美軍軍費(fèi)預(yù)算管理的主要特點(diǎn)及啟示

蘭曦明 孫邦棟 劉新強(qiáng)

摘 要：美軍預(yù)算管理經(jīng)歷了從PPBS到PPBE的轉(zhuǎn)變，具有職責(zé)分明的國(guó)防預(yù)算體制、全過程科學(xué)的理論指導(dǎo)、系統(tǒng)計(jì)劃的管理方法、重視執(zhí)行的評(píng)估體系、利用審計(jì)手段監(jiān)管等特點(diǎn)，借鑒美軍經(jīng)驗(yàn)，我軍預(yù)算管理應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)牽引的戰(zhàn)略思維、集思廣益的決策體制、規(guī)范科學(xué)的決策程序、日新月異的決策方法，并努力培養(yǎng)高素質(zhì)的軍費(fèi)預(yù)算制定者。

關(guān)鍵詞：美軍；軍費(fèi)；預(yù)算管理

軍費(fèi)預(yù)算是一個(gè)復(fù)雜的過程，尤其是軍費(fèi)預(yù)算的高層組織，面對(duì)的是復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境和廣泛、多樣、真實(shí)程度不同的大量信息資料，更需要預(yù)算制定者具有足智多謀、善于審時(shí)度勢(shì)的判斷能力。近半個(gè)世紀(jì)以來，美軍預(yù)算管理經(jīng)歷了從PPBS到PPBE的轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐中收到了良好效果，其運(yùn)行機(jī)制對(duì)我軍預(yù)算咨詢改革有十分重要的借鑒意義。

1 美軍軍費(fèi)預(yù)算管理的主要特點(diǎn)

（一）職責(zé)分明的國(guó)防預(yù)算體制

美國(guó)歷來十分重視對(duì)國(guó)防預(yù)算管理體制的建立和完善工作。經(jīng)過多年的調(diào)整，目前，美國(guó)在行政部門和立法部門兩個(gè)層面上，建立了職責(zé)分明的國(guó)防預(yù)算編制、審批、管理機(jī)制。

在行政部門層面上，主要有總統(tǒng)、國(guó)防部等3個(gè)部門（人員）負(fù)責(zé)國(guó)防預(yù)算的編制、審批和管理工作。在國(guó)防預(yù)算中，總統(tǒng)主要負(fù)責(zé)制定國(guó)家安全目標(biāo)，下達(dá)防務(wù)決策指示，為國(guó)防預(yù)算的編制確立指導(dǎo)原則；國(guó)防部主要負(fù)責(zé)依據(jù)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算和國(guó)會(huì)下達(dá)的指示來統(tǒng)一審查、平衡和編制國(guó)防預(yù)算；軍種主要負(fù)責(zé)編制、審查、實(shí)施和管理各軍種的國(guó)防預(yù)算。

在立法部門層面上，國(guó)會(huì)參眾兩院軍事委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)及其他對(duì)國(guó)防支出有管轄權(quán)的委員會(huì)，利用聽證、討論等方式對(duì)由總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)的國(guó)防預(yù)算進(jìn)行綜合審查和評(píng)估，最終形成具有法律約束力的《國(guó)防授權(quán)法》和《國(guó)防約束法》。

這樣，在美軍國(guó)防預(yù)算中，行政部門層面和立法部門層面的各機(jī)構(gòu)相互依存、相互制約，形成了職責(zé)分明的國(guó)防預(yù)算管理體制。

（二）全過程科學(xué)的理論指導(dǎo)

多年來，美軍在國(guó)防預(yù)算咨詢工作中一直強(qiáng)調(diào)以"集中、平衡、效率" 的科學(xué)理論為指導(dǎo)。這一科學(xué)理論的具體內(nèi)容主要包括以下3個(gè)方面：

（1）集中管理。在美軍的國(guó)防預(yù)算工作中，集中管理主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，國(guó)防部將各軍種的各個(gè)項(xiàng)目集中起來，從全局出發(fā)確定項(xiàng)目的輕重緩急，編制統(tǒng)一的國(guó)防預(yù)算；第二，國(guó)防部對(duì)各軍種執(zhí)行預(yù)算的情況實(shí)行"全程"監(jiān)督；第三，在國(guó)防預(yù)算中，國(guó)防部對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模和速度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（2）不斷協(xié)調(diào)平衡。通過國(guó)防預(yù)算工作，美軍比較注重上下級(jí)之間的縱向協(xié)調(diào)和平級(jí)各單位之間的橫向協(xié)調(diào)，以使各單位的國(guó)防預(yù)算指標(biāo)達(dá)到綜合平衡。

（3）注重效益。美軍認(rèn)為，"每一項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，都需要投入一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)，如項(xiàng)目安排、組織管理等，投入數(shù)量及產(chǎn)出數(shù)量之間不具備必然的聯(lián)系，一定量的經(jīng)費(fèi)不一定產(chǎn)出等量的成果"。因此，決策者和執(zhí)行者的根本任務(wù)就是以盡可能少的"投入"獲得盡可能多的"產(chǎn)出"，以使國(guó)防經(jīng)費(fèi)達(dá)到最大的使用效益。

（三）系統(tǒng)計(jì)劃的管理方法

自20世紀(jì)60年代初以來，美軍先后使用了"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算"制度（PPBS）和"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行"制度（PPBE）等兩種方法，運(yùn)用"系統(tǒng)分析"理論，制定規(guī)劃、計(jì)劃和編制國(guó)防預(yù)算，并對(duì)國(guó)防預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行"全程"監(jiān)督檢查。

（1）將短期資源分配與中長(zhǎng)期規(guī)劃、計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來

"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行"制度，將短期資源安排與中長(zhǎng)期規(guī)劃、計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來，形成連續(xù)、動(dòng)態(tài)的預(yù)算發(fā)展機(jī)制，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)防財(cái)政資源配置效率的根本要求。

通常，規(guī)劃是指對(duì)戰(zhàn)略的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的籌劃。在"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行"制度中，規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家安全受到威脅的程度、威脅的來源和國(guó)家財(cái)力資源供給能力對(duì)國(guó)防力量全局性的謀劃。通過這種謀劃，決定兵員規(guī)模、軍種結(jié)構(gòu)、國(guó)防設(shè)施、武器裝備的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

中期建設(shè)計(jì)劃是長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的階段性細(xì)化，其任務(wù)是把戰(zhàn)略規(guī)劃具體細(xì)化為資源配置的實(shí)施方案，這既是對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)具體方向的預(yù)測(cè)過程，也是對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的具體方案做出理性選擇的過程。在中期建設(shè)計(jì)劃中，重點(diǎn)是謀劃這一時(shí)期的國(guó)防資金投向和投量，并制定一套以最優(yōu)方法實(shí)現(xiàn)的具體實(shí)施方案。與長(zhǎng)期的規(guī)劃相比，中期的計(jì)劃更加強(qiáng)調(diào)國(guó)防財(cái)政資源供給的可靠性和資源的約束力。

短期資源安排的形式為年度預(yù)算，它是國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的財(cái)力資源配置工具，集中體現(xiàn)了國(guó)防財(cái)政資源配置系統(tǒng)中當(dāng)期的資源配置情況，是中期計(jì)劃的具體化。

（2）把國(guó)防建設(shè)看作一個(gè)大系統(tǒng)，用系統(tǒng)工程的方法來編制規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算

"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行"制定是把國(guó)防建設(shè)看作一個(gè)大系統(tǒng)，采用系統(tǒng)工程的辦法，以國(guó)家安全目標(biāo)作為國(guó)防建設(shè)宏觀控制的依據(jù)；把資源分配管理作為宏觀控制的主要手段，通過規(guī)劃、計(jì)劃加強(qiáng)對(duì)各軍種建設(shè)的集中指導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)，使各軍種建設(shè)的目的性比較明確，尋求全局的、而非局部的優(yōu)化。在規(guī)劃、計(jì)劃過程中，采用定性和定量分析相結(jié)合的方法，增強(qiáng)了決策的科學(xué)性，從而克服了個(gè)軍種各自為政、重復(fù)建設(shè)、盲目上馬和跨軍種項(xiàng)目薄弱等多種弊端。另外，通過規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算過程，把整個(gè)國(guó)防建設(shè)工作的各個(gè)方面科學(xué)地聯(lián)系起來，即以國(guó)家安全目標(biāo)為依據(jù)提出軍事任務(wù)，按軍事任務(wù)確定部隊(duì)需求，依據(jù)部隊(duì)需求確定國(guó)防計(jì)劃，然后根據(jù)國(guó)防計(jì)劃編制預(yù)算。因而，把對(duì)外政策、軍事戰(zhàn)略、兵力需求、武器發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的關(guān)系理順，有利于合理配置國(guó)防資源。

（3）按照軍事職能進(jìn)行分類綜合，而不是按照軍種切塊來編制計(jì)劃和預(yù)算

"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行"制度把整個(gè)國(guó)防建設(shè)按任務(wù)和功能分為11大類，凡為完成同一類任務(wù)的不同計(jì)劃項(xiàng)目，不論出自哪個(gè)軍種，均被置于同一類計(jì)劃內(nèi)。例如：在執(zhí)行核戰(zhàn)略任務(wù)的計(jì)劃大類中，既包括海軍的彈道導(dǎo)彈核潛艇，又包括空軍的戰(zhàn)略轟炸機(jī)和洲際彈道導(dǎo)彈等。這樣，國(guó)防部計(jì)劃分析與鑒定局通過系統(tǒng)分析比較，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目在完成同一類任務(wù)中所能起到的作用及有關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)綜合平衡后便可決定該項(xiàng)目發(fā)展與否或發(fā)展規(guī)劃多大。由于把類似項(xiàng)目列在一起，為比較提供了方便，減少了由于各軍種分別安排項(xiàng)目而造成的重復(fù)或數(shù)量上的浪費(fèi)。

（4）建立了一套完整的工作制度和工作程序

美軍國(guó)防預(yù)算咨詢體現(xiàn)了這種系統(tǒng)性和連續(xù)性的特點(diǎn)。按規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算的性質(zhì)和內(nèi)容把管理工作分為若干個(gè)階段，每一階段不但有明確的分工與任務(wù)要求，而且要是它的成果以文件的形式固定下來作為某一階段的開始或結(jié)束的標(biāo)志。這種做法使每一階段的文件準(zhǔn)確地規(guī)定了工作要求、范圍、進(jìn)度、文件傳遞方向，從而明確了各級(jí)職責(zé)關(guān)系，從制度上減少了官僚主義扯皮現(xiàn)象，提高了工作效率。同時(shí)，這種做法也有利于保持決策工作的連續(xù)性。在武器裝備的發(fā)展中，決策的連續(xù)性至關(guān)重要，制度化和程序化既可以減少?zèng)Q策的隨意性，也可以減少改變決策的隨意性。

（四）重視執(zhí)行的評(píng)估體系

決策的成果需要通過評(píng)估執(zhí)行情況來體現(xiàn)。為了更加規(guī)范國(guó)防預(yù)算的評(píng)估規(guī)程和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在2003年修訂的"規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行"制度中，美軍專門加進(jìn)了"執(zhí)行"階段。在該階段，首先由各軍種和國(guó)防部各業(yè)務(wù)局按照事先確定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各自所屬單位的國(guó)防預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估并上報(bào)國(guó)防部；而后再由國(guó)防部計(jì)劃分析與鑒定局對(duì)各軍種和國(guó)防部各業(yè)務(wù)局的國(guó)防預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評(píng)估，并分別打分，以便為下一個(gè)財(cái)年和以后幾個(gè)財(cái)年的國(guó)防預(yù)算及其經(jīng)費(fèi)安排做準(zhǔn)備，從而可以提高國(guó)防預(yù)算的使用效益，并有效控制經(jīng)費(fèi)超概算等問題的發(fā)生。按照有關(guān)規(guī)定，國(guó)防預(yù)算評(píng)估周期通常為一個(gè)季度。

（五）國(guó)家依法進(jìn)行軍事?lián)芸?/p>

一個(gè)國(guó)家的軍事?lián)芸钍潜緡?guó)國(guó)防政策的直接體現(xiàn)，其恰當(dāng)與否直接關(guān)系到國(guó)家安全與軍隊(duì)建設(shè)，因而軍事?lián)芸畹倪^程是國(guó)防費(fèi)宏觀管理的最重要環(huán)節(jié)之一。為克服軍事?lián)芸畹碾S意性，使國(guó)防費(fèi)能在滿足國(guó)家安全和軍隊(duì)建設(shè)需要的同時(shí)，又能兼顧國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的可能，美國(guó)國(guó)會(huì)每年都要通過《國(guó)防授權(quán)法》和《國(guó)防撥款法》，必要時(shí)還通過《國(guó)防緊急撥款法》，對(duì)有關(guān)軍費(fèi)撥付的權(quán)限、程序、類別等進(jìn)行規(guī)范，從而使各項(xiàng)軍費(fèi)撥付做到有法可依。美國(guó)軍事?lián)芸畹幕咀龇ㄊ牵合扔绍姺教岢鲕娰M(fèi)預(yù)算申請(qǐng)，經(jīng)政府審議通過后提交國(guó)會(huì)審議，最后由總統(tǒng)簽署并頒布。軍事?lián)芸钜坏┍粐?guó)會(huì)審議通過便具有法律效力，未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，任何人不得改變。

2 美軍軍費(fèi)預(yù)算管理對(duì)我軍的啟示

（一）目標(biāo)牽引的戰(zhàn)略思維

軍事戰(zhàn)略就是對(duì)軍事戰(zhàn)爭(zhēng)全局的籌劃和指導(dǎo)，戰(zhàn)略決策是長(zhǎng)期戰(zhàn)略思維能力的階段性成果。在我國(guó)進(jìn)入改革開放深化期、攻堅(jiān)期的階段，我軍必須樹立寬廣的世界眼光、在國(guó)家安全籌劃中培養(yǎng)戰(zhàn)略思維，通過預(yù)算咨詢?yōu)閼?zhàn)略決策作牽引。

（二）集思廣益的決策體制

美軍的軍事學(xué)術(shù)研究工作由國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各軍種具體實(shí)施。其研究機(jī)構(gòu)有軍內(nèi)各軍種研究機(jī)構(gòu)、院校的軍事學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)及軍外軍事學(xué)術(shù)研究與咨詢機(jī)構(gòu)。這些研究機(jī)構(gòu)雖側(cè)重點(diǎn)不同，包含軍事戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)、軍事科技、對(duì)外政策、國(guó)內(nèi)問題等，但總的來說都是從宏觀上研究戰(zhàn)爭(zhēng)與和平和國(guó)家安全的智囊系統(tǒng)，這種多層次的決策體制為科學(xué)咨詢提供了保障。我軍預(yù)算咨詢體制目前以人民代表大會(huì)、中央軍委、總部為主體，應(yīng)探索更加集思廣益的決策體制。

（三）規(guī)范科學(xué)的決策程序

美軍決策的程序即制定規(guī)劃、計(jì)劃與編制國(guó)防預(yù)算以及執(zhí)行檢查的全過程共分為4個(gè)階段，這4個(gè)階段是相互聯(lián)系、相互制約的。規(guī)劃為計(jì)劃和預(yù)算分配規(guī)定了基本方向，以保證在整個(gè)國(guó)防建設(shè)方面不發(fā)生偏差；計(jì)劃是規(guī)劃的體現(xiàn)和具體內(nèi)容，又為編制預(yù)算提供了依據(jù)；編制預(yù)算為各項(xiàng)計(jì)劃提供物質(zhì)條件，又受整個(gè)規(guī)劃的制約；執(zhí)行檢查是對(duì)國(guó)防預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，以期使國(guó)防經(jīng)費(fèi)投入獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。我軍預(yù)算咨詢還面臨以年度為周期、配置軍事資源不以長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)為導(dǎo)向等問題，亟待探索更加科學(xué)的決策程序。

（四）日新月異的決策方法

美軍軍費(fèi)決策通過應(yīng)用任務(wù)模塊化構(gòu)造能力、明確的任務(wù)績(jī)效評(píng)估規(guī)則、敏感管理、信息系統(tǒng)評(píng)估、系統(tǒng)分析、費(fèi)效分析、關(guān)聯(lián)分析、故障樹、頭腦風(fēng)暴法、德菲爾法及"日后"方法等，增加了決策依據(jù)的可靠性。隨著科技浪潮不斷推進(jìn)，我軍有必要在預(yù)算咨詢中吸收引進(jìn)現(xiàn)代決策管理的方法，以適應(yīng)新軍事革命變革的需求。

（五）高素質(zhì)的軍費(fèi)預(yù)算制定者

軍費(fèi)預(yù)算系統(tǒng)是由人構(gòu)建和操作的，只有高素質(zhì)的人才能構(gòu)建先進(jìn)的、科學(xué)的軍費(fèi)預(yù)算咨詢系統(tǒng)，也只有高素質(zhì)的人才能有效地操作這樣的軍費(fèi)預(yù)算咨詢系統(tǒng)。先進(jìn)的、科學(xué)的軍費(fèi)預(yù)算咨詢系統(tǒng)的構(gòu)建，只是為提高軍費(fèi)預(yù)算決策制定的科學(xué)性提供了可能。要使這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，我軍預(yù)算決策者必須具有操作先進(jìn)的預(yù)算咨詢系統(tǒng)必備的素質(zhì)，如：電子技術(shù)和信息技術(shù)、系統(tǒng)分析、成本效益分析方法等。

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