關(guān)于紹興濱海新城財(cái)政運(yùn)行模式的思考

梁文萍

摘要：文章闡述了新城財(cái)政局參照縣一級(jí)財(cái)政模式運(yùn)行的狀況、存在的問(wèn)題及建議意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：濱海新城 財(cái)政 運(yùn)行模式 思考

一、新城成立背景及總體運(yùn)行體制機(jī)制

濱海新城啟動(dòng)于2010年2月，2010年7月正式成立，是浙江省“十二五”重點(diǎn)布局的14個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）之一，新城規(guī)劃區(qū)域?yàn)榻B興袍江新區(qū)、柯橋區(qū)濱海工業(yè)區(qū)、杭州灣上虞工業(yè)園區(qū)和目前正在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的核心區(qū)――江濱區(qū)。按照“撤鎮(zhèn)建街、以城帶街”思路，江濱區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)街及所屬行政村，由上虞區(qū)委托管委會(huì)管理，鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)與管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。新城實(shí)行“充分授權(quán)、封閉運(yùn)作、就地辦結(jié)”的行政審批機(jī)制，設(shè)立了公安、國(guó)土、環(huán)保、工商、國(guó)地稅等17個(gè)派出機(jī)構(gòu)，授予縣級(jí)審批權(quán)限，并實(shí)行一級(jí)財(cái)政體制。

二、管委會(huì)財(cái)政局運(yùn)行模式

按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，新城黨工委和管委會(huì)（江濱區(qū)）內(nèi)設(shè)1辦12局，規(guī)格為正科級(jí)。其中按照“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則，江濱區(qū)財(cái)政比照一級(jí)財(cái)政管理體制實(shí)行獨(dú)立運(yùn)作，負(fù)責(zé)履行轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政管理職權(quán)。具體財(cái)政體制：新城江濱區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)財(cái)政預(yù)算內(nèi)、非稅收入、政府性基金等收支核算和管理；比照縣級(jí)財(cái)政管理體制，實(shí)行“封閉運(yùn)行，自求平衡”，暫定五年。江濱區(qū)內(nèi)稅收和社會(huì)保險(xiǎn)基金等其他收入，分別由紹興市國(guó)稅局、地稅局的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征管。紹興金庫(kù)濱海新城支庫(kù)（暫名）在未設(shè)立前，轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)收入先入市金庫(kù)，由紹興市國(guó)庫(kù)分行業(yè)分稅種辦理調(diào)庫(kù)手續(xù)，作為上虞區(qū)財(cái)政的預(yù)算收入，上虞區(qū)財(cái)政與省財(cái)政結(jié)算，按照上虞區(qū)可用率，計(jì)算江濱區(qū)調(diào)庫(kù)到上虞區(qū)財(cái)政收入部分財(cái)力，該部分財(cái)力，按照“按月預(yù)劃，年終結(jié)算”辦法，通過(guò)上虞區(qū)國(guó)庫(kù)以“專項(xiàng)上解支出”形式，上劃到紹興市國(guó)庫(kù)，再由紹興市財(cái)政全額劃入江濱區(qū)安排財(cái)政支出，并入財(cái)政支出執(zhí)行計(jì)劃。中央、省通過(guò)上虞區(qū)財(cái)政明確專項(xiàng)補(bǔ)助給江濱區(qū)的款項(xiàng)，由上虞區(qū)全額撥付給江濱區(qū)。江濱區(qū)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)等發(fā)展支出，上虞區(qū)不再承擔(dān)支出責(zé)任。

三、新城財(cái)政體制運(yùn)作特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

（一）實(shí)行“獨(dú)立運(yùn)作、定期返還”的財(cái)政管理體制

紹興市為支持新城開(kāi)發(fā)建設(shè)，新城產(chǎn)生的一級(jí)地方財(cái)政收入、土地出讓金凈收益等，十年內(nèi)全額返還新城。這對(duì)避免盲目投資，鼓勵(lì)集約利用土地資源，靈活制訂、執(zhí)行招商選資政策，確保開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)、健康、科學(xué)發(fā)展都是有力的促進(jìn)。但存在收支不對(duì)等、可用財(cái)力未能直接與省財(cái)政結(jié)算，一級(jí)財(cái)政的真正目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。

（二）實(shí)行“多元投資、自求平衡”的投資融資機(jī)制

設(shè)立新城開(kāi)發(fā)基金，專項(xiàng)用于新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)、緊缺資金調(diào)劑、兌現(xiàn)各種獎(jiǎng)勵(lì)等。由市本級(jí)、柯橋區(qū)和上虞區(qū)分別以現(xiàn)金、資產(chǎn)、可用土地作價(jià)等出資，確定參股比例，聯(lián)合組建新城開(kāi)發(fā)投資股份有限公司，具體承擔(dān)新城開(kāi)發(fā)建設(shè)和融資任務(wù)。按照“自行借貸、自行建設(shè)、自行出讓、自行還貸”的原則，以基礎(chǔ)設(shè)施與重大項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，借助市場(chǎng)化運(yùn)作方式，科學(xué)經(jīng)營(yíng)理念、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、品牌等“無(wú)形資產(chǎn)”及土地等“有形資產(chǎn)”，探索多元化投融資機(jī)制，確保滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、自求平衡。但存在融資平臺(tái)受清理、信貸規(guī)模受控制、抵押資產(chǎn)不落實(shí)、償債壓力逐年增大等困難。

（三）實(shí)行“屬地統(tǒng)計(jì)、利益分成”的成果共享機(jī)制

由新城負(fù)責(zé)規(guī)劃開(kāi)發(fā)轄區(qū)內(nèi)的土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等，并承擔(dān)房屋拆遷、勞動(dòng)力安置、被征地農(nóng)民保障等有關(guān)費(fèi)用。轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)均享受紹興市本級(jí)政策，所需資金由新城財(cái)政全額承擔(dān)。對(duì)轄區(qū)外的政府組織或引導(dǎo)企業(yè)到新城投資落戶的，可享受稅費(fèi)分成政策，有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可計(jì)入縣（市、區(qū)）考核中。按屬地統(tǒng)計(jì)原則，轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)計(jì)入上虞區(qū)。按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)投資、誰(shuí)配套、誰(shuí)受益”的原則，十年期滿后，轄區(qū)內(nèi)的地方財(cái)政收入存量返還上虞區(qū)，增量計(jì)入投資收益，由投資方按比例分成。但存在社會(huì)事務(wù)支出壓力偏重、土地征遷難度加大、稅收激勵(lì)政策難以落實(shí)等現(xiàn)實(shí)矛盾。

四、促進(jìn)新城財(cái)政工作跨越式發(fā)展的意見(jiàn)和建議

（一）多方籌資，共謀生財(cái)之道

1、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

一是紹興市財(cái)政應(yīng)積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，在已安排每年1億元戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金和3000萬(wàn)元農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)傾斜，優(yōu)先安排第二產(chǎn)業(yè)扶持資金，用于支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)引進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)龍頭項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移項(xiàng)目、國(guó)家級(jí)研發(fā)（檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)室）中心和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，給予不同獎(jiǎng)勵(lì)和扶持。二是新城財(cái)政要積極做好國(guó)家、省對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)自主創(chuàng)新、節(jié)能減排、污染治理、招商引資等項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取工作，優(yōu)先向上申報(bào)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目，優(yōu)先安排財(cái)政配套資金；各級(jí)財(cái)政安排的重大項(xiàng)目、科技成果轉(zhuǎn)化、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等資金，同等條件下優(yōu)先安排到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項(xiàng)目。

2、市縣區(qū)三方注入抵押資產(chǎn)，擴(kuò)大充實(shí)融資平臺(tái)

在市縣區(qū)三方股東已落實(shí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)注冊(cè)資本24.99億元的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)將市縣區(qū)三方股東基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)和財(cái)政歷年投入所形成的實(shí)物資產(chǎn)，包括土地、道路、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等各種可用于抵押的資產(chǎn)，通過(guò)打包、劃轉(zhuǎn)、授權(quán)注入投融資公司，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺(tái)的融資能力。一是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司與中小企業(yè)擔(dān)保公司等投融資平臺(tái)形成聯(lián)動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司申請(qǐng)項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保、咨詢、抵質(zhì)押等業(yè)務(wù)。二是探索政府投融資平臺(tái)與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺(tái)整合重組工作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司做大做強(qiáng)；三是探索采用多種融資方式，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)步伐。

3、完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地出讓政策

會(huì)同市財(cái)政局、市國(guó)土局等有關(guān)部門，研究土地出讓金市本級(jí)與新城分配政策，結(jié)合實(shí)際，制定出臺(tái)相關(guān)政策，明確由政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的土地出讓價(jià)款全部用于支持新城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。endprint

（二）以民為本，共尋用財(cái)之法

1、助推新城經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)走在全市前列

通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)招商選資項(xiàng)目的財(cái)政支持，落實(shí)好企業(yè)進(jìn)出口稅收優(yōu)惠政策，對(duì)符合國(guó)家規(guī)定條件的企業(yè)給予稅收減免照顧，及時(shí)兌現(xiàn)出口退稅。支持包裝、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，扶持民用通航、醫(yī)藥生物等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。繼續(xù)實(shí)施工商企業(yè)和個(gè)體工商戶規(guī)升上、個(gè)轉(zhuǎn)企等激勵(lì)政策。

2、助推新城科技創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展走在全市前列

完善支持企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅金融扶持政策，加大財(cái)政投入力度，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險(xiǎn)投資，建立以公共財(cái)政為引導(dǎo)、以企業(yè)投入為主體、以社會(huì)投入為補(bǔ)充的科技投入新機(jī)制。鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)改造，使新城科創(chuàng)中心成為科技孵化器。

3、助推新城社會(huì)保障改善民生走在全市前列

厲行節(jié)約，嚴(yán)格控制一般性支出，加大向基本公共服務(wù)的傾斜力度，將新增財(cái)力重點(diǎn)用于改善民生支出，優(yōu)先解決教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、“五水共治”等民生問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，共思理財(cái)之策

1、加強(qiáng)融資資金監(jiān)督檢查

會(huì)同紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門，通過(guò)對(duì)融資計(jì)劃確定、日常資金安排使用、償債計(jì)劃測(cè)算等融資過(guò)程的全程監(jiān)管審計(jì)，不斷完善融資制度，發(fā)揮資金的最大效益。對(duì)融資工作、資金使用存在違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的，通報(bào)批評(píng)并責(zé)令及時(shí)糾正。

2、實(shí)施財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)

根據(jù)不同的項(xiàng)目?jī)?nèi)容確定績(jī)效評(píng)價(jià)的方式方法，對(duì)于效益是經(jīng)濟(jì)的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項(xiàng)目，采用“成本──績(jī)效評(píng)價(jià)法”。實(shí)施專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)可事前、事中、事后實(shí)施。事前評(píng)價(jià)預(yù)算編制的科學(xué)、合理性；事中評(píng)價(jià)分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)處理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題；事后評(píng)價(jià)和審查項(xiàng)目支出成果是否符合目標(biāo)要求。

3、加強(qiáng)工程建設(shè)審計(jì)監(jiān)督

一是關(guān)口前移，注重審查工程前期準(zhǔn)備階段的合法性，對(duì)審批、編標(biāo)、招標(biāo)、合同簽訂各個(gè)階段逐一審查。二是全程監(jiān)控，注重審查工程建設(shè)實(shí)施階段的真實(shí)性，在工程施工管理和進(jìn)度上、在變更簽證上、在工程資金管理上各有側(cè)重的進(jìn)行審查。三是嚴(yán)格把關(guān)，注重審查工程結(jié)算審計(jì)階段的合理性，結(jié)算資料、工程量核實(shí)、材料價(jià)格規(guī)費(fèi)計(jì)取等方面按不同內(nèi)容進(jìn)行審查。endprint