何謂京津冀協(xié)同發(fā)展？

張利娟+張宏

回顧京津冀區(qū)域發(fā)展的歷史，1986年，時(shí)任天津市市長(zhǎng)李瑞環(huán)就提出“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念，毗鄰而居的京津冀三地萌生了區(qū)域合作的構(gòu)想。然而，30年過(guò)去了，京津冀合作發(fā)展依然沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2月26日，習(xí)近平總書記主持召開專題座談會(huì)，對(duì)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“七點(diǎn)要求”，明確：“努力實(shí)現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展，自覺(jué)打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做?！?/p>

在最高決策層的親自部署下，京津冀協(xié)同發(fā)展被提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度。自此，京津冀迎來(lái)了史上最好的協(xié)同發(fā)展機(jī)遇期。

區(qū)域規(guī)劃名稱的變遷

實(shí)際上，圍繞京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展曾有過(guò)多個(gè)層次的提法，如首都經(jīng)濟(jì)圈、京津冀一體化、環(huán)渤海區(qū)域合作等。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力向本刊記者透露，“首都經(jīng)濟(jì)圈”是以首都北京未來(lái)的發(fā)展為主，著力解決北京發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題；京津冀協(xié)同發(fā)展則是把三省市放在更加平等的位置，來(lái)解決三省市共同發(fā)展中所各自存在的問(wèn)題?！澳壳?，首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃的編制，已有初稿，正在征求相關(guān)部門的意見，下一步是盡可能把天津、河北發(fā)展中遇到的問(wèn)題放進(jìn)來(lái)，三地發(fā)展兼顧，編制京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃。”

這一思路是落實(shí)習(xí)近平總書記“實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新”的指示精神。在2月26日召開的專題座談會(huì)上，習(xí)近平指出，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展，“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，要繼續(xù)研究、明確思路、制定方案、加快推進(jìn)”。

而在更廣泛的層面上，京津冀所在的華北地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)，區(qū)域規(guī)劃比較破碎，區(qū)域發(fā)展進(jìn)程也明顯滯后于長(zhǎng)三角、珠三角。因此，新一屆政府成立后，在2013年6月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)召開了環(huán)渤海省份經(jīng)濟(jì)工作座談會(huì)，提出需要構(gòu)建區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、統(tǒng)一市場(chǎng)體系建設(shè)、社會(huì)保障制度對(duì)接為重點(diǎn)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中取得更大進(jìn)展。

這一思路明確了環(huán)渤海地區(qū)的規(guī)劃編制方向。高國(guó)力表示：“該規(guī)劃已經(jīng)啟動(dòng)，思路也很明確，內(nèi)圍是首都經(jīng)濟(jì)圈，大范圍是環(huán)渤海，包括京津冀、遼寧、山東、內(nèi)蒙古和山西等七個(gè)省市自治區(qū)?！币灿袑＜艺J(rèn)為，首都經(jīng)濟(jì)圈強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)輻射作用，而環(huán)渤海地區(qū)規(guī)劃則更側(cè)重區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

跳出區(qū)域看京津冀

“如何看待京津冀協(xié)同發(fā)展？首先，要站在全國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略背景下來(lái)看待。”高國(guó)力告訴本刊記者，在黨的十八屆三中全會(huì)上，關(guān)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提到了兩個(gè)方面：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體戰(zhàn)略，另一個(gè)是主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

前者是指我國(guó)國(guó)土面積太大，區(qū)域差別也大，采取相同的發(fā)展路徑和模式行不通。因此，從改革開放以來(lái)尤其是1999年以來(lái)，我國(guó)形成了四分法的區(qū)域發(fā)展整體戰(zhàn)略，包括東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興。這也是從新中國(guó)初期沿海和內(nèi)地二分法、東中西三分法，逐漸演變而來(lái)的。而現(xiàn)在，從京津冀協(xié)同發(fā)展到“一帶一路”（“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”），再到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，黨的十八大以來(lái)，中央提出了多個(gè)關(guān)于區(qū)域發(fā)展的新戰(zhàn)略構(gòu)想，我國(guó)實(shí)施國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略進(jìn)入關(guān)鍵期。

“站在這個(gè)體系下來(lái)看京津冀，它其實(shí)是處于我國(guó)東部率先板塊里面的一個(gè)比較有特色的組團(tuán)?！备邍?guó)力稱，我國(guó)的改革開放是梯度推移式的發(fā)展過(guò)程，一方面是從東往西，從改革開放的14個(gè)沿海港口城市往中往西；另一方面是從南向北，從海南、深圳、珠海、汕頭、廈門等五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到上海的浦東開發(fā)，最后才到現(xiàn)在的京津冀。“在這兩個(gè)梯度推移中，京津冀就處于從北向南的第三個(gè)梯度。這也是為什么京津冀發(fā)展相對(duì)滯后的一個(gè)原因所在。”高國(guó)力說(shuō)，這就要求我們分析京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)既要從歷史的角度，又要從區(qū)域全局性的角度來(lái)看。

至于京津冀協(xié)同發(fā)展在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中處于怎樣的定位？高國(guó)力的表述是，國(guó)家層面的優(yōu)化改造區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，是我國(guó)未來(lái)國(guó)土空間開發(fā)一個(gè)非常新的理念，主要特點(diǎn)是我國(guó)的資源環(huán)境稟賦已非常脆弱，很多地方的資源環(huán)境承載能力出現(xiàn)了下降，因此將全國(guó)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，并作為主體功能區(qū)制度加以制定和推行。

“京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角都被確定為優(yōu)化改造區(qū)域，這些區(qū)域就不能一味追求速度、規(guī)模和總量，而要追求檔次、品位和形象，要在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取更大話語(yǔ)權(quán)?！备邍?guó)力強(qiáng)調(diào)，這就要求京津冀進(jìn)行大幅度的優(yōu)化、轉(zhuǎn)型與提升，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口總量以及空間布局的優(yōu)化與調(diào)整。

北京市委書記郭金龍認(rèn)為，調(diào)整疏解北京城市功能，要處理好“舍與得”的關(guān)系，克服“舍不得”的思想。要放棄發(fā)展“大而全”的經(jīng)濟(jì)體系，騰籠換鳥，構(gòu)建“高精尖”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好服務(wù)于城市戰(zhàn)略定位。

而作為京津雙城聯(lián)動(dòng)的天津市，市委書記孫春蘭表示，天津?qū)⒅塾诔鞘卸ㄎ唬婕訌?qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制、高端制造業(yè)分工、京津冀城市群建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、推進(jìn)市場(chǎng)一體化等合作，努力形成新的體制機(jī)制。

河北省委書記周本順則表態(tài)，京津冀一體化需要河北扮演什么角色，河北就演好什么角色。京津冀協(xié)同發(fā)展的最大瓶頸是生態(tài)壓力，河北就要強(qiáng)化生態(tài)保障功能；京津冀城市群的最大短板是京津周邊城市不發(fā)育，河北就要改善城鎮(zhèn)層級(jí)結(jié)構(gòu)；京津冀協(xié)同發(fā)展的最大難題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，河北就要構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；京津冀一體化的基本條件是交通一體化，河北就要承擔(dān)交通疏解功能。

環(huán)保成協(xié)同發(fā)展重要推手

京津冀協(xié)同發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題必須解決，這也被三地民眾寄予厚望。今年5月，在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議上，中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗指出，要把治理大氣污染和改善環(huán)境生態(tài)作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口，率先在大氣污染協(xié)同防治上取得進(jìn)展，通過(guò)區(qū)域協(xié)同發(fā)展統(tǒng)籌治理大氣污染。

生態(tài)環(huán)境的治理，是京津冀最為緊迫的難題。目前，三地的空氣污染在全國(guó)范圍內(nèi)最嚴(yán)重，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年京津冀區(qū)域所有城市PM2.5和PM10年均濃度均超標(biāo)，部分城市空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%。其中，在全國(guó)空氣質(zhì)量最差的前10個(gè)城市中，河北省占了7個(gè)；北京市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為48%，重度及以上污染天數(shù)比例為16%。

周本順在河北省大氣污染防治行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)上曾尷尬地說(shuō)，習(xí)近平總書記幾次問(wèn)到這個(gè)問(wèn)題，讓他和河北省省長(zhǎng)張慶偉及其他省委常委有一種臉紅、出汗、坐不住的感覺(jué)。

習(xí)近平總書記對(duì)京津冀生態(tài)環(huán)境的關(guān)注不止在河北省。2014年2月25日，北京正處于霧霾籠罩之下，習(xí)近平就首都更好發(fā)展特別是破解特大城市發(fā)展難題進(jìn)行考察，并提及要加大大氣污染治理力度。而此后的一天，也即2月26日，習(xí)近平就主持召開了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展座談會(huì)。

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長(zhǎng)武義青認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展已呼吁多年，現(xiàn)在之所以提速，直接動(dòng)因是生態(tài)安全日益突出，京津冀大氣污染最為嚴(yán)重，且污染變化呈現(xiàn)明顯同步性，污染聯(lián)防聯(lián)治成為當(dāng)務(wù)之急。

京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，早在2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間就已經(jīng)進(jìn)行了預(yù)演，還取得了成效。當(dāng)年，為了保證北京的空氣質(zhì)量，京津冀等省份的一些污染企業(yè)被迫停工、停產(chǎn)。但有專家認(rèn)為，關(guān)停污染工廠這種一刀切行動(dòng)不可持續(xù)，甚至?xí)斐煽諝馕廴镜姆磸?，因此?yīng)著眼于建立長(zhǎng)效的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)及產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)整。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，京津冀一體化的推手是環(huán)保，而環(huán)保一體化，區(qū)域的權(quán)利義務(wù)要公平均衡，其中河北的作用最為關(guān)鍵，因此應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)幫扶機(jī)制，諸如北京可以把一些高附加值的產(chǎn)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）流向河北省和天津，以幫助它們彌補(bǔ)淘汰落后產(chǎn)能而蒙受的經(jīng)濟(jì)損失。

問(wèn)題、難點(diǎn)依舊重重

京津冀協(xié)同發(fā)展概念提出已有數(shù)十年，規(guī)劃方案數(shù)易其稿，但始終進(jìn)展緩慢。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)政策、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、利益共享機(jī)制等眾多重大問(wèn)題，依然是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題和難點(diǎn)。

“京津冀協(xié)同發(fā)展30年沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我認(rèn)為原因是多方面的。”北京市社科院副院長(zhǎng)趙弘告訴本刊記者，一是缺乏一個(gè)超越三省市之上的國(guó)家層面的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，京津冀涉及兩市一省，主體多元、規(guī)格又高，必須要有一個(gè)強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制；二是存在不少體制障礙，比如三地開展園區(qū)共建等合作，就面臨著GDP核算、稅收分成與共享發(fā)展等問(wèn)題；三是北京周邊沒(méi)有建立起便捷高效的交通通道，尚未形成京津冀合作的1小時(shí)通勤圈；四是北京和周邊地區(qū)存在較大的公共服務(wù)落差，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會(huì)保障等諸多問(wèn)題。

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授孫久文也認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展比珠三角、長(zhǎng)三角難度更大的原因在于協(xié)調(diào)難度大、資源吸附強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)階段跨度大。特別是京津冀之間產(chǎn)業(yè)跨度大，河北與北京合作缺乏一定基礎(chǔ)，天津與河北之間產(chǎn)業(yè)又有重疊，這就需要從頂層設(shè)計(jì)與市場(chǎng)同時(shí)發(fā)揮作用。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵分析稱，我國(guó)的區(qū)域某種程度上是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，北京通過(guò)絕對(duì)的行政權(quán)力和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，大量的人才、資源被吸引過(guò)來(lái)，形成了“環(huán)北京貧困帶”。因此，北京大量的優(yōu)質(zhì)醫(yī)院、教育資源短期內(nèi)不會(huì)遷出去，優(yōu)質(zhì)資源增量放緩進(jìn)入北京則是一種措施，這給未來(lái)改善基礎(chǔ)設(shè)施提供了時(shí)間。而通過(guò)10余年機(jī)制建設(shè)的努力，形成協(xié)同發(fā)展、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府規(guī)劃的合理機(jī)制，是解決京津冀協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題之道。

京津冀怎樣協(xié)同發(fā)展？

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力：

應(yīng)從硬件和軟件兩個(gè)方面入手。硬件方面以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞突出問(wèn)題來(lái)推進(jìn)：一是三省市生態(tài)、環(huán)保的聯(lián)防聯(lián)治；二是基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通；三是社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的共建共享；四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以市場(chǎng)為導(dǎo)向。軟件方面：第一是城市管理，借鑒國(guó)際上新加坡、倫敦等的做法；第二是社會(huì)管理制度的完備，應(yīng)該聯(lián)網(wǎng)共享；第三是城市規(guī)劃編制，三省市應(yīng)該建立聯(lián)系和通報(bào)機(jī)制。

河北省工業(yè)和信息化廳廳長(zhǎng)王昌：

河北一直在期待與北京的銜接合作，比如交通，京冀之間交通還不便捷，應(yīng)大力發(fā)展城際交通（地鐵、輕軌），促進(jìn)京津冀三地的互聯(lián)互通。

北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘：

一是把與首都功能定位不完全一致的部分城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口疏解出去，解決北京大城市病，提高北京城市運(yùn)行效率；二是要建立跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)機(jī)制，通過(guò)聯(lián)控、聯(lián)動(dòng)，從整體上改善京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；三是要建立三地協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，共同把發(fā)展的“蛋糕”做大，共享發(fā)展紅利。

南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)周立群：

首先是要做好頂層設(shè)計(jì)。其中，一是由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃和京津冀的戰(zhàn)略布局，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。二是在區(qū)域內(nèi)部由各省市通過(guò)平等協(xié)商構(gòu)建合作機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可由市場(chǎng)協(xié)商自發(fā)形成（如長(zhǎng)三角地區(qū)），也可利用政府的權(quán)力自上而下形成。我們希望在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)上述兩種形式的結(jié)合產(chǎn)生協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。