惠州市海洋伏季休漁制度實施現(xiàn)狀及存在問題的思考

吳小明+倪貽鈞+周磊+徐偉明+莊文呢+方潔

DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.03.020

摘 要：惠州市連續(xù)十三年實施了海洋伏季休漁制度，是全國首個設(shè)立“休漁放生節(jié)”的城市，休漁取得了積極成效，但仍然存在一些問題。本文根據(jù)相關(guān)專項調(diào)研和調(diào)查資料，總結(jié)了惠州市執(zhí)行休漁制度的做法和效果，對存在問題進(jìn)行了思考并提出建議。

關(guān)鍵詞：惠州；海洋；伏季休漁；問題；對策

20世紀(jì)90年代，南?；洝⒐?、瓊?cè)^(qū)海洋捕撈力量迅速發(fā)展，海洋捕撈產(chǎn)量從1981年的53萬t[1]劇增到1997年310萬t[2]，1999年334萬t[1]，2009年380萬t，大大超過評估的246萬～281萬t[2]的年潛在漁獲量，嚴(yán)重超出資源的再生能力，使?jié)O業(yè)資源呈枯竭趨勢。為保護(hù)和恢復(fù)漁業(yè)資源，促進(jìn)漁業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，1999 年，國家農(nóng)業(yè)部決定在南海海域?qū)嵭蟹拘轁O（以下簡稱休漁）制度，時間為每年6月1日零時至7月31日24時，休漁的作業(yè)類型為所有拖網(wǎng)（含拖蝦、拖貝）、圍網(wǎng)及摻繒作業(yè)。2000年，休漁時間做了調(diào)整，截止時間延長至每年8月1日12時止，休漁的作業(yè)類型調(diào)整為“除刺網(wǎng)、釣業(yè)外，禁止其他所有作業(yè)類型生產(chǎn)”。2002年，休漁的作業(yè)類型又調(diào)整為“除刺網(wǎng)、釣業(yè)和籠捕外的其他所有作業(yè)類型”。2009年休漁時間再做調(diào)整，即從每年的5月16日12時至8月1日12時。休漁時間由1999年的一個月延長到現(xiàn)在的兩個半月。

惠州地處廣東省東南部，位于珠江三角洲東北端，為全省海洋大市之一，擁有大亞灣和紅海灣部分海域（東山海）。海岸線長度和海域面積分別居廣東省第五和第六。全市海域漁業(yè)資源豐富，是著名的浮水魚類漁場和鯛科魚類的繁殖場所，也是南海各漁場的部分經(jīng)濟(jì)魚類幼體的索餌場所。由于毗鄰香港、深圳、東莞，水產(chǎn)品市場需求極大。本研究對惠州近年來的漁業(yè)基本情況、休漁制度執(zhí)行情況、休漁的影響展開調(diào)查，對休漁效果提出思考與建議，旨在為休漁政策的調(diào)整、為惠州市海洋漁業(yè)資源的保護(hù)開發(fā)利用提供科學(xué)的決策依據(jù)。

1 2012年惠州執(zhí)行海洋伏季休漁制度基本情況

本次調(diào)查的對象為惠東縣海洋與漁業(yè)局、惠州市海洋與漁業(yè)局大亞灣分局以及大亞灣區(qū)澳頭鎮(zhèn)、惠東縣港口鎮(zhèn)各漁村村干部、漁民代表。調(diào)查方式為座談會、實地考察、訪談等。

1.1 休漁總體情況

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2012年惠州市漁船總數(shù)量為1 884艘，伏季休漁應(yīng)休漁船243艘，總功率88 860.8 kW。其中大亞灣區(qū)186艘，惠東縣57艘。其余流刺網(wǎng)等作業(yè)漁船也按照休漁相關(guān)規(guī)定進(jìn)行限制作業(yè)。另外，?？吭诨葜莺Ｓ虻母郯牧鲃訚O船也納入休漁范圍，具體情況見表1。

表1 2012年惠州市海洋伏季休漁漁船、休漁漁民基本情況

應(yīng)休漁船

數(shù)量/艘 功率/kW 休漁人數(shù)、

占總?cè)藬?shù)/% 應(yīng)休漁船作業(yè)類型及船數(shù)/艘

拖網(wǎng) 燈光圍/敷網(wǎng) 籠壺類

惠州市 243 88 860.8 1 023人，11% 169 73 1

港澳流動漁船 156 77 974.7 891人，37%

合計 399 166 835.5 1 914人

休漁漁船主要停泊在避風(fēng)和補給條件較好的漁港如港口、巽寮、范和、亞婆角、鹽洲、澳頭、霞涌等漁港。

1.2 近年來每年休漁前后漁獲變化情況

漁民一致反映，近年來，休漁后捕獲的魚類種類、總產(chǎn)量都比休漁前多，捕獲的魚類個體也比休漁前大。但在休漁后的休漁效果維持時間上，不同海域漁民的反映不同：大亞灣海域休漁效果維持15～30 d，惠東港口海域則維持3～5 d。近幾年，休漁年間漁獲物變化情況總體上基本持平。詳見表2。

表2 惠州市休漁年間漁獲物變化情況

魚類的種類

（增減情況） 捕獲的總產(chǎn)量

（增減情況）

2012和2011

年相比 整體增加，

但部分品種減少 2012比

2011年略增

近幾年和

前幾年相比 整體增加，

但部分品種減少 基本持平

1.3 近4年來惠州市漁獲產(chǎn)量、魚汛變化

由表3可見，2009年-2012年，惠州市捕撈總船數(shù)不斷減少，特別是2010年漁船減少量較多，達(dá)到31艘。漁獲產(chǎn)量也在不斷減少，但年產(chǎn)值卻沒有明顯減少（與物價提高有關(guān)）。

表3 2009-2012年惠州市漁船數(shù)、

漁獲產(chǎn)量、魚汛變化情況

年份 捕撈總

船數(shù)/艘 休漁漁船

數(shù)量/艘 海捕年

產(chǎn)量/t 海捕年

產(chǎn)值/萬元

2009 1 932 235 24 839 27 522

2010 1 901 244 24 575 32 135

2011 1 894 247 24 235 32 687

2012 1 884 243 23 789 32 637

20131 210

據(jù)調(diào)查，2012年開捕，拖網(wǎng)主要捕獲浮水魚青鱗、金色小沙丁、馬鮫和魣魚等，比2011年捕撈量高，而拖蝦船漁汛比2011年稍差，漁獲物主要有梭子蟹（花蟹）、蝦姑(琵琶蝦) 、赤蝦（泥蝦）、新對蝦(盧蝦)及藍(lán)子魚等雜魚。而由于受天氣和月亮光度等因素影響，圍網(wǎng)船大部分沒有投入生產(chǎn)，少量出海的漁船，產(chǎn)量則比2011年差。2013開捕，藍(lán)圓鲹、麗葉鲹漁汛較2012年好，但名貴優(yōu)質(zhì)魚（馬鮫）的漁汛則稍差。從魚汛看，2009年以后，馬鮫魚汛沒有出現(xiàn)。2011年起出現(xiàn)多年不見的金色小沙丁、鰻鱔漁汛[3]。由表4可知，在主要漁獲物中，有5種魚類增加明顯，9種魚類在減少。

表4 2009-2012年休漁后大亞

灣海域魚類資源變化情況

比較項目 漁獲物種類

增加的魚類 金色小沙丁、鰻鱔、

前鱗骨鯔、黑鯛、平鯛等

持平或稍有

改善的魚類 藍(lán)圓鲹、銀鯧、青鱗、

多鱗鱚、鲬和鲾

處于減少

狀態(tài)的魚類 鮐魚、帶魚、鳀魚（杜氏）、斑鰶、

小公魚、鱺葉鲹、斑鰭鲉、

小魷魚、槍烏賊

2 惠州市伏季休漁的做法、特色行動

自1999年南海伏季休漁實施以來，惠州市各級政府一直高度重視。總結(jié)出一套行之有效的措施方法，又根據(jù)形勢的變化，不斷創(chuàng)新，為休漁制度的執(zhí)行不斷注入活力。

2.1 基本做法

按照“開好頭、穩(wěn)中間、結(jié)好尾”的工作方針，有條不紊地開展各項工作。

（1）在漁港、漁村等漁業(yè)活動場所醒目位置張貼 《通告》、懸掛橫幅、發(fā)放宣傳資料；（2）通過界定休漁對象、劃定停泊區(qū)、清理漁港、收集捕撈許可證，集中力量落實休漁船進(jìn)港休漁；（3）建立值班管理制度，加強休漁船監(jiān)管，通過海上執(zhí)法檢查，打擊各種違反休漁規(guī)定行為；（4）利用休漁期為漁民開展各種類型的培訓(xùn)班，包括漁業(yè)生產(chǎn)技能、安全生產(chǎn)和漁民勞動技能培訓(xùn)等。（5）重視安全管理工作，采取切實有效措施做好防臺、防火、防盜，清查安全隱患，防止安全事故發(fā)生[4]。（6）休漁補貼制度化。2010年起惠州市出臺 《惠州市伏季休漁補貼資金管理暫行辦法》，對每年的補貼資金安排、補貼對象審定等都進(jìn)行了明確規(guī)定。如2010年市財政局和大亞灣區(qū)財政局分別安排100萬元和120萬元，用于補貼漁船和漁民[5]。（7）加強服務(wù)管理。2002年惠州市被國家海洋局評為”國家海域使用管理示范區(qū)建設(shè)先進(jìn)單位”?；輺|縣近年來多次被國家農(nóng)業(yè)部評為“全國漁業(yè)執(zhí)法文明窗口單位”、“南海休漁工作先進(jìn)單位”；被國家海洋局評為“南海區(qū)海域使用管理百縣示范活動先進(jìn)單位”。

2.2 特色行動

2.2.1 設(shè)立“休漁放生節(jié)”，促進(jìn)休漁的生態(tài)效應(yīng)、社會效應(yīng)，提升城市文明內(nèi)涵 1984年起，惠州市就開始開展人工增殖放流活動，2007年，首次以省海洋與漁業(yè)局和惠州市政府的名義，組織進(jìn)行了2次大規(guī)模的人工放流。一是大亞灣海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁業(yè)資源增殖放流項目。二是東江大型放流活動。兩次活動吸引了社會各界的廣泛關(guān)注和熱烈響應(yīng)。2008年，經(jīng)惠州市政府決定將每年的6月6日定為“惠州休漁放生節(jié)”，將官方增殖放流實踐和傳統(tǒng)民間放生相融合，成為全國首個設(shè)立“休漁放生節(jié)”的城市[5]，不僅在漁區(qū)而且在全社會營造了濃厚的休漁氛圍。僅2011年，全市投入資金326.6萬元，共舉辦大小不同規(guī)模的放生活動77場次（不含市民自發(fā)進(jìn)行的放生活動）。多年來向大亞灣海域投放了海水蝦苗數(shù)十億尾、海水魚苗數(shù)億尾、中華鱘數(shù)十萬尾、海龜數(shù)千只?；葜菔性趧?chuàng)建全國文明城市過程中，以營造現(xiàn)代生態(tài)文明為目標(biāo)，將已經(jīng)進(jìn)行了20多年的增殖放流活動發(fā)展為放生文化，不僅促進(jìn)漁業(yè)資源保護(hù)性的增殖，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，而且增強了人民群眾、社會各界對海洋環(huán)境、漁業(yè)資源保護(hù)的意識，大大提升了城市文明內(nèi)涵。

2.2.2 執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法，協(xié)調(diào)行動，保證休漁順利進(jìn)行 2001年下半年，惠州市漁政、漁監(jiān)、船檢三支執(zhí)法隊伍合并為省漁政總隊惠州支隊，提高了管理效率、工作效率，得到廣東省海洋與漁業(yè)局的充分肯定，作為樣板在全省推廣。每年漁政部門與公安、邊防等部門聯(lián)合行動，將伏季休漁制度與惠州市的“海劍”、“三打兩建”、“護(hù)漁2012” 等海洋漁業(yè)專項執(zhí)法行動結(jié)合起來，全面清理整頓“三無”和三證不齊漁船；對違法用海、違法捕魚作業(yè)（電、炸、毒魚作業(yè)、非法定置網(wǎng)、籠捕作業(yè)）、違法海洋傾廢等行為進(jìn)行打擊，整頓規(guī)范漁業(yè)生產(chǎn)秩序和用海秩序[6]。漁政部門在休漁期間還積極做好宣傳、服務(wù)、慰問漁民工作，執(zhí)法形象好，威信不斷提高。

2.3 采取多項措施，促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，維護(hù)漁民生活和漁區(qū)的社會穩(wěn)定

（1）做好減船項目的申報和拆解工作。如2007年，全市累計上報淘汰漁船359艘，轉(zhuǎn)業(yè)勞力970人。（2）解決漁民伏季休漁期間生產(chǎn)生活的實際問題，安排漁民參加職務(wù)船員、安全生產(chǎn)、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖技術(shù)、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖、自主創(chuàng)業(yè)等各種類型轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)技能培訓(xùn)班。同時與相關(guān)部門配合，為貧困、特困漁民創(chuàng)造休漁期就業(yè)機(jī)會，增加收入渡過休漁期。（3）落實惠漁政策。如2012年，市級財政發(fā)放了100萬元市級休漁補助資金，大亞灣區(qū)財政另安排了120萬元休漁補助資金用于該區(qū)休漁漁民生活補助；海島漁村村民還可獲得交通補貼200～300元[7]。（4）優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持漁村開展無公害養(yǎng)殖、休閑漁業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)以及從事漁業(yè)后勤服務(wù)、進(jìn)廠打工等。如惠東縣，2007年建設(shè)的巽寮漁家情美食街項目、多寶魚無公害工廠化養(yǎng)殖項目，吸納帶動380名轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民就業(yè)；2008年稔山鎮(zhèn)范和村范港村民小組，300多戶漁民中有30多戶發(fā)展海上網(wǎng)箱養(yǎng)殖，其余多是外出打工[8]；2012年12月又獲省專項資金500萬元，建設(shè)25組（100個箱）深水網(wǎng)箱，將惠及更多漁民[9]。

3 休漁制度的執(zhí)行效果與問題

3.1 休漁取得積極效果，但還不理想

惠州市近年來的休漁政策執(zhí)行到位，漁業(yè)資源保護(hù)取得積極的效果：（1）捕撈總船數(shù)量逐年下降（表3），漁獲量逐年下降 (表2)，實現(xiàn)減船減產(chǎn)的目標(biāo)。特別是2013年，受廣東省休漁補助政策影響，有部分刺網(wǎng)船主動要求參與休漁，休漁漁船數(shù)大幅增加（見表3）。（2）多年不成汛的金色小沙丁魚又逐步恢復(fù)漁汛，海洋漁業(yè)資源衰退的勢頭得到一定的遏制。（3）雖然海捕產(chǎn)量逐年下降，但海捕產(chǎn)值基本保持穩(wěn)定。但休漁效果總體不理想：（1）休漁效果短時間就喪失殆盡。（2）一些優(yōu)質(zhì)魚類數(shù)量明顯減少，如馬鮫、黃花魚等魚類已形不成漁汛。（3）雖然海捕產(chǎn)值保持穩(wěn)定，但扣除物價上漲因素及捕魚成本提高，休漁后漁民沒能增產(chǎn)增收，甚至收入還有下降。可見，面對海洋環(huán)境條件惡化，捕撈技術(shù)提高，休漁對促進(jìn)漁業(yè)資源的質(zhì)量和數(shù)量、促進(jìn)漁民增產(chǎn)增收的影響很有限。

3.2 外地漁船、部分非休漁漁船及非法作業(yè)類型對漁業(yè)資源的破壞程度加大

本地漁船政府容易管理，嚴(yán)格執(zhí)行休漁。但外地漁船無牌無證，管理困難。他們不規(guī)范捕撈，非法進(jìn)行電、炸、毒魚作業(yè)、大量使用非法定置網(wǎng)、“地籠”（火車籠）作業(yè)，對休漁期間魚類資源再生破壞很大。2012年休漁漁船占總漁船數(shù)不到45%，休漁人數(shù)僅占總漁民數(shù)11%（見表1、表3），部分非休漁漁船利用休漁期，大幅擴(kuò)大網(wǎng)具數(shù)量和長度，不斷增加漁船捕撈強度，不僅加大了對漁業(yè)資源的破壞程度，也引起休漁漁船漁民的不滿和擔(dān)憂。

3.3 部分漁民生活困難

（1）漁民生產(chǎn)技能單一。休漁期間，除了休漁補助，漁民其他收入很少。休漁對漁民來說相當(dāng)于農(nóng)民不準(zhǔn)使用土地，單一的生產(chǎn)技能使他們很難獲得別的經(jīng)濟(jì)來源。加上休漁對象不斷擴(kuò)大，時間不斷延長，家庭人口較多，生活困難的漁民數(shù)量隨之增多。有漁民甚至提出不要休漁補貼，只要允許他們捕魚。（2）漁民生活、生產(chǎn)空間不斷縮?。?）受工業(yè)、旅游項目的擠壓。中海殼牌南海石化項目及其他工業(yè)、旅游項目、倉儲碼頭項目占用了沿海、也污染了沿海，漁民可生活、生產(chǎn)的海域不斷減少。2）受外來漁民的擠壓。如2012年，在大亞灣區(qū)，外地漁民漁船有360多條，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地漁船（125條）。在臺風(fēng)期間，外地漁船還擠占避風(fēng)港。（3）使用“三無”漁船，生產(chǎn)受到限制。2002年農(nóng)業(yè)部出臺了“雙控政策”，造成年輕一代漁民無法獲得捕撈許可證，只好使用“三無”漁船，生產(chǎn)受到諸多限制。

3.4 部分漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)困難重重

休漁期間，各地政府提供了各種培訓(xùn)，對漁民幫助很大。但由于基礎(chǔ)薄弱，部分漁民文化水平低、年齡偏大，而培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)力度離漁民實際情況存在一定差距，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)困難很大。

3.5 漁政部門工作困難不斷加大

隨著休漁對象擴(kuò)大，時間越長，管理工作難度越大，突出表現(xiàn)在：（1）休漁漁船時間長、數(shù)量大、漁港少，安排漁船進(jìn)港停靠困難增多；（2）一些漁港設(shè)施落后，大量漁船進(jìn)港后，防臺風(fēng)、防火工作難度大。（3）休漁經(jīng)費緊張。執(zhí)法船艇油料等開支費用大，造成執(zhí)法和漁業(yè)安全監(jiān)管難度增大。（4）多層刺網(wǎng)納入休漁范圍，而刺網(wǎng)作業(yè)漁船捕撈許可證沒有分單層或多層刺網(wǎng)，使休漁對象的界定難度增大。

4 思考與建議

4.1 客觀看待休漁對保護(hù)海洋漁業(yè)資源的作用

不少觀點片面強調(diào)休漁的作用，認(rèn)為“休漁是資源保護(hù)最有力的舉措”[10]，一味強調(diào)延長休漁時間、擴(kuò)大休漁對象，但其效果不盡人意。相反，休漁帶來的短期漁業(yè)生產(chǎn)效益的提高，導(dǎo)致“競爭捕撈→過度投資→過度捕撈→資源枯竭”這一惡性循環(huán)[11]?！皬谋举|(zhì)上說，伏季休漁制度是一種治標(biāo)而不治本的漁業(yè)管理制度”[12]，無法從根本上解決我國漁業(yè)捕撈能力過剩的問題。它只是魚類資源保護(hù)的舉措之一。

4.2 要采取疏堵相結(jié)合的方法，保護(hù)海洋漁業(yè)資源的作用

休漁制度對保護(hù)漁業(yè)資源是一種強堵的辦法，也是相對簡單的方法，諸如“雙控政策”、“減船減產(chǎn)”等都屬于這類。而支持、引導(dǎo)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)則是疏導(dǎo)的方法，這個方法所花費的時間較長，但效果會持久，且有利于社會長期和諧穩(wěn)定。漁民（包括外地漁民）只有通過其他途徑獲得經(jīng)濟(jì)來源或?qū)W會用其他方式生活，才可能減少對近海漁業(yè)資源的過度捕撈，實現(xiàn)自然“減船減產(chǎn)”。

4.3 促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，從根本上解決漁業(yè)捕撈能力過剩的問題

漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)途徑有三個：（1）漁民上岸。大亞灣石化項目將拉動建筑、金融、信息、商貿(mào)、餐飲、賓館等行業(yè)發(fā)展，會帶動相關(guān)100多萬個間接就業(yè)機(jī)會[13]。當(dāng)?shù)卣鋵?“以人為本、執(zhí)政為民”的理念，要加大培訓(xùn)投入，并要求以上各個行業(yè)，針對漁民采用“量身定做”式培訓(xùn)，讓漁民根據(jù)自己的年齡、特長到相關(guān)行業(yè)工作。為了社會發(fā)展，漁民讓出了自己祖祖輩輩生活的近海海域，石化及相關(guān)項目也應(yīng)該反哺漁民，實現(xiàn)雙贏。（2）漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級。漁業(yè)要從商品性掠奪捕撈，轉(zhuǎn)型為發(fā)展健康網(wǎng)箱養(yǎng)殖業(yè)、休閑娛樂型漁業(yè)，發(fā)展生態(tài)漁業(yè)[14]。（3）走向深水和遠(yuǎn)洋。深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖已成為廣東省推進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)的新增長點，但要求較高?？刹扇　捌髽I(yè)出資建設(shè)、政府財政專項扶持”的方式，采取“公司+漁戶”或合作養(yǎng)殖、設(shè)施租賃等多種經(jīng)營管理模式，鼓勵有經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)實力較強的企業(yè)投資深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖業(yè)。同時利用國家的優(yōu)惠政策，幫助漁民學(xué)技術(shù)、造大船，到“三沙”開展遠(yuǎn)洋捕撈，開發(fā)新資源和新漁場。

特別強調(diào)的是，我們要降低對伏季休漁的期望值，才能調(diào)整政策，從財力、物力等方面大力支持漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，根本上解決捕撈勞力過剩及保護(hù)近海漁場資源的問題。

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The Actuality，Problems and countermeasures of implementing

summer fishing ban season in Huizhou city

WU Xiao

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ming1，NI Yi

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jun2，ZHOU Lei1, XU Wei

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ming1, ZHUANG Wen

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ni1, FANG Jie1

(Department of Life Science，Huizhou University，Huizhou 516007，China)

Abstract：Huizhou is the first city to set up “The fishing ban and Animal Release festival" in china, and marine fishing ban system in summer has been implemented consecutively for 13 years. it has achieved significant achievements, but not desirable。Based on special survey and statistics information, the paper has summarized the practice and effect of summer fishing ban system in Huizhou，put forward some thinking to reform the fishing-ban system, provided references for decision-making and management departments.

Key words：Huizhou sea area; summer fishing ban season; Problems and countermeasures

（收稿日期：2013-12-05）