江蘇交通“十二五”發(fā)展評估和對策思考

陶 屹，鄭 海

（江蘇省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院，江蘇 南京 210005）

“十二五”時期是江蘇全面建成小康社會并向率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時期。全省將處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的加速期、科技創(chuàng)新的活躍期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展再上新臺階。

“十二五”前兩年，江蘇的交通運(yùn)輸發(fā)展取得了顯著成果，轉(zhuǎn)型調(diào)整也不斷加快，適時開展中期評估顯得十分必要。本文緊扣江蘇省交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容，本著兼顧全面、突出重點(diǎn)的原則，結(jié)合近期行業(yè)發(fā)展的熱點(diǎn)問題，著重評估交通建設(shè)、投資和運(yùn)輸情況三大方面的發(fā)展內(nèi)容。在研究方法上，通過定量分析結(jié)合定性判斷，與原規(guī)劃進(jìn)行對比分析：注重評估交通運(yùn)輸對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引導(dǎo)和支撐作用；注重評估基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展；注重與行業(yè)內(nèi)上下級規(guī)劃進(jìn)行對接。

1 規(guī)劃執(zhí)行情況

1.1 交通建設(shè)

水運(yùn)作為江蘇交通轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)先和重點(diǎn)領(lǐng)域，建設(shè)顯著加速。鐵路受宏觀環(huán)境變化影響，不少項(xiàng)目緩建或停滯，在建項(xiàng)目則延長了建設(shè)工期。公路建設(shè)情況總體良好，建成全部上輪規(guī)劃國家高速公路，建設(shè)縣縣通高速公路，完成新改建普通國省干線公路1 124km。航空方面，隨著揚(yáng)州泰州機(jī)場的建成通航，江蘇“2+7”民航機(jī)場布局全面落地。江蘇省“十二五”交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要指標(biāo)完成情況見表1。

表1“十二五”交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要指標(biāo)完成情況一覽表

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施投資

“十二五”前兩年，江蘇全省綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計(jì)完成投資1 487億元，完成規(guī)劃投資的33%。其中，公路899億元，完成規(guī)劃投資的45.2%；水運(yùn)358億元，完成規(guī)劃投資的40.7%；鐵路142億元，完成規(guī)劃投資的9.5%；機(jī)場88億元，完成規(guī)劃投資的56.8%（見圖1）?？傮w來看，公路、水運(yùn)、機(jī)場完成情況較好，鐵路完成情況較差。

圖1 江蘇交通基礎(chǔ)設(shè)施投資

從華東區(qū)域看，江蘇完成投資1 257億元，少于福建、浙江、廣東，高于山東、安徽。從公路投資看，江蘇899億元，少于福建、廣東、浙江，高于山東、安徽，在東部六省中處于中間。從水運(yùn)投資看，江蘇358億元，高于浙江、福建、山東、廣東（148億元）、安徽（70億元），位于六省首位（見圖2）。

圖2 各省投資對比

1.3 運(yùn)輸完成情況

1.3.1 綜合客貨運(yùn)量

全省綜合客運(yùn)量、旅客周轉(zhuǎn)量、貨運(yùn)量受經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速下調(diào)的影響，三者年均增速均有小幅回落，但波動不大；貨物周轉(zhuǎn)量較“十一五”增速要高，主要是因?yàn)檠睾８劭谶h(yuǎn)洋航線的開辟，帶動全社會貨物周轉(zhuǎn)量增速明顯提升。

與全國客貨運(yùn)總量增速相比，除貨運(yùn)量增速低于全國平均增速外，其他指標(biāo)均高于全國增速（見表2）。

表2 江蘇綜合客貨運(yùn)量增速對比表

1.3.2 分方式客貨運(yùn)量

采用SPSS 19.0統(tǒng)計(jì)學(xué)軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，計(jì)數(shù)資料以百分?jǐn)?shù)（%）表示，計(jì)量資料以“±s”表示，采用t檢驗(yàn)，P＜0.05，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

（1）旅客運(yùn)輸

鐵路和航空客運(yùn)量增速未達(dá)預(yù)測目標(biāo)，公路客運(yùn)量增速與預(yù)期較為接近。主要原因?yàn)椋孩匍L久以來，鐵路運(yùn)輸方向相對穩(wěn)定，鐵路客流基本穩(wěn)定；2010年滬寧城際和2011年京滬高鐵的開通，鐵路客流有一定的增長，但與原先預(yù)想的鐵路能力釋放有一定的偏差；②航空客運(yùn)量由于其基數(shù)小，變化趨勢相對敏感；航空客運(yùn)量增速減小的原因主要是高鐵的開通對航空客運(yùn)造成了一定的競爭效應(yīng)，部分地區(qū)的航線關(guān)閉或減少，導(dǎo)致航空客流流向高鐵客流。

與全國相比，江蘇省鐵、空、公三種運(yùn)輸方式的增速均高于全國，尤其是得益于京滬高鐵、滬寧城際的開通，鐵路客運(yùn)量增速明顯高于全國水平。

（2）貨物運(yùn)輸

鐵路貨運(yùn)量增速高于“十一五”期，但未達(dá)預(yù)期目標(biāo)，公路、水運(yùn)增速與預(yù)期目標(biāo)較為接近。與客運(yùn)相似，鐵路貨運(yùn)能力的釋放與原先預(yù)想有一定的偏差，同時，受鐵路車皮、鐵路運(yùn)輸組織等因素的影響，增速相對緩慢；公路貨運(yùn)增速較全國慢，水運(yùn)增速與全國持平（見表3）。

表3 分方式客貨運(yùn)量增速對比表

2 主要成效

“十二五”前兩年，江蘇省交通運(yùn)輸發(fā)展突出重點(diǎn)、突破難點(diǎn)，努力推進(jìn)了一批對全省發(fā)展具有重大影響和長遠(yuǎn)意義的交通骨干工程。交通運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力和水平顯著提升，基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性功能充分體現(xiàn)。

2.1 綜合交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善

表4 2012年主要公路通道飽和度狀況

2.2 綜合交通結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

在相關(guān)政策引導(dǎo)下，交通投資結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，“十二五”前兩年水運(yùn)和民航投資占比分別較“十一五”上升8個百分點(diǎn)和4個百分點(diǎn)。運(yùn)輸結(jié)構(gòu)按照規(guī)劃預(yù)期方向調(diào)整，2012年全省鐵路、航空客運(yùn)周轉(zhuǎn)量比重較2010年分別提升1.0和0.9個百分點(diǎn)，水路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量比重提升3.2個百分點(diǎn)，而公路客、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量比重分別下降1.9和2.2個百分點(diǎn)。

2.3 綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)加快

以滬寧城際高鐵、京滬高鐵、寧杭城際建設(shè)為契機(jī)，建成南京南站、蘇州城鐵站、無錫城鐵站、常州城鐵站、鎮(zhèn)江城鐵站、泰州站等，正在推進(jìn)南京火車站、鎮(zhèn)江高鐵站、常州高鐵站、寧杭城際溧陽站、宜興站等樞紐的建設(shè)，綜合客運(yùn)樞紐在蘇南實(shí)現(xiàn)省轄市覆蓋并逐步向縣級市延伸。南京祿口國際機(jī)場建設(shè)步伐加快，高峰小時飛機(jī)起降架次提升至28架次/h，機(jī)場容量明顯提升。

2.4 貨運(yùn)物流水平不斷提升

通過政策和規(guī)劃的引導(dǎo)，不斷完善物流實(shí)體要素體系，加快構(gòu)建物流產(chǎn)業(yè)運(yùn)作體系。具有集聚效應(yīng)的大型物流園區(qū)和不同層次、功能的交通物流基地已成為整合江蘇省各類物流資源、支撐物流體系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。全省運(yùn)輸費(fèi)用占物流費(fèi)用比例由2010年的54.1%下降到2012年的53.5%，物流費(fèi)用與地區(qū)GDP比值由2010年的15.49%下降到2012年的15.40%，比全國18.1%低2.7個百分點(diǎn)。

3 存在的主要問題

3.1 鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后

鐵路建設(shè)發(fā)展緩慢，大大增加了江蘇交通結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度，鐵路建設(shè)運(yùn)營體制改革、機(jī)制創(chuàng)新工作亟需深化。在建設(shè)方面，目前國家鐵路由鐵路部門全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營，鐵路項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏完全由國家主導(dǎo)，“十二五”以來，除開工鄭徐客專外，江蘇省沒有其他開工項(xiàng)目，尤其蘇北規(guī)劃建設(shè)的干線鐵路進(jìn)展滯后。在投資政策方面，受國家鐵路建設(shè)發(fā)展思路重大變化的影響，國家鐵路將投資重點(diǎn)向跨區(qū)域長大干線和中西部傾斜，城際鐵路建設(shè)將以地方投資為主，在為江蘇省加快鐵路發(fā)展提供機(jī)遇的同時，資金安排上也將面臨巨大壓力。

3.2 公路建設(shè)和發(fā)展難度加大

受費(fèi)稅改革、撤銷二級公路收費(fèi)站及改擴(kuò)建高速公路收費(fèi)年限核定政策的不明朗、清理政府融資平臺等影響，各級交通部門承擔(dān)債務(wù)重，籌措公路建設(shè)資金能力明顯下降，但公路建設(shè)成本卻在不斷提高。受土地資源剛性約束、前期工作審批環(huán)節(jié)多等因素制約，客觀上影響到部分高速公路項(xiàng)目難以按期開工，公路建設(shè)按規(guī)劃實(shí)施難度不斷加大。此外，由于中央、地方對公路養(yǎng)護(hù)的責(zé)任分工不清，導(dǎo)致公路現(xiàn)代化養(yǎng)護(hù)體系難以建立，影響了公路基礎(chǔ)設(shè)施效能的發(fā)揮。

3.3 貨運(yùn)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)展緩慢

交通運(yùn)輸行業(yè)在推動貨運(yùn)業(yè)發(fā)展方面，調(diào)控和引導(dǎo)抓手少、力度不夠，貨運(yùn)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)展緩慢。多式聯(lián)運(yùn)體制機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施、組織環(huán)節(jié)還不完善，貨物還需通過公路進(jìn)行“門到門”運(yùn)輸，成本優(yōu)勢不明顯。甩掛運(yùn)輸方面，由于江蘇省對掛車上牌嚴(yán)格按照國家規(guī)范執(zhí)行，大量超長掛車到外省上牌，江蘇籍掛車數(shù)量增長緩慢，2012年江蘇省甩掛運(yùn)輸拖掛比指標(biāo)不增反降。鐵路運(yùn)輸高度壟斷，鐵路運(yùn)輸企業(yè)沒有市場化，導(dǎo)致整個運(yùn)輸市場不能有效競爭、充分整合。

4“十二五”后三年發(fā)展對策

4.1 基本原則

堅(jiān)持“合理可控，量力而行”。主動合理調(diào)整建設(shè)節(jié)奏，有序、穩(wěn)妥地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，確?！笆濉币?guī)劃既定目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

堅(jiān)持“區(qū)域協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)”。繼續(xù)加強(qiáng)交通與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)和支撐蘇南、蘇中、蘇北統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，因地制宜、差異化引導(dǎo)緊湊型城鎮(zhèn)和開敞型區(qū)域各具特色的綜合交通發(fā)展。

堅(jiān)持“突出重點(diǎn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”。著重加強(qiáng)對綜合交通運(yùn)輸體系短板的建設(shè)，繼續(xù)促進(jìn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的集約發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅(jiān)持“服務(wù)民生、安全發(fā)展”。促進(jìn)交通公共資源在城鄉(xiāng)之間和不同收入群體之間均衡配置，加大力度確保貧困地區(qū)交通扶貧建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，支撐全面建成更高水平小康社會，更加注重交通安全和應(yīng)急保障體系建設(shè)。

堅(jiān)持“綠色發(fā)展、持續(xù)發(fā)展”。根據(jù)兩型社會的建設(shè)要求，建立節(jié)能減排倒逼機(jī)制，更加注重綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，走交通與生態(tài)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展之路。

4.2 交通建設(shè)對策

堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展。持續(xù)快速推進(jìn)內(nèi)河干線航道、深水航道和集裝箱干線港建設(shè)。積極響應(yīng)國家鐵路體制機(jī)制改革要求，充分釋放鐵路改革帶來的紅利，創(chuàng)新鐵路建設(shè)、運(yùn)營模式，加快鐵路過江通道、蘇中蘇北干線鐵路和蘇南及沿江地區(qū)城際鐵路建設(shè)。按照交通運(yùn)輸部建設(shè)“兩個公路體系”要求，轉(zhuǎn)型提升公路網(wǎng)絡(luò)。著力提高樞紐機(jī)場通過能力，初步形成通用航空應(yīng)急救援布局網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)加強(qiáng)綜合交通樞紐建設(shè)。

4.3 運(yùn)輸服務(wù)對策

以需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)輸組織方式，通過加強(qiáng)聯(lián)合運(yùn)輸，切實(shí)推動運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)的提升，更加注重運(yùn)輸與現(xiàn)代物流業(yè)融合發(fā)展，加快現(xiàn)代運(yùn)輸業(yè)發(fā)展。以港口物流為重點(diǎn)，研究出臺引導(dǎo)性補(bǔ)助政策，同時開展頂層設(shè)計(jì)，制定相關(guān)政策規(guī)范，通過政策引導(dǎo)貨運(yùn)與物流融合發(fā)展。與其他部門聯(lián)合推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)和甩掛運(yùn)輸快速發(fā)展。

[1] 江蘇省交通運(yùn)輸廳.江蘇省交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要[R].南京：江蘇省交通運(yùn)輸廳，2012.

[2] 江蘇省鐵路辦公室.江蘇“十一五”——2020年鐵路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃[R].南京：江蘇省鐵路辦公室，2006.

[3] 江蘇省發(fā)改委，江蘇省交通運(yùn)輸廳.江蘇省民航“十一五”及至2020年發(fā)展規(guī)劃[R].南京：江蘇省發(fā)改委，江蘇省交通運(yùn)輸廳，2007.