關(guān)于加強(qiáng)中小城市地下管線檔案管理的幾點(diǎn)思考

吳瑛

【摘 要】隨著廣大中小城市的建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大和速度的加快，地下管線檔案的重要性日益明顯。但是，從檔案管理內(nèi)容上說(shuō)，一些中小城市對(duì)地下管線檔案信息掌握不完整；從地下管線管理權(quán)限上說(shuō)，各管線主管單位各自為政，缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的管理機(jī)制；從檔案管理體系上講，許多中小城市沒(méi)有統(tǒng)一的檔案收集標(biāo)準(zhǔn)，管理體系不完善；從檔案管理制度上講，由于缺少相應(yīng)的約束機(jī)制導(dǎo)致檔案收集難度大；從檔案管理方式上講，地下管線檔案管理仍處于傳統(tǒng)的人工管理階段。因此，為了滿足中小城市快速發(fā)展的需要，需要對(duì)中小城市地下管線檔案的管理加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施依法治檔，組織開(kāi)展地下管線普查，建立信息資源共享機(jī)制，培育高素質(zhì)的檔案管理人才，以充分發(fā)揮地下管線檔案的作用。

【關(guān)鍵詞】中小城市；地下管線檔案；管理；思考

隨著工業(yè)化的推進(jìn)，我國(guó)的城市化水平不斷提高。在城市化的進(jìn)程中，涌現(xiàn)出了大量的中小城市。在這些中小城市的開(kāi)發(fā)和建設(shè)過(guò)程中，地下管線作為城市的“生命線”，雖然埋藏于地下，但是承擔(dān)著城市供水、通信、燃?xì)狻㈦娏Φ鹊膫鬏斎蝿?wù)。地下管線作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分直接關(guān)系到它的生存和發(fā)展。在城市地下管線的建設(shè)過(guò)程中形成的地下管線檔案猶如醫(yī)生的為病人診斷身體時(shí)所使用的聽(tīng)筒、X射線等，使地下管線顯于地上。所謂城市地下管線檔案是指城市新建、改建、擴(kuò)建各類(lèi)地下供水、排水、電力、電信、燃?xì)狻崃?、工業(yè)管道、其他傳輸光纜等地下管線工程在建設(shè)過(guò)程中形成的具有保存價(jià)值的文字、圖紙、聲像等各種資料和信息。它在城市的建設(shè)和開(kāi)發(fā)中發(fā)揮著十分重要的作用。本文就我國(guó)中小城市地下管線檔案管理中存在的問(wèn)題，以及如何解決這些問(wèn)題，提出自己的對(duì)策和思路，以資為城市地下管線檔案管理工作提供借鑒和參考。

1 中小城市地下管線檔案管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)正在掀起新一輪的城市化建設(shè)高潮。在建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)大約2/3以上的城市已初步具備了地下工程管線及相關(guān)工程設(shè)施的地形管線圖和其他資料。但是，仍然有一部分城市特別是新興起來(lái)的中小城市，并不能為城市建設(shè)提供詳盡的反映城市地下管線現(xiàn)狀的綜合管線圖和記錄等，即許多中小城市地下管線檔案的管理還存在亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：

1.1 從檔案管理內(nèi)容上說(shuō)，一些中小城市對(duì)地下管線檔案信息掌握不完整

由于歷史、觀念和現(xiàn)實(shí)等的原因，許多中小城市在早期建設(shè)過(guò)程中過(guò)于重視建設(shè)實(shí)體，忽視了檔案管理，不重視檔案信息的收集和存檔。當(dāng)管線工程竣工后，有關(guān)資料分散在各建設(shè)單位、施工單位；有的甚至隨著工程的竣工，檔案資料也被當(dāng)作“廢紙”而不能被有效的歸檔。當(dāng)對(duì)已有管線補(bǔ)建或修繕時(shí)，相關(guān)的管線圖也不能得到及時(shí)的跟蹤補(bǔ)繪，導(dǎo)致了已存檔案失準(zhǔn)。因此，面對(duì)積極開(kāi)發(fā)和建設(shè)的中小城市，由于地下管線檔案不齊全、不準(zhǔn)確、不系統(tǒng)，不能詳盡地反映城市已有的地下綜合管線情況。當(dāng)施工單位對(duì)地下管線鋪設(shè)狀況不明而貿(mào)然施工時(shí)，易造成地下管線損壞導(dǎo)致停水、停電、停氣和通訊中斷等公共事故，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行和發(fā)展。

1.2 從地下管線的管理權(quán)限上說(shuō)，各管線主管單位各自為政，缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的管理機(jī)制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和深入，城市在發(fā)展過(guò)程中把政府的供水、供電、供氣、通訊等公共職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府手中逐步分離出來(lái)，并把它們推向了市場(chǎng)。也就是說(shuō)，承擔(dān)這些公共職能的各地下管線的管理權(quán)限逐步從政府的管理職能中分出來(lái)，改為由不同的市場(chǎng)主體去管理和維護(hù)。在追逐經(jīng)濟(jì)利益的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中，各管線單位各自為政，分頭管理，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)或組織，以致地下管線工程建設(shè)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的計(jì)劃管理。于是，地下管線管理權(quán)限的分離與多元對(duì)地下城市管線檔案的管理也帶來(lái)了極大的困難。例如：在2011年，我國(guó)南方一縣級(jí)城市的由于多個(gè)城市施工單位的無(wú)序施工導(dǎo)致供水管道破壞達(dá)到244起，嚴(yán)重影響了居民的生活。

1.3 從檔案管理體系上講，許多中小城市沒(méi)有統(tǒng)一的檔案收集標(biāo)準(zhǔn)，管理體系不完善

當(dāng)前，許多中小城市的規(guī)劃和建設(shè)只偏重于地上空間，而對(duì)地下管線的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃擇很少涉及。同時(shí)，由于各類(lèi)地下管線設(shè)計(jì)施工由不同的管理部門(mén)負(fù)責(zé)，燃?xì)庥扇細(xì)夤矩?fù)責(zé)，自來(lái)水由自來(lái)水公司負(fù)責(zé)，電力由供電部門(mén)負(fù)責(zé)等等。一旦城建檔案管理部門(mén)向開(kāi)發(fā)建設(shè)單位提出報(bào)送管線施工和竣工圖時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的檔案收集標(biāo)準(zhǔn)和體系，因此有關(guān)單位報(bào)送的圖紙五花八門(mén)。有的單位繪制的示意圖比較清晰、準(zhǔn)確、科學(xué)，有的只是一張粗略繪制的示意圖，缺少對(duì)管線埋深、坐標(biāo)、管徑等技術(shù)參數(shù)的標(biāo)注，有的以設(shè)計(jì)圖、施工圖代替竣工圖，有的甚至以被稱(chēng)為“活地圖”的當(dāng)事人的記憶作為判斷管線位置的依據(jù)，這樣就造成管線工程檔案的缺失。

1.4 從檔案管理制度上講，由于缺少相應(yīng)的約束機(jī)制導(dǎo)致檔案收集難度大

我國(guó)城鄉(xiāng)與住房建設(shè)部雖然在2004年就出臺(tái)了《地下管線工程檔案管理辦法》，但是目前許多城市針沒(méi)有制定相應(yīng)的城建檔案管理辦法和地下管線檔案提交的約束機(jī)制，城建檔案管理部門(mén)也不能對(duì)各管線建設(shè)管理主體不及時(shí)提交檔案的進(jìn)行相應(yīng)的措施。正是由于缺乏相應(yīng)的制約措施，有的地下管線工程竣工后城建檔案部門(mén)難接對(duì)相應(yīng)的信息和材料進(jìn)行及時(shí)歸檔，容易導(dǎo)致管線檔案的遺失。

1.5 從檔案管理方式上講，地下管線檔案管理仍處于傳統(tǒng)的人工管理階段

針對(duì)處于快速發(fā)展中小城市來(lái)說(shuō)，他們沒(méi)有大城市悠久而成熟的檔案管理歷史和經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有技術(shù)先進(jìn)而嫻熟的管理手段和人員。在檔案管理方面，中小城市存在經(jīng)驗(yàn)不足、專(zhuān)業(yè)管理人員欠缺、管理資金不到位等情況，使得地下管線檔案管理仍處于傳統(tǒng)的人工管理階段。檔案管理部門(mén)在城市發(fā)展中是“冷衙門(mén)”，同其他的部門(mén)相比處于不受重視甚至輕視的境地，人財(cái)物的配備都不能同其他“熱衙門(mén)”相比，這嚴(yán)重影響了地下管線檔案管理的效率和效果。

2 加強(qiáng)對(duì)中小城市地下管線檔案的管理對(duì)策與思考

加強(qiáng)對(duì)城市地下管線的管理對(duì)維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全有著十分重要而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。尤其是對(duì)日益蓬勃發(fā)展的中小城市來(lái)說(shuō)，地下管線檔案對(duì)城市的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、運(yùn)行都具有重要的指導(dǎo)作用和參考價(jià)值，為此必須加強(qiáng)對(duì)中小城市地下管線檔案的管理。

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

針對(duì)目前地下管線檔案重要性和管理中存在的問(wèn)題，因此筆者建議針對(duì)城建檔案的管理成立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一方面對(duì)城建檔案的建設(shè)與管理進(jìn)行指導(dǎo)，另一方面具體協(xié)調(diào)各管線產(chǎn)權(quán)單位，勘察、測(cè)繪等部門(mén)之間的工作，并且作為專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要在專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)、辦公經(jīng)費(fèi)等方面為檔案管理部門(mén)在政策上、資金上和人員上積極爭(zhēng)取支持，為檔案管理提供人員、資金和設(shè)備的保障。

2.2 實(shí)施依法治檔

在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，及時(shí)收集、整理建設(shè)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立、健全建設(shè)項(xiàng)目檔案，并在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后，及時(shí)向建設(shè)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)移交建設(shè)項(xiàng)目檔案”。住建部制定的《城市地下管線工程檔案管理辦法》也為地下管線的管理和接收提供了法律依據(jù)和保障。為此各地檔案管理部門(mén)不僅要加強(qiáng)《檔案》、《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》等法律、法規(guī)的宣傳工作，同時(shí)還要執(zhí)行告知制度。各地也要結(jié)合的實(shí)際，制定地下管線工程前期規(guī)劃、施工許可、竣工測(cè)量和檔案報(bào)送的具體操作程序、辦法和管理體系與標(biāo)準(zhǔn)，將地下管線的管理接收納入法制的軌道，通過(guò)法制化途徑，切實(shí)加強(qiáng)城市地下管線檔案的統(tǒng)一收集，統(tǒng)一管理。

2.3 開(kāi)展地下管線普查

中小城市正在快速發(fā)展，統(tǒng)一的規(guī)劃和科學(xué)的施工建設(shè)顯得非常迫切和重要。為此，地下管線檔案主管部門(mén)有必要開(kāi)展地下管線普查補(bǔ)測(cè)補(bǔ)繪與補(bǔ)建檔案工作，收集現(xiàn)有地下管線資料并進(jìn)行整合，取得準(zhǔn)確、完整、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，只有清楚而準(zhǔn)確地掌握這些信息，才能為城市規(guī)劃和施工部門(mén)的決策提供正確而可靠的依據(jù)，還可以促進(jìn)城市地下空間的合理統(tǒng)籌和規(guī)劃。

2.4 建立信息共享

地下管線普查工作結(jié)束之后，城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將所有普查成果依據(jù)《城市地下管線工程檔案管理辦法》，建立地下管線檔案信息管理系統(tǒng)，對(duì)地下管線進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，城建檔案工作人員須依據(jù)地下管線專(zhuān)業(yè)圖等有關(guān)地下管線工程檔案資料和工程測(cè)量單位移交的城市地形圖和控制成果，及時(shí)修改城市地下管線綜合圖，并輸入城市地下管線信息共享系統(tǒng)。建立地下管線信息資源共享，能夠解決由于情況不明、盲目施工而造成人為管線損壞的現(xiàn)象，為未來(lái)城市規(guī)劃、建設(shè)、施工管理等提供建設(shè)施工地段的綜合地下管線現(xiàn)狀資料。

2.5 培育高素質(zhì)的檔案管理人才

地下管線檔案的收集、整理和存檔，不僅需要一般的檔案管理知識(shí)，而且由于地下管線檔案的特殊性還需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。同時(shí)，建立地下管線檔案的共享機(jī)制和動(dòng)態(tài)系統(tǒng)也要求城建檔案管理機(jī)構(gòu)和人員必須擁有專(zhuān)業(yè)的工程制圖與設(shè)計(jì)知識(shí)，并且能使用計(jì)算機(jī)處理管線信息資料。此外，城建檔案管理機(jī)構(gòu)和人員也要與規(guī)劃、城管、管線、測(cè)繪等部門(mén)之間形成緊密的聯(lián)系和有效對(duì)接，這也需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。因此，培養(yǎng)和造就高素質(zhì)的地下管線檔案管理人才已經(jīng)刻不容緩。

總之，隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，尤其是中小城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，地下管線檔案的重要性也日益突出。城建檔案管理機(jī)構(gòu)要利用自己掌握的地下管線檔案等信息為城市建設(shè)和發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，為減少各種地下管線事故做出積極的貢獻(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：丁艷]