加充分的保障，并且通過實(shí)踐證實(shí)這個(gè)說法，才能讓相關(guān)人員樂于接受。

積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

黨的十八大提出“改革和完善企業(yè)和機(jī)構(gòu)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，三中全會(huì)提出“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。日前，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義在接受經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，黨中央把改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為全面深化改革的若干重大問題之一提出，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，建立“更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的客觀要求，也是對(duì)近年社會(huì)關(guān)注的“雙軌制”問題的積極回應(yīng)。

2012年6月12日，在國(guó)家行政學(xué)院召開的一場(chǎng)報(bào)告會(huì)上，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部副教授葉響裙指出，事業(yè)單位分類改革尚未完成導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度很難“單兵突進(jìn)”。

“一些地方的事業(yè)單位反問，分類改革都沒有完成，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度怎么推行得了？”葉響裙表示，即便分類改革順利完成，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也并非易事。因?yàn)椤对圏c(diǎn)方案》本身還有很多關(guān)鍵性政策要點(diǎn)沒有明確，特別是對(duì)于職業(yè)年金、過渡性養(yǎng)老金制度缺乏可操作性規(guī)定。

《試點(diǎn)方案》中要求，為建立多得次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位建立工作人員職業(yè)年金制度，具體辦法由勞動(dòng)保障部(原)會(huì)同財(cái)政部、人事部制定。

2011年，人社部出臺(tái)《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》。相較《試點(diǎn)方案》的只言片語，這一試行辦法明確了職業(yè)年金協(xié)商方式、個(gè)人繳費(fèi)比例、領(lǐng)取條件、基金管理等內(nèi)容，但葉響裙認(rèn)為，對(duì)于更為重要的資金來源問題，試行辦法仍然語焉不詳。

葉響裙表示，在事業(yè)單位改革過程中，由退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡過程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本要妥善解決，在改革之前已經(jīng)退休的“老人”和已經(jīng)參加工作但還未退休的“中人”，他們的個(gè)人賬戶上并沒有累積基金，這部分資金就構(gòu)成了轉(zhuǎn)制成本，需要由政府“兜底”。

人社部多次在公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，事業(yè)單位實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并非是為財(cái)政“甩包袱”，退休待遇并不會(huì)因此降低。但由于政策規(guī)定的不明朗、不具體，并沒有消除事業(yè)人對(duì)個(gè)人前景的憂慮。

有人認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)在已經(jīng)有比較穩(wěn)定的退休保障制度安排，為什么一定要改？

人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義指出，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度十分必要。

一是社會(huì)保障為收入再分配的重要手段，應(yīng)當(dāng)更加注重公平。從全社會(huì)角度看，逐步化解“雙軌制”矛盾，實(shí)現(xiàn)各類單位和職工權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，可以為逐步化解同類人員養(yǎng)老待遇差別奠定基礎(chǔ)，更好地體現(xiàn)社會(huì)公平。

二是按照黨中央確定社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)和“全覆蓋，?；荆鄬哟?，可持續(xù)”的基本方針，也應(yīng)當(dāng)改革，因?yàn)槿采w理所當(dāng)然地應(yīng)包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在內(nèi)。

三是有利于更好保障各單位退休人員的養(yǎng)老權(quán)益，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行基金社會(huì)統(tǒng)籌，按照“大數(shù)法則”調(diào)劑使用基金，有利于均衡各單位的負(fù)擔(dān)，確保各單位退休人員的基本生活。

四是有利于保障人員流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，實(shí)行大體統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，職工無論在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間怎么流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益都能得到有效保障，有利于形成人力資源市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)了人力資源的優(yōu)化配置。

破解改革難題固然需要道德勇氣，但更重要的是運(yùn)用改革的智慧，打破一方得益、一方受損的慣性思維，找尋各方都能接受的最大公約數(shù)。

改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思路和設(shè)想是， 依法依規(guī)，適應(yīng)特點(diǎn)，平穩(wěn)過渡。 改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大體應(yīng)包括幾個(gè)方面：

一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行與企業(yè)總體一致的統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制模式，體現(xiàn)公平。

二是實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，建立社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌互濟(jì)，均衡單位負(fù)擔(dān)。

三是改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，基本養(yǎng)老金水平與個(gè)人歷年的繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限掛鉤，體現(xiàn)多繳多得、長(zhǎng)繳多得，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，更好體現(xiàn)整個(gè)職業(yè)生涯的貢獻(xiàn)

四是改革基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，建立兼顧各類人員的待遇確定和調(diào)整機(jī)制，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)；五是建立職業(yè)年金，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。改革過程中，要做好新老制度銜接，力求平穩(wěn)順利。

按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，有關(guān)部門對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革問題進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間的研究，并在局部地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。因此，繼續(xù)深入調(diào)研，細(xì)化方案設(shè)計(jì)和測(cè)算，并通過各種方式廣泛征求各方面意見和建議，群策群力，凝聚共識(shí)，不斷完善方案設(shè)計(jì)，適時(shí)出臺(tái)實(shí)施。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革會(huì)將在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候向全國(guó)鋪開，機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也將在此基礎(chǔ)上推進(jìn)。

（330003 南昌市站前西路郵電小區(qū)居委會(huì)陳燕萍轉(zhuǎn)熊國(guó)英）