科學(xué)管理 促進無公害水產(chǎn)品雙認工作健康發(fā)展

蘇文清+吳文紅+白美萍+馮川

DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.04.020

1 無公害水產(chǎn)品定義

無公害水產(chǎn)品是指產(chǎn)地環(huán)境符合GB/T 18407.4-2001—《農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量 無公害水產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境要求》，生產(chǎn)過程符合規(guī)定的水產(chǎn)品質(zhì)量標準和規(guī)范，有毒有害物質(zhì)殘留量控制在安全質(zhì)量允許范圍內(nèi)，安全質(zhì)量指標符合GB 18406.4-2001—《農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量 無公害水產(chǎn)品安全要求》，經(jīng)農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心認證，許可使用無公害農(nóng)產(chǎn)品標識的水產(chǎn)品。

2 唐山市無公害水產(chǎn)品雙認工作發(fā)展歷程

2002年以來，唐山市按照農(nóng)業(yè)部和河北省水產(chǎn)局的有關(guān)要求，開展了無公害水產(chǎn)品產(chǎn)地認定和無公害水產(chǎn)品認證工作（簡稱無公害水產(chǎn)品雙認工作）。十年來大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定面積迅速發(fā)展階段。2003-2006年，唐山市無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定迅速發(fā)展，僅2003年全市通過無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定的養(yǎng)殖面積就達4.33萬hm2，占總養(yǎng)殖面積的54%。2004年無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定面積達到6.05萬hm2，占總養(yǎng)殖面積的76%；2005年無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定面積達到7.2萬hm2，占總養(yǎng)殖面積的91%；2006年通過無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定的總面積達到766萬hm2，占全市水產(chǎn)養(yǎng)殖總面積的96.5%。無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定數(shù)量達到20個，28個產(chǎn)品通過了農(nóng)業(yè)部無公害水產(chǎn)品質(zhì)量認證，無公害產(chǎn)品總量50 755 t，占養(yǎng)殖總產(chǎn)量的19.8%。無公害基地認定面積和無公害產(chǎn)品認證總量達到歷史最高峰。這一階段的無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地特點是以“公司+農(nóng)戶”、“縣級水產(chǎn)技術(shù)站+公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)場+農(nóng)戶”類型的超大型基地為主，基地面積大，都在萬畝以上，包含農(nóng)戶多，每個基地包含養(yǎng)殖戶都在50戶以上。第二階段是無公害水產(chǎn)品雙認工作逐步萎縮階段。2007-2011年六年間，新認定無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地只有1個，原認定的超大型基地在復(fù)查換證過程中紛紛退出。2007年無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積縮小至7.14萬hm2，2008年基地面積縮減為6.42萬hm2。隨后，基地面積以每年0.67萬hm2左右的速度逐年下降，到2011年底，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積僅剩余4.64萬hm2，只占總養(yǎng)殖面積的57%。雖然無公害認證產(chǎn)品仍為28個，但基地數(shù)量剩余17個，無公害水產(chǎn)品總量下降到29 350 t，占養(yǎng)殖總產(chǎn)量的8.6%。這一階段的無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地特點是原來認證的超大型基地逐漸退出，剩余的基本上是具有獨立法人資格的中型企業(yè)。第三階段為無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定數(shù)量爆炸階段。2012年和2013年，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定數(shù)量突然發(fā)生飛躍式增長，2012年新申報4個無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，基地數(shù)量達到19個（退出兩個），基地面積達到4.27萬hm2，無公害水產(chǎn)品數(shù)量35個，認證產(chǎn)量31 101 t；2013年新申報18個無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，基地數(shù)量猛增到35個（退出兩個），無公害水產(chǎn)品數(shù)量達到103個，創(chuàng)歷史新高。雖然無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地和無公害水產(chǎn)品數(shù)量猛增，但認定基地面積減小為3.57萬hm2，只占總養(yǎng)殖面積的446%，水產(chǎn)品認證產(chǎn)量34 395.6 t，只占養(yǎng)殖總產(chǎn)量的6.4%，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積和認證產(chǎn)量所占總養(yǎng)殖產(chǎn)量比例創(chuàng)歷史最低。這一階段的無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地特點是超大型基地大部分退出，2006年以前認定的大型基地只剩10個，取而代之的是中小型企業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖合作社的興起。

3 政策導(dǎo)向影響無公害水產(chǎn)品雙認工作

縱觀十年來唐山市無公害水產(chǎn)品雙認工作的跌宕起伏，我們可以通過總結(jié)雙認工作的發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)造成此種不穩(wěn)定現(xiàn)象的根源，那就是無公害水產(chǎn)品雙認工作的起落取決于國家政策的導(dǎo)向，有政策鼓勵，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積和認證產(chǎn)量就快速發(fā)展，反之，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積和認證產(chǎn)量就逐步萎縮；政策注重政府部門的業(yè)績考核，超大型基地就紛紛出現(xiàn)，政策側(cè)重企業(yè)和農(nóng)民合作組織的經(jīng)濟利益，中小型基地就蜂擁而上。2002年4月29日，農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了12號部長令—《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》，拉開了無公害農(nóng)產(chǎn)品管理工作的序幕。此后農(nóng)業(yè)部相繼發(fā)布了《無公害農(nóng)產(chǎn)品標志管理辦法》《無公害農(nóng)產(chǎn)品認證程序》《無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認定程序》《無公害農(nóng)產(chǎn)品認證產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測管理辦法》《無公害農(nóng)產(chǎn)品認證檢查員管理辦法》《無公害農(nóng)產(chǎn)品認證檢查員注冊準則》及《無公害農(nóng)產(chǎn)品檢測機構(gòu)選定委托管理辦法》等公告。2004年，農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了《關(guān)于積極開展無公害農(nóng)產(chǎn)品認證監(jiān)督檢查的通知》和《加快推進無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認定和產(chǎn)品認證步伐的實施意見》等文件，河北省水產(chǎn)局也發(fā)布了《關(guān)于認真做好無公害水產(chǎn)品產(chǎn)地認定和產(chǎn)品認證工作的通知》和《關(guān)于抓緊做好無公害水產(chǎn)品有關(guān)工作的通知》等文件，號召全省認真做好無公害水產(chǎn)品產(chǎn)地認定和無公害水產(chǎn)品認證工作。河北省水產(chǎn)局組織全省水產(chǎn)相關(guān)部門按照文件要求進行了責任分工，給各市下達了無公害水產(chǎn)品雙認工作任務(wù)，開展了無公害水產(chǎn)品檢驗抽樣員培訓(xùn)工作。由于國家重視，政策鼓勵強勁，責任分工詳細，任務(wù)目標明確，無公害水產(chǎn)品雙認工作迅速開展。到2006年，唐山市無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定面積、認證產(chǎn)量和所占比例均達到頂峰。2006年以后，鼓勵性政策基本沒再出臺，無公害水產(chǎn)品雙認工作機構(gòu)沒有工作經(jīng)費，無公害水產(chǎn)品沒有任何市場優(yōu)勢，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地得不到任何經(jīng)濟利益和政策性補貼，無公害水產(chǎn)品雙認工作機構(gòu)和廣大水產(chǎn)品生產(chǎn)者都失去了雙認工作積極性，導(dǎo)致原認定無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地紛紛退出，而新基地幾乎無人申報，無公害水產(chǎn)品雙認工作逐步走入低谷。此后，隨著全國食品安全形勢的緊迫，農(nóng)業(yè)部相繼出臺政策鼓勵健康養(yǎng)殖示范場和菜籃子工程建設(shè)，每年撥出大量資金支持企業(yè)和農(nóng)民合作組織生產(chǎn)無公害食品，并逐年加大支持力度。2012年每個菜籃子工程項目承擔單位補貼資金25萬元，2013年每個菜籃子工程項目承擔單位補貼資金增加到50萬元。2012年唐山市有4個水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)通過了菜籃子工程項目驗收，3個企業(yè)通過了健康養(yǎng)殖示范場驗收；2013年唐山市又有2個水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)和農(nóng)民養(yǎng)殖專業(yè)合作社通過了菜籃子工程項目驗收，13個水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)通過了健康養(yǎng)殖示范場驗收。按照項目驗收辦法規(guī)定，健康養(yǎng)殖示范場和菜籃子工程項目的承擔單位如果獲得無公害水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地認定，驗收時就可以獲得加分。為了享受政策性補貼，水產(chǎn)品生產(chǎn)者申報無公害基地的熱情空前高漲。2013年唐山市的無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定數(shù)量突然出現(xiàn)爆炸式增長，達到歷史最高水平。從健康養(yǎng)殖示范場申報數(shù)量的變化也能看出政策導(dǎo)向的作用，2012年農(nóng)業(yè)部規(guī)定菜籃子工程項目承擔單位必須是健康養(yǎng)殖示范場，2013年申報健康養(yǎng)殖示范場的企業(yè)就猛增到13個； 2013年農(nóng)業(yè)部對菜籃子工程項目的承擔單位側(cè)重于農(nóng)民專業(yè)合作社，2013年申報無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地的農(nóng)民專業(yè)合作社就突然出現(xiàn)5個，而2013年以前，尚無一個農(nóng)民專業(yè)合作組織申報無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地。由此可見，每一次無公害水產(chǎn)品雙認工作的大起大落都與政策導(dǎo)向密不可分。

4 無公害水產(chǎn)品雙認工作存在的問題

從無公害水產(chǎn)品雙認工作歷史數(shù)據(jù)和種種現(xiàn)象來看，雙認工作還存在巨大問題，一句話概括就是華而不實。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1 重數(shù)量輕質(zhì)量

2006年以前，無公害水產(chǎn)品雙認工作責任單位為了完成上級任務(wù)，突出工作業(yè)績，突擊進行了大規(guī)模無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定工作，出現(xiàn)了許多超大型無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，小型基地1萬多畝，最大的基地面積高達2.27萬hm2，包含整個縣（區(qū)）的水產(chǎn)養(yǎng)殖面積和養(yǎng)殖專業(yè)戶。這些基地運行不靈活，生產(chǎn)、用藥、銷售記錄缺失或記錄混亂，質(zhì)量監(jiān)管困難，基地有名無實。

4.2 重認定輕監(jiān)管

無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定后，在復(fù)查換證之前的三年時間內(nèi)，除了農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心偶爾對基地抽檢一次，其余時間任其自生自滅，無公害產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。

4.3 重生產(chǎn)環(huán)節(jié)認定（證）輕市場環(huán)節(jié)監(jiān)管

雙認程序雖然已經(jīng)非常健全，但市場管理與無公害要求相差太遠。近兩年我們每年組織調(diào)查無公害水產(chǎn)品的市場占有率，經(jīng)過調(diào)查唐山市八方超市、華盛超市、南新道水產(chǎn)批發(fā)市場等10余家大型農(nóng)貿(mào)市場，沒有發(fā)現(xiàn)一個無公害水產(chǎn)品專賣店，未發(fā)現(xiàn)一節(jié)無公害水產(chǎn)品銷售專柜，沒發(fā)現(xiàn)一例無公害標識水產(chǎn)品，無公害水產(chǎn)品的市場占有率為0%。

4.4 重短期效應(yīng)輕長效機制

十余年來，水產(chǎn)品雙認工作的各項政策只注重了短期激勵效果而沒有建立相應(yīng)的長效激勵機制，無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益得不到穩(wěn)定有效保障，健康水產(chǎn)品不能健康發(fā)展。

4.5 缺乏高效聯(lián)動的管理機制

無公害水產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)管部門與市場管理部門各自為政，達不到高效聯(lián)合，無公害水產(chǎn)品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到流通環(huán)節(jié)，從流通環(huán)節(jié)再到消費環(huán)節(jié)，管理鏈條鏈接不緊密。無公害水產(chǎn)品的市場準入和質(zhì)量追溯沒有得到制度有效支持，無公害水產(chǎn)品質(zhì)量難以得到保障。

5 無公害水產(chǎn)品雙認工作管理對策

窺一斑而見全豹，唐山市的無公害水產(chǎn)品雙認工作現(xiàn)狀也映射出整個河北省乃至全國無公害水產(chǎn)品雙認工作的現(xiàn)狀，同時，無公害水產(chǎn)品雙認工作也反映著整個無公害農(nóng)產(chǎn)品管理工作的現(xiàn)狀。鑒于目前存在的阻礙無公害水產(chǎn)品健康發(fā)展的突出問題，我們認為必須從科學(xué)制定管理政策入手，制定長期補貼政策和循序漸進的目標規(guī)劃，建立統(tǒng)一完善的管理系統(tǒng)和長效管理機制，確保無公害水產(chǎn)品乃至無公害農(nóng)產(chǎn)品的健康發(fā)展。為此，我們建議采取以下有效措施：

5.1 進一步完善無公害水產(chǎn)品管理系統(tǒng)

無公害水產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)當是從生產(chǎn)到市場的全過程控制與管理，涉及無公害水產(chǎn)品的每個環(huán)節(jié)都應(yīng)納入控制與管理之中，因此，應(yīng)當建立一套完整的管理系統(tǒng)。一是完善管理機構(gòu)，主要包括：無公害水產(chǎn)品認證機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)、銷售管理機構(gòu)、追溯機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)；二是要建章立制，通過建立高效聯(lián)動的管理機制，使管理系統(tǒng)和生產(chǎn)經(jīng)營者有章可循，做到生產(chǎn)有規(guī)程，產(chǎn)品有標志，認證有程序，市場有監(jiān)管，過程有記錄，問題可追溯，確保無公害水產(chǎn)品的質(zhì)量控制在嚴格管理之中。

5.2 建立無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)長效鼓勵政策

一是制定無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地長期補貼政策，由于無公害水產(chǎn)品雙認工作并不具有強制性，基地認定和產(chǎn)品認證完全靠水產(chǎn)品生產(chǎn)者自愿，而施行無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)要比普通水產(chǎn)品生產(chǎn)付出更高的成本，只有按照基地面積或者認證無公害水產(chǎn)品的實際產(chǎn)量給予補貼，保障無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)者的經(jīng)濟利益，才能保證無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)者的積極性。另外，類似水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范場和菜籃子工程一類的政府補貼項目，驗收標準當中應(yīng)將無公害基地的權(quán)重從加分項提高到一票否決項，間接地促進無公害水產(chǎn)品的生產(chǎn)積極性；二是制定無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地強制檢查、檢驗制度，無公害水產(chǎn)品監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當對獲得認定的無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地和每一個環(huán)節(jié)的無公害水產(chǎn)品進行強制檢查和檢驗，一旦發(fā)現(xiàn)無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地發(fā)生違規(guī)，依法取締無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)基地資格，停止政策性補貼；三是建立無公害水產(chǎn)品監(jiān)管保障機制，國家和地方政府應(yīng)當為無公害水產(chǎn)品管理系統(tǒng)提供監(jiān)管資金和必要的儀器設(shè)備保障，保證無公害水產(chǎn)品管理系統(tǒng)的正常運行。

5.3 重點加強無公害水產(chǎn)品市場建設(shè)與管理

通過采取建立無公害水產(chǎn)品專賣超市、銷售專柜等措施，提高水產(chǎn)品的入市門檻，禁止非無公害水產(chǎn)品進入，避免普通水產(chǎn)品的干擾，突出無公害水產(chǎn)品的品牌和地位，提高無公害水產(chǎn)品的價格，使無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)者比非無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)者獲得更高的利益。通過無公害水產(chǎn)品生產(chǎn)者和銷售者提高標識使用和品牌創(chuàng)建意識，提高無公害水產(chǎn)品的附加值。切實加強無公害水產(chǎn)品市場準入制度和質(zhì)量追溯制度建設(shè)，通過無公害水產(chǎn)品監(jiān)管機構(gòu)嚴格執(zhí)行市場準入和質(zhì)量追溯制度，加強無公害水產(chǎn)品誠信體系建設(shè)，逐步提高無公害水產(chǎn)品消費者的信任度。

5.4 樹立循序漸進、腳踏實地的安全農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)理念

廣義的無公害農(nóng)產(chǎn)品包括有機農(nóng)產(chǎn)品、自然食品、生態(tài)食品、綠色食品、無污染食品等，無公害農(nóng)產(chǎn)品是保證人們對食品質(zhì)量安全最基本的需要，是最基本的市場準入條件。在目前我國食品安全形勢嚴峻的大背景下，政府鼓勵開發(fā)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標志產(chǎn)品（簡稱“三品一標”），我們應(yīng)當樹立循序漸進、腳踏實地的安全農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)理念，從最基本的無公害農(nóng)產(chǎn)品管理抓起，在無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和管理得到規(guī)范與普及之后，逐步開發(fā)綠色農(nóng)產(chǎn)品和有機農(nóng)產(chǎn)品。反之，如果我們盲目地求大、求多、求高，好大喜功，不制定長效的管理機制，不采取穩(wěn)定的政策導(dǎo)向，必然造成無公害農(nóng)產(chǎn)品的無序發(fā)展，損傷無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者積極性，降低廣大消費者對無公害食品和食品安全管理部門的信任度，進而損害政府形象。

（收稿日期：2014-01-01）