新形勢下我國城市養(yǎng)老模式的思考

牛學(xué)鋒 NIU Xue-feng

（西安郵電大學(xué)自動化學(xué)院，西安 710121）

（Xi'an University of Posts ＆ Telecommunications，Xi'an 710121，China）

1 國家養(yǎng)老政策的演變及養(yǎng)老模式現(xiàn)狀

1.1 國家養(yǎng)老政策的發(fā)展及演變 1996年，《老年人權(quán)益保障法》正式頒布施行，該法指出，老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人；同時強調(diào)，要發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點；發(fā)揚鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里間關(guān)心、幫助有困難的老年人，鼓勵和支持社會志愿者為老年人服務(wù)。此后根據(jù)我國養(yǎng)老事業(yè)的實際發(fā)展情況，2006年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，指出我國是人口大國，也是老年人口最多的國家，要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系。2008年民政部發(fā)布《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，指出隨著我國人口老齡化進程加快，家庭養(yǎng)老功能日益弱化，老年人養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為重大的社會問題，需要全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作，提高老年人生命生活質(zhì)量。2013年7月新修訂的《老年人權(quán)益保障法》正式施行，其中對老年人權(quán)益的界定及保護更加明確具體和完善。正是這些法規(guī)和政策的施行逐步將養(yǎng)老服務(wù)推上了專業(yè)化、規(guī)范化的軌道。

從這一列有關(guān)解決養(yǎng)老問題的政策和法規(guī)中，可以看出國家對養(yǎng)老問題的相關(guān)政策導(dǎo)向，社區(qū)居家養(yǎng)老已成為應(yīng)對人口老齡化的重要戰(zhàn)略舉措。

1.2 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式 家庭養(yǎng)老模式是中國最傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，即養(yǎng)老的物質(zhì)需要和生活照料由家庭成員提供。老年人家庭照顧主要是指來自家庭成員對老人的照顧，家庭成員包括了老伴、子女、子女的配偶、孫子女和老年人的兄弟姐妹等親屬。[2]在老年人的親屬中，子女是照顧老年人的主要力量。我國憲法規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。”從中國傳統(tǒng)文化觀念來看，一直有“養(yǎng)兒防老”的觀念，大家認為子女照顧父母天經(jīng)地義。另外，老人在家庭中養(yǎng)老，處于一個熟悉的環(huán)境之中，家人從精神上的關(guān)懷和生活上的照顧更能讓老人享受到天倫之樂，其養(yǎng)老生活質(zhì)量也會更高。

1.3 充分發(fā)揮政府及社區(qū)功能的居家養(yǎng)老模式 居家養(yǎng)老是針對家庭養(yǎng)老存在的不足和出現(xiàn)的一些問題而發(fā)展起來的一種養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老模式是指社會為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的一種養(yǎng)老模式。就其定位而言，社區(qū)居家養(yǎng)老是“福利多元化”在老年人福利領(lǐng)域的體現(xiàn)：社區(qū)通過整合社區(qū)資源、聯(lián)系基層政府組織、協(xié)調(diào)家庭與社區(qū)之關(guān)系，為社區(qū)內(nèi)居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等系列服務(wù)。[3]居家養(yǎng)老模式主要以社區(qū)為依托，這種方式讓老年人并不脫離自己熟悉的居住生活環(huán)境和人際關(guān)系環(huán)境，又能享受到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。這種模式既可以避免社區(qū)資源的浪費，又能解決部分人群的就業(yè)問題，在實際運作過程中得到了大家的認可。社區(qū)居家養(yǎng)老有一定的市場參與性（如購買服務(wù)），但福利性是其主要特色。

1.4 機構(gòu)養(yǎng)老模式 機構(gòu)養(yǎng)老是社會化養(yǎng)老的一種，就是以養(yǎng)老機構(gòu)為主導(dǎo)，為老年人提供解決日常生活困難的社會化養(yǎng)老服務(wù)方式。機構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中起到一個托底的作用。它主要是為一些無依無靠的老人、還有一些家庭困難，無力撫養(yǎng)的失能半失能老人以及社會上其他一些需要機構(gòu)養(yǎng)老的老人提供養(yǎng)老服務(wù)。隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨新的挑戰(zhàn)，使機構(gòu)養(yǎng)老成為一種日趨重要的選擇。[4]為了適應(yīng)這一需求，各個地區(qū)都紛紛開展了這方面的工作，成立了由政府投資主導(dǎo)的養(yǎng)老機構(gòu)，也有民間及社會組織成立的養(yǎng)老機構(gòu)，這在一定程度上滿足了老人的養(yǎng)老需求。機構(gòu)養(yǎng)老方式的優(yōu)勢在于：養(yǎng)護結(jié)合，服務(wù)專業(yè)化；老年人集體生活可以互相交流，排解孤獨；可以減輕子女照顧負擔(dān)。而劣勢在于：老年人離開了熟悉的居住環(huán)境和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，需要重新適應(yīng)環(huán)境，重新建立人際關(guān)系；親人的精神關(guān)懷減少；養(yǎng)老成本高，需要額外支付基本生活設(shè)施租賃費用；有些養(yǎng)老機構(gòu)對老年人的身體狀況要求較高。

2 不同養(yǎng)老模式存在的問題與不足

2.1 家庭養(yǎng)老模式 在人口老齡化的背景下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨困境。隨著計劃生育政策的實施，我國的獨生子女人數(shù)已突破1個億，隨之產(chǎn)生了家庭規(guī)模的縮小和家庭結(jié)構(gòu)的變化。傳統(tǒng)的家庭自我服務(wù)功能不斷受到?jīng)_擊和削弱，這些都導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能的弱化。[5]目前社會中普遍存在的獨居老年人問題、留守老年人問題、空巢老年人問題、高齡老年人問題等都在不同程度上與家庭養(yǎng)老功能的弱化有一定的關(guān)系。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前，我國戶均規(guī)模3.16人，較改革開放之初的4.61人下降了31.5%；城鄉(xiāng)老年空巢家庭比例不斷上升，城市老年空巢家庭已達到49.7%，農(nóng)村老年空巢家庭已達到38.3%。[3]由此可以看出，老齡化的問題是剛性存在的，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在趨于弱化。

2.2 居家養(yǎng)老模式 居家養(yǎng)老是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，這種養(yǎng)老方式需要良好的社會環(huán)境，張衛(wèi)東認為：“居家養(yǎng)老的家不是一個物理空間概念，而是具有人文關(guān)懷、情感交流，同時具備物質(zhì)養(yǎng)老和精神養(yǎng)老的社會環(huán)境。缺乏心理溝通和精神撫慰的‘空巢家庭’，不符合居家養(yǎng)老模式中的‘家’的概念涵義”。前已述及，目前各地開展的居家養(yǎng)老模式探索取得了一定的積極成果，但在探索過程中也遇到了一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是政府職責(zé)邊界不明晰。我國目前的居家養(yǎng)老服務(wù)尚處在政府扶持推動階段，因此政府參與到了居家養(yǎng)老服務(wù)的各個環(huán)節(jié)之中，這雖然有助于居家養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展，但也帶來一些問題。主要表現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵窄化，政府的行為及宣傳使人們認為居家養(yǎng)老服務(wù)就是政府購買服務(wù)，實際上政府購買服務(wù)僅限于自理有困難的老人，主要是城市的“三無老人”。政府的過多參與造成家庭照料期望移植政府，加重了政府負擔(dān)。另外還存在政策不完善，監(jiān)督不到位，規(guī)劃滯后等問題。

二是資金短缺。一方面，由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有社會福利的剛性，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支出具有不斷上升的趨勢；另一方面，隨著人口老齡化的加劇，老年人對社區(qū)服務(wù)資源的需求日益多元化。這兩方面因素都會導(dǎo)致主要依靠民政部門投入、部分來自福彩資助的傳統(tǒng)籌資模式面臨困境。只有解決資金來源的多元化和可持續(xù)性問題，才能維系社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)提供、人員培訓(xùn)以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)所需的資金。

三是服務(wù)隊伍建設(shè)乏力。近年來雖然各地都采取了多種措施加強居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，但從服務(wù)人員的素質(zhì)、數(shù)量還是服務(wù)質(zhì)量，都與老年人的實際需求存在較大差距。就全國而言，社區(qū)志愿服務(wù)隊伍普遍缺乏，有的社區(qū)甚至根本沒有建立志愿服務(wù)站。從志愿服務(wù)的管理上看，大多數(shù)社區(qū)缺乏量化的評估體系和長效激勵機制，志愿者更多是基于道德的考慮而進行無償服務(wù)。從業(yè)人員接受專業(yè)培訓(xùn)不足，這直接制約了居家養(yǎng)老的進一步發(fā)展和服務(wù)水平的提高。

2.3 機構(gòu)養(yǎng)老模式 多年來，各地區(qū)都投資興建了一些公立養(yǎng)老機構(gòu)，民間投資也逐步加入進來，設(shè)立了一些民營養(yǎng)老機構(gòu)。但在運營過程中，也出現(xiàn)了一些問題。一家叫匯晨老年公寓的公建民營養(yǎng)老機構(gòu)，政府投資9千萬元，購買房產(chǎn)和裝修，200個床位，目前入住80個老人。[6]這樣的問題在各地養(yǎng)老機構(gòu)中都有反映，部分養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營陷入困境，難以為繼。機構(gòu)養(yǎng)老中問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是養(yǎng)老機構(gòu)的入住率不高，想入住的老人卻無法入住。這是因為收費低的公立養(yǎng)老機構(gòu)配置不足，民營養(yǎng)老機構(gòu)收費高。

二是老年人護理職業(yè)尚未納入國家職業(yè)規(guī)劃，從業(yè)人員的職業(yè)地位低，護理人才十分短缺。

三是機構(gòu)養(yǎng)老的類型單一，功能雷同，不符合老年人的心理和生理特征。由于我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，財政投入力度有限，導(dǎo)致了養(yǎng)老機構(gòu)未能全面、快速的發(fā)展，難以滿足老年人多元化的服務(wù)需求，導(dǎo)致老年人缺少歸屬感。

四是受多種因素制約，養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營能力弱，難以盈利。我國的公辦養(yǎng)老機構(gòu)一般建筑設(shè)施較好，配套比較齊全，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)一般規(guī)模較小，在機構(gòu)設(shè)施上的配置較差，缺少相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)條件。

3 對現(xiàn)有養(yǎng)老模式有關(guān)問題的思考

我國進入老齡化社會較西方國家要晚一些，在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式遇到挑戰(zhàn)時，相關(guān)的問題才開始受到重視。有別于家庭養(yǎng)老模式的居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老模式在政府、社會組織的推動下開始起步、探索。但也走過了較長的一段路，積累了一些經(jīng)驗。對于不同養(yǎng)老模式中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)采取不同的措施，逐步解決問題，完善養(yǎng)老模式。

3.1 加強頂層設(shè)計，健全法律法規(guī)，做好資源整合 養(yǎng)老問題是一個全社會的問題，需要中央結(jié)合全國的實際情況，適時做出統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，指導(dǎo)全國的養(yǎng)老工作。在法律法規(guī)方面，應(yīng)本著以人為本的理念，健全、細化社會保障方面的法律法規(guī)，加大保障老年人養(yǎng)老的合法權(quán)益的力度，充實有關(guān)醫(yī)療保險的內(nèi)容，以調(diào)整各類社會成員的關(guān)系，在促進和諧社會建設(shè)，保障老年人安度晚年方面起到切實的作用。在資源整合方面，要協(xié)調(diào)好民政、婦聯(lián)、工會、文化教育、勞動人事及企業(yè)等各部門，統(tǒng)一組織和管理，打破社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)資源等方面的條塊管理，整合民政、國土規(guī)劃、衛(wèi)生及社會保障部門的資源，落實對老年人權(quán)益和老年社區(qū)建設(shè)的保障措施。

3.2 加強養(yǎng)老行業(yè)職業(yè)規(guī)劃，培訓(xùn)專業(yè)人員，提高護理水平 我國老年人口絕對數(shù)量大，對專業(yè)護理人員的需求量很大。因此需要相關(guān)部門做好這一行業(yè)的職業(yè)規(guī)劃，讓護理工作成為一個為政府、社會所認可的職業(yè)。給專業(yè)護理人員提供發(fā)展及上升通道，吸引更多的人從事專業(yè)的老年人護理工作。在這一點上德國的校企合作培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)與管理人員的模式值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。在德國只有30%的人進入大學(xué)學(xué)習(xí)，70%的學(xué)生直接接受職業(yè)教育；接受職業(yè)教育的學(xué)生，在校學(xué)理論的時間只占30%，而在企業(yè)接受實踐培訓(xùn)的時間占到整個學(xué)業(yè)時間的70%。[4]德國養(yǎng)老職業(yè)教育實行雙證書制度：學(xué)校負責(zé)頒發(fā)理論課程合格證書，企業(yè)（養(yǎng)老機構(gòu)）負責(zé)頒發(fā)實踐課程證書，學(xué)校校長兼任養(yǎng)老機構(gòu)院長，養(yǎng)老機構(gòu)院長兼任學(xué)校校長。這樣的模式可以充分發(fā)揮出醫(yī)院式管理優(yōu)勢、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和教育研究優(yōu)勢。

養(yǎng)老專業(yè)化人才在職業(yè)化的發(fā)展模式下，其隊伍會逐步壯大并趨于穩(wěn)定，解決在一線護理老人過程中存在的護理人員數(shù)量不足，隊伍不穩(wěn)定；結(jié)構(gòu)不合理，女性多，男性少；專業(yè)教育背景和訓(xùn)練不足，缺少護理經(jīng)驗等問題。

3.3 加強互助，充分發(fā)揮志愿者作用 在充分發(fā)揮社區(qū)功能的居家養(yǎng)老模式下，以社區(qū)內(nèi)居民為主體的志愿者服務(wù)隊伍也起到了重要作用，是社區(qū)多層次服務(wù)體系的重要補充。在志愿者隊伍建設(shè)方面，要注重管理的科學(xué)性和規(guī)范化，充分借鑒“道德銀行”、“時間儲蓄”和“老年生活互助”等富有特色的管理方式。通過量化評估志愿者服務(wù)的時間和績效，激勵和吸納更多志愿者參與服務(wù)。這種通過社會信譽來保障的志愿服務(wù)機制比單純依靠個人道德來維系的機制更具可持續(xù)發(fā)展的潛力。

另外要充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)老年人自身的作用，互幫互助，讓社區(qū)內(nèi)身體健康老年人發(fā)揮余熱，社區(qū)加強管理與引導(dǎo)，讓老年人在幫助他人過程中獲得快樂感和認同感，在這方面我們可學(xué)習(xí)臺灣在社區(qū)義工管理方面的經(jīng)驗。

3.4 加大扶持機構(gòu)養(yǎng)老力度，提升養(yǎng)老機構(gòu)管理運營水平 機構(gòu)養(yǎng)老作為我國養(yǎng)老服務(wù)體系中一個非常重要的養(yǎng)老模式，相關(guān)部門應(yīng)該加強調(diào)研，合理規(guī)劃，根據(jù)不同地區(qū)的老年人需求建設(shè)規(guī)模相當(dāng)?shù)墓B(yǎng)老機構(gòu)；另外要努力扶持民營養(yǎng)老機構(gòu)，切實落實好國家的稅費優(yōu)惠政策，各類養(yǎng)老機構(gòu)要實現(xiàn)與居民用電、用水、用氣、用熱同價；要落實土地供應(yīng)政策和醫(yī)療服務(wù)政策，鼓勵在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置或合作設(shè)立醫(yī)院、門診等醫(yī)療機構(gòu)，同時要加強政府投入，多管齊下，加快推進我國養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，整體提升我國的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)水平。

在養(yǎng)老機構(gòu)管理運營方面，要積極學(xué)習(xí)借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，樹立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品觀念；重視老人的需求，增加服務(wù)品種，提升服務(wù)的功能；努力打造自己的服務(wù)品牌，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化和特色化。養(yǎng)老機構(gòu)要以自己的品質(zhì)環(huán)境和品質(zhì)服務(wù)取勝。堅持做好環(huán)境衛(wèi)生、服務(wù)態(tài)度、護理工作、設(shè)施設(shè)備和伙食水準等各個方面的細節(jié)工作。合理收費，讓有入住需求的老年人能入住，住得起，住得舒服，安度晚年。

4 結(jié)論

在我國人口加速老齡化背景下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已無法滿足老年人的養(yǎng)老需求，隨之產(chǎn)生的居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等社會化養(yǎng)老模式對解決我國的養(yǎng)老問題起到了積極的作用。針對這些尚處在發(fā)展中的養(yǎng)老模式，政府應(yīng)加強管理與引導(dǎo)，明確相關(guān)主體的責(zé)任分擔(dān)，對制度進行科學(xué)的分層與設(shè)計，充分利用覆蓋全民社會保障制度建立的有利條件，整合資源，規(guī)范管理，實現(xiàn)我國養(yǎng)老模式的健康、可持續(xù)發(fā)展。

[1]CCTV-13《共同關(guān)注》，2013年12月.

[2]郭競成.居家養(yǎng)老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究,2010(1).

[3]張奇林，趙青.我國社區(qū)居家養(yǎng)老模式發(fā)展探析[J].東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2011,9.

[4]穆光宗.我國機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境與對策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）,2012,3.

[5]姚遠.從宏觀角度認識我國政府對居家養(yǎng)老方式的選擇[J].人口研究,2008,3.

[6]華商報.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的朝陽如何升起[N].2013-11-10.