如何健全食品安全監(jiān)管法律體系

何岫芳 HE Xiu-fang

（荊楚理工學院，荊門 448000）

（Jingchu University of Technology，Jingmen 448000，China）

0 引言

近幾年來食品安全重大事件頻繁發(fā)生，已成為社會關(guān)注的焦點。如“地溝油”、“瘦肉精”、“染色饅頭”、“塑化劑”、“注水牛肉”、“豬肉變牛肉”等，問題屢屢發(fā)生，其主要原因在于現(xiàn)行食品安全法律體系發(fā)展滯后，具有明顯的弊端，其表現(xiàn)有：一是法律內(nèi)容不健全。監(jiān)管體系不協(xié)調(diào)，缺乏全程監(jiān)管，標準有沖突，懲罰力不夠，部門監(jiān)管乏力，行政問責不落實，召回系統(tǒng)缺乏，風險檢測技術(shù)立法缺乏，廣告代言虛夸未擔法律責任等；二是食品法律法規(guī)制定的程序方法上存在不足，缺乏前瞻性規(guī)劃等。如何健全其法律體系，成為解決食品安全問題面臨的重要而緊迫的任務(wù)。

針對以上缺陷，作者將對如何健全食品安全監(jiān)管法律體系加以探討，以期對解決食品安全問題能提供方法指導和立法參考。以下將從法律內(nèi)容的健全（七方面）、法律法規(guī)制定的程序方法（三方面）等兩大塊來展開。

1 健全更新食品安全監(jiān)管的法律內(nèi)容

要健全更新食品法律內(nèi)容，作者將從增加全程監(jiān)管、食品安全新標準，加大懲罰力度，實行法律問責制、食品召回制，確立風險檢測立法，強化食品代言法律責任等七點來論述。

1.1 重點加強全程監(jiān)管并予法律化規(guī)定 現(xiàn)行法律監(jiān)管以分段管理為主，監(jiān)管環(huán)節(jié)存在漏洞斷鏈傾向。為此，監(jiān)管范圍應(yīng)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈條，包括源頭生產(chǎn)、加工、制造、包裝、儲存、運輸、銷售、消費等各個環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管，尤其不放過對種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的源頭監(jiān)管，力求監(jiān)管縱橫到底到邊，不留死角盲點。為此應(yīng)建立“統(tǒng)一領(lǐng)導”的主管機構(gòu)，各監(jiān)管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，劃清權(quán)責，避免監(jiān)管真空，實現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)無縫鏈接，彌補之前“分頭管理”的不足。廢除食品“免檢制度”，加強食品準入市場管制，應(yīng)重視源頭管理與流向管制的結(jié)合，強化“預防在先”“預防為主”的監(jiān)管理念與工作思路。

1.2 建立食品安全國家標準新法規(guī) 過去的標準明顯滯后，不適應(yīng)時代需求。我國許多食品安全標準的標齡過長，標準偏低，對國際標準采標率很低，標準制定未利用風險評估技術(shù)，標準的科學性和操作性不高。標準之間交叉、矛盾，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱，部分企業(yè)標準低于相應(yīng)的國家標準或行業(yè)標準，部分標準實施狀況較差，甚至強制標準也未得到很好的實施[1]。2008年出現(xiàn)的三鹿奶粉事件，就是因為我國乳業(yè)標準不統(tǒng)一，制約了執(zhí)法。因此，形成全國統(tǒng)一的食品安全新標準，已成為時代所需、人民的期待，要注意借鑒外國經(jīng)驗加以信息整合而成，考慮漸與國際接軌。

1.3 加大對違法者的懲罰力度，實行高額懲罰性賠償 目前食品領(lǐng)域違法成本過低，懲戒力不夠，使得違法者多次被罰又多次違法，以致拿消費者的生命健康做代價。為此需要加大處罰，以彰顯法律的權(quán)威性。明確食品經(jīng)營者是食品安全第一責任人，對違法者加大財產(chǎn)刑判處力度，情節(jié)嚴重則追究刑事責任；對于食品重大惡性事件，還要進行高額處罰，并對受害人予以賠償。為防止企業(yè)破產(chǎn)或隱匿財產(chǎn)逃避責任，出現(xiàn)資產(chǎn)表象不足又有民權(quán)、債權(quán)、罰金三者的沖突，此時則選擇民權(quán)優(yōu)先，實行民事賠償優(yōu)先原則[2]。還可借鑒外國法律與巨額賠償制度，比如美國法律規(guī)定，無論金額大小，只要有制假售假行為就構(gòu)成犯罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處5年以上監(jiān)禁，由于制裁措施嚴厲，違法成本很高，經(jīng)營者不敢輕易以身試法[3]。實行高額懲罰性賠償，迫使違法者懾于法律威嚴而遠離違法犯罪。

1.4 強化行政監(jiān)管執(zhí)法的制度化法律化問責制，加大打擊職務(wù)犯罪 針對監(jiān)管部門職能交叉、監(jiān)管執(zhí)法不力消極不作為狀況，應(yīng)明確各職能部門的職責區(qū)分，建立制度化法律化的問責制，實行“陽光”問責，改變過去不處理的狀況，加大打擊職務(wù)犯罪。對于執(zhí)法主體的失職、不作為、縱容、包庇、瀆職等行為導致食品安全問題的，予以行政追究。懲罰的手段有：警告、記過、記大過、撤職“脫官帽”，并從重處罰；對于情節(jié)嚴重者應(yīng)予追究刑事責任；對于致人死亡者可判無期徒刑等。比如，2011年上?！叭旧z頭”事件后，其市政府公布問責處理結(jié)果：對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局分管領(lǐng)導、干部分別給予記大過、撤職處分，對于聯(lián)華超市的董事長、總經(jīng)理給予警告和經(jīng)濟處罰，對其公司采購部負責人給予記大過處分，并調(diào)離工作崗位[4]。實行法律問責制是打擊職務(wù)犯罪的法律依據(jù)，它將對責任人警鐘長鳴。

1.5 對問題食品實行法律召回制度 召回制就是對問題食品為阻隔其向下游流通而在逆向回籠溯源中進行逆向追責處理的制度，是防止問題食品造成危害的預防措施。召回風險由食品生產(chǎn)者、進口商和經(jīng)銷商承擔。在行政上應(yīng)健全采購制度、索證制度、定點采購與采購臺賬等管理措施，預防監(jiān)管斷鏈導致過期食品和來源不明、假冒偽劣的食品無法溯源。召回理念是“預防、安全、及時”原則，要求企業(yè)及政府監(jiān)管部門必須快速反應(yīng)，及時消除危害，遏制事態(tài)擴大。

1.6 將風險檢測技術(shù)納入食品立法之中，賦予檢測機構(gòu)技術(shù)監(jiān)督法律地位，授權(quán)技術(shù)執(zhí)法 目前，我國食品檢測技術(shù)水平較低，風險評估與檢測機構(gòu)很少，缺乏權(quán)威性專業(yè)機構(gòu)，且風險管理明顯滯后于現(xiàn)實需求，與西方發(fā)達國家有較大差距。而實現(xiàn)技術(shù)管理與風險管理、現(xiàn)代技術(shù)與法律的結(jié)合，這是法律現(xiàn)代化的特點與必然趨勢。檢測技術(shù)是加強食品安全監(jiān)督的殺手锏之一，監(jiān)管對技術(shù)檢測有很強的依賴，所以檢測技術(shù)應(yīng)納入立法之中，作為監(jiān)管重要手段和保障。應(yīng)完善食品質(zhì)量檢測的行政法規(guī)，明確檢測程序、檢測機構(gòu)的義務(wù)及法律地位、經(jīng)費保障等內(nèi)容。

那么一方面需要提供能快速檢驗食品的速測儀，賦予工商機關(guān)食品速測法律效力。另一方面，必須設(shè)立專業(yè)的食品危險性評估機構(gòu)，加強動態(tài)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，要盡快使之成為技術(shù)先進、運轉(zhuǎn)高效的檢測中心，建立全國性食品信息數(shù)據(jù)庫與實時檢測系統(tǒng)，進行風險危害檢測評估與及時控制，實行危害性管理（風險分析與關(guān)鍵控制點制度——HACCP）。網(wǎng)絡(luò)動態(tài)監(jiān)管能根據(jù)檢測到的風險程度不同的信息，對優(yōu)先立法的食品及食品行業(yè)進行排隊，這種立法方式能提高食品安全立法效率，澳大利亞即為此方法的代表[5]，值得借鑒。

因此，食品檢測技術(shù)應(yīng)成為食品法律監(jiān)管的重要組成部分，它是法律監(jiān)管的依托與保障，食品安全法律應(yīng)賦予食品檢驗機構(gòu)技術(shù)審核與監(jiān)督管理職能，明確其法律地位，授權(quán)技術(shù)執(zhí)法，發(fā)揮技術(shù)監(jiān)督作用，它將快速推動食品安全事業(yè)全局的發(fā)展。

1.7 強化名人代言食品廣告將與經(jīng)營者承擔法律連帶責任 名人代言廣告，能擴大產(chǎn)品知名度，有利食品促銷，但名人代言時卻往往存在著浮夸傾向，放大公眾對有害食品的信任，誤導消費者，損害消費者的利益。本著責利一致原則，法律上需強化：代言者將與經(jīng)營者因共同侵權(quán)而承擔連帶責任，對受害者進行損害賠償。強化廣告名實相符與代言者的法律責任。禁止代言食品廣告夸大事實或作虛假廣告。

2 在食品安全法律法規(guī)制定的程序技巧方法上值得注意的問題

將從前瞻性政策規(guī)劃的制定、吸收公眾參與立法、綜合立法等三方面來闡述。

2.1 制定前瞻性政策規(guī)劃，為未來制定法律法規(guī)提供法律基礎(chǔ)、立法預備和方向指導 制定食品安全法律之后，其法制工作并未完畢，還應(yīng)包括前瞻政策規(guī)劃的制定，為食品安全法制的完善及未來的動態(tài)調(diào)整發(fā)展指明方向。應(yīng)寫明指導原則、方針、目標與重點，并且這種政策性規(guī)劃所提出的標準要求比目前的要高，涉及食品安全標準、精度、分類、設(shè)備、技術(shù)、人才、經(jīng)費等。其內(nèi)容規(guī)定應(yīng)以保護公眾健康為目標，充分引入危險評估原則。比如，歐盟2002年1月1日制定的178號法規(guī)，要求歐盟當時的法律在2007年1月1日前應(yīng)統(tǒng)一到178號法規(guī)規(guī)定的原則上來[6]，其實踐效果良好，可做借鑒。這種規(guī)劃提出了面向未來的前瞻性政策，應(yīng)用了預防方法，重視食品科研，可使目前食品法律與未來法律制定相互銜接統(tǒng)一，并為未來法律制定及其體系的成熟提供法律基礎(chǔ)與立法預備。

2.2 在法律法規(guī)制定程序上，讓公眾參與立法，從社會多渠道聽取科學建議 法律法規(guī)的制定要科學合理并反映時代趨勢，就有必要向社會各界開展危險性交流，以獲得科技方法、過程分析方面更多的建議與最前沿信息。比如，食品科學家與公共健康專家可展開相互合作，食品安全協(xié)調(diào)機構(gòu)可定期咨詢政府以外的科學家。還要開放性吸納民意，調(diào)動公眾力量參與立法，征求并聽取社會公眾建議，或召開聽證會、新聞發(fā)布會、與代表交流磋商等，力求審慎對待政策法規(guī)的制定，確保食品安全，切實維護消費者利益。

2.3 加強綜合立法，建立不同層次的法律監(jiān)管體系其體系包含相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃等相互配套不同層次的內(nèi)容，制定方法技巧上應(yīng)堅持下位法服從上位法原則，加強綜合立法，以之取代要素型的個別立法，整合現(xiàn)有法律資源進行系統(tǒng)科學的清理，杜絕政出多門、法規(guī)零亂沖突狀況，突出內(nèi)容的貫通性完整性與時代進步性，建立科學、合理、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法律監(jiān)管體系。此外，在完善食品立法的方式上，要循序漸進地推進。既不能亦步亦趨，也不能一蹴而就。

總之，以上所述辦法內(nèi)容，不僅對解決食品安全問題具有重大現(xiàn)實意義，能提供方法論指導，而且對政府健全食品安全法律能提供立法幫助，具有較突出的政策參考價值。建立科學合理配套的食品安全監(jiān)管法律體系，必將對社會產(chǎn)生突出而深遠的影響，會有力推動整個社會食品安全治理進程，促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展，為社會轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

[1]李忠東.食品安全標準先要“合格”[J].資源與人居環(huán)境，2010（11）：73-74.

[2]袁祥，王逸吟.以更完善的法律制度，嚴防三鹿奶粉事件重演[N].光明日報，2009-02-26（005）.

[3]楊永華.國外食品安全法律監(jiān)管對我國的借鑒[J].甘肅理論學刊，2009（2）：146-150.

[4]俞麗虹.上海公布“染色”饅頭相關(guān)責任人處理結(jié)果.新華社上海電，2011-04-29.

[5]謝楊，闞學貴.學習澳大利亞食品衛(wèi)生管理經(jīng)驗引發(fā)的思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督，2004（2）：94.

[6]樊永祥，陳君石.國際食品安全立法現(xiàn)狀及我國立法對策分析[J].中國食品衛(wèi)生雜志，2005（6）：514-518.