朝陽先行城鄉(xiāng)一體化

趙方忠

開車從市區(qū)沿京密路穿過北四環(huán)，道路左側(cè)可見多處“推進(jìn)朝陽大望京改革試點(diǎn)，率先形成城鄉(xiāng)體化格局”的宣傳標(biāo)語，提示著路人這里已經(jīng)離北京市首批城鄉(xiāng)一體化改革試點(diǎn)大望京村不遠(yuǎn)。

在一片刷寫著同樣標(biāo)語的圍墻中間有一十字路口左轉(zhuǎn)，進(jìn)入眼內(nèi)的是成堆散落的磚頭瓦礫，十幾輛運(yùn)輸車正在忙碌著清運(yùn)這些建筑垃圾，而在已經(jīng)清理平整的平地上，幾臺(tái)挖掘機(jī)已經(jīng)開始挖掘施工，不遠(yuǎn)處有幾位學(xué)生模樣的青年用手中的照相機(jī)定格農(nóng)村邁向城市化的歷史瞬間……這便是城市化改造中的大望京村。

2009年2月9日，大望京村城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)正式啟動(dòng)，僅用了25天時(shí)間，便完成99家面積達(dá)23.6萬平方米非住宅拆遷騰退，僅用28天時(shí)間，就完成了930個(gè)產(chǎn)權(quán)人、1692戶、面積達(dá)25萬平方米住宅的拆遷騰退，提前43天完成拆遷騰退工作?，F(xiàn)在，安置大望京村騰退村民的南皋組團(tuán)安置房——京旺家園也已開工建設(shè)，兩年后，這里的村民就可以住進(jìn)新居。

昔日的大望京村伴隨機(jī)器的轟鳴瞬間已成為廢墟，但在雜亂不堪的工地旁，卻經(jīng)常會(huì)吸引善各莊村、北皋村等隔壁村莊的村民前來參觀，他們眼中充滿著羨慕與期待。因?yàn)?，作為北京市城鄉(xiāng)體化改革的成功試點(diǎn)，今天的大望京村，極有可能就是明天的善各莊村、北皋村……

國際大都市的特殊角落

沿京密路穿過大望京繼續(xù)前行，緊鄰的村莊便是北皋村。從這里，我們依然可以找到大望京村改造前的一些影子。

這片位于五環(huán)路、機(jī)場高速、京密路之間的三角地帶，處于快速發(fā)展的望京電子城和北京最高檔的中央別墅區(qū)包圍之中，是北京市最繁華的地段之一，周邊早已高樓林立、商鋪遍地。

從繁華擁擠的京密路拐進(jìn)北皋村，就像進(jìn)入了另一個(gè)世界。在這里看到的是一片低矮的房屋，大量的違章建筑使本不寬敞的道路變得更加擁擠，小商小販在道路兩旁叫賣著生意，買賣雙方擠占了道路的大半部分，稍作停留便再難尋到立錐之地。在稍微寬敞一點(diǎn)的道路旁邊，停靠著成排的出租車，因?yàn)樵谶@里不僅可以不用擠占城市道路停車，而且出租司機(jī)在經(jīng)過補(bǔ)充給養(yǎng)的短暫歇息之后，無論往哪一個(gè)方向，都可以攬到不錯(cuò)的生意。再往前走，便是成堆的垃圾及比鄰的公共廁所，難聞的氣味彌散在整個(gè)村莊的空氣中。

村里小餐廳，小商店、修車行、小發(fā)廊等密集地?cái)D迫在巷道兩旁，這些不計(jì)其數(shù)的小店鋪里，絕大多數(shù)經(jīng)營者是操著五湖四海鄉(xiāng)音的外地人，數(shù)量之多相當(dāng)于本地人口的十倍以上。在北京這座生活水平較高的城市，北皋等村廉價(jià)的商鋪和出租屋供需兩旺，成就了城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域特有的“瓦片經(jīng)濟(jì)”。

所謂“瓦片經(jīng)濟(jì)”的供需兩旺，一方面，通過在宅基地上興建房屋，每戶村民一般都會(huì)擁有數(shù)百平米的房屋，可以通過出租商鋪，房屋，賺取不菲的租金，解決了其在城市化進(jìn)程中因失地引致的生計(jì)問題。另一方面，低廉的租金和物價(jià)，使村子內(nèi)形成了一個(gè)自給自足，物價(jià)低廉的生活?yuàn)蕵放涮左w系，為收入低微的外來務(wù)工人員提供了廉價(jià)的落腳點(diǎn)。

當(dāng)然，大望京、北皋這樣的城鄉(xiāng)結(jié)合部縱然有諸多“好處”，它的問題也切切實(shí)實(shí)擺在面前；這里的違章建筑與臟亂景觀，與繁華的城市面貌顯得格格不入，層出不窮的治安問題總是讓政府傷透腦筋，大量流動(dòng)人口無序聚集，帶來了一系列環(huán)境和社會(huì)問題，城市管理難度逐年加大。多數(shù)的村子基本上沒有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，農(nóng)民收入主要來源于“瓦片經(jīng)濟(jì)”，使得村民私搭亂建與外來人口無序聚集形成惡性循環(huán)。

“在這樣一個(gè)渾然一體的利益共同體面前，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的改造涉及原有經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)型，牽一發(fā)而動(dòng)全局。作為村子的主體，村民的利益會(huì)不會(huì)受損?失去了‘瓦片經(jīng)濟(jì)保障的村民靠什么獲取新的收入?轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)居的村民如何實(shí)現(xiàn)就業(yè)和住房安置等?這些都需要通過試點(diǎn)探索一條解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)突出問題的新途徑、新模式。”朝陽區(qū)區(qū)委常委副區(qū)長劉希泉說。

“其實(shí)沒有村民是真正不愿意改造的，關(guān)鍵是怎么改，大望京村就是一個(gè)不錯(cuò)的方式?！痹诖笸┐迮f址上徘徊的北皋村村民王先生告訴記者，大望京的成功改造讓他看到了北皋村的明天。

試點(diǎn)大望京

大望京村地處五環(huán)以內(nèi)，緊鄰?fù)┖诵膮^(qū)，毗鄰電子城功能區(qū)，是首都國門路上的重要城市形象節(jié)點(diǎn)。該村隸屬崔各莊鄉(xiāng)，村域面積105.6公頃，現(xiàn)有戶籍人口2998人1692戶，其中居民人口1744人，農(nóng)民1254人，農(nóng)村勞動(dòng)力959人，流動(dòng)人口3萬多人。根據(jù)2006版的北京控制性詳細(xì)規(guī)劃，大望京村總用地范圍內(nèi)規(guī)劃代征道路及綠地約64公頃，規(guī)劃建設(shè)用地僅41.6公頃，用地性質(zhì)為居住及配套、商業(yè)金融、文化娛樂、市政設(shè)施以及外事用地。

大望京村屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，其得天獨(dú)厚的地理位置和與周邊區(qū)域環(huán)境形成的巨大反差，使得大望京村很容易地進(jìn)入了決策者的城鄉(xiāng)一體化改革視野。2009年2月9日，市委書記劉淇、市長郭金龍到朝陽區(qū)調(diào)研時(shí)作出決策，要求推進(jìn)大望京村城鄉(xiāng)一體工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣典型，并將試點(diǎn)工作列為2009年市政府的折子工程。

試點(diǎn)工作的首項(xiàng)任務(wù)便是拆遷，這在城市改造過程中常常被稱為“難于上青天”，然而在大望京村試點(diǎn)工作中卻取得了意外的驚喜在政府規(guī)定的拆遷第一階段獎(jiǎng)勵(lì)期內(nèi)大望京村便完成了全部的拆遷騰退工作，并且實(shí)現(xiàn)了政府提出的“無群體性上訪，無強(qiáng)制騰退”的要求。

訣竅何在?“除了領(lǐng)導(dǎo)重視，政策集成之外，大望京村的成功主要得益于始終把保護(hù)農(nóng)民利益作為試點(diǎn)工作的根本出發(fā)點(diǎn)，做到了三個(gè)堅(jiān)持，維護(hù)了農(nóng)民利益，統(tǒng)籌解決了農(nóng)民居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就業(yè)增收，社會(huì)保障，資產(chǎn)處置等問題，讓農(nóng)民在城市化進(jìn)程中享受有保障的長遠(yuǎn)利益?！齻€(gè)堅(jiān)持即堅(jiān)持政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體作用相結(jié)合，當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合，維護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，堅(jiān)持政府主導(dǎo)市場運(yùn)作，打造一流的區(qū)域環(huán)境，加快落實(shí)城市規(guī)劃，加速現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集，堅(jiān)持鄉(xiāng)域統(tǒng)籌，農(nóng)民受益，充分發(fā)揮政府、市場、農(nóng)民三個(gè)主體積極性，創(chuàng)新體制機(jī)制，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的問題?！眲⑾Ｈf。

崔各莊鄉(xiāng)黨委書記張樹寶告訴記者。在市，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，朝陽區(qū)對(duì)大望京村的改造思路非常清晰：由朝陽區(qū)土地儲(chǔ)備中心對(duì)大望京村征地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，農(nóng)民全部轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工，進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)，勞動(dòng)力全部由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一安置；以鄉(xiāng)政府為主體對(duì)大望京村騰退安置，參照北京市人民政府《關(guān)于加快本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)暫行辦法》實(shí)施騰退拆遷、定向安置，依據(jù)《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》認(rèn)定宅基地，采取貨幣補(bǔ)償、定向安置兩種方式騰退安置大望京村村民；作為后續(xù)手段，征地補(bǔ)償返回村集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)取得規(guī)劃綠地養(yǎng)

護(hù)權(quán)，并給大望京村5萬平方米底商實(shí)物補(bǔ)償，組織產(chǎn)權(quán)制度改革，使“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，發(fā)展村級(jí)股份制經(jīng)濟(jì)，保障村集體組織成員長期得到實(shí)惠?！稗r(nóng)民搬遷上樓后，除對(duì)拆遷面積評(píng)估后給予一定的貨幣補(bǔ)償外，每人可獲得50平米安置房面積，原村民可以以每平米4500元的價(jià)格在定向安置的京旺家園購置經(jīng)濟(jì)適用房，如果村民選擇異地購房，政府另外給予每平米3000元的異地購房補(bǔ)助費(fèi)?！?/p>

其實(shí)，大望京試點(diǎn)的意義在于，一方面在資金籌措上走出了一個(gè)新模式——土地收儲(chǔ)，使政府在拆建過程中可以利用政府信用獲得銀行的資金支持，有效解決了環(huán)境整治所需的資金。與此同時(shí)，土地做成“熟地”并“招拍掛”之后，土地出讓金所獲收益納入綠隔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金管理，定向用于崔各莊鄉(xiāng)農(nóng)民回遷房配套市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決了大市政所需資金問題，減輕了集體經(jīng)濟(jì)壓力。另一方面，雖然土地招拍掛之后也會(huì)引入社會(huì)資金，但給予本地村民5萬平米底商實(shí)物補(bǔ)償?shù)臈l款成為政府引入開發(fā)商的條件之一，這與傳統(tǒng)的開發(fā)商介入改造模式完全不同。在政府主導(dǎo)下與開發(fā)商進(jìn)行的談判，村民的利益能夠得到很好的體現(xiàn)。

“大望京村改造成功后，原村民全部由政府安置到企業(yè)就業(yè)獲取收入，而且長期依賴的‘瓦片經(jīng)濟(jì)也會(huì)得到檔次提升，5萬平米底商的集體經(jīng)濟(jì)將根據(jù)城市功能定位和地區(qū)業(yè)態(tài)特征重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代商業(yè)和其他現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為原村民提供穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)和有保障的工資性收入，使原村民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式得到了根本性的轉(zhuǎn)變，這有效地平衡了政府、開發(fā)商和村民各方的利益關(guān)系?！眲⑾Ｈf。

可復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

毋庸置疑，大望京村是一個(gè)成功的試點(diǎn)，也為朝陽區(qū)率先形成城鄉(xiāng)體化發(fā)展格局奠定了基礎(chǔ)，并提供了有益借鑒。

據(jù)劉希泉介紹，借鑒大望京村拆遷工作模式，朝陽區(qū)正采取邊研究規(guī)劃，邊建設(shè)安置房、邊啟動(dòng)拆遷的模式，加大東三鄉(xiāng)(孫河，崔各莊、金盞)、東壩，豆各莊CBD東擴(kuò)區(qū)域的土地儲(chǔ)備力度，加快推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程。目前正在加緊研究東三鄉(xiāng)土地儲(chǔ)備實(shí)施方案，擬將5.9平方公里集體土地納入土地儲(chǔ)備(涉及14個(gè)村)，4.15萬農(nóng)民次性整建制轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工，全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，努力在城鄉(xiāng)結(jié)合部率先形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

那么，大望京試點(diǎn)中哪些經(jīng)驗(yàn)可以在今后的改造中得以復(fù)制呢?從劉希泉的表述中可以看出，政府土地儲(chǔ)備的資金籌措方式不僅可以摒棄開發(fā)商直接參與改造的純商業(yè)行為帶來的利益不對(duì)等弊端，而且可以有效緩解政府的資金瓶頸，在之后的改造中有望得到大幅推廣應(yīng)用。

不僅如此，與大望京村毗鄰的何各莊村，近幾年探索形成的推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)驗(yàn)也值得認(rèn)真總結(jié)。

記者了解到，同樣處于城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的崔各莊鄉(xiāng)何各莊村，自2006年以來，依托自身區(qū)位和文化資源優(yōu)勢，有效整合村民住宅資源，在村民自愿和確保村民住宅所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將出租房屋從農(nóng)民手中集中起來，根據(jù)市場需求進(jìn)行整體規(guī)劃、改造和運(yùn)營，出租給藝術(shù)家，企業(yè)家、文化機(jī)構(gòu)等高端客戶群體作為高檔會(huì)所、藝術(shù)工作室特色餐廳等，使農(nóng)戶既免去了個(gè)別尋租之苦，每年還可獲得7-9萬元的高額租金，形成了“以房管人、以業(yè)控人，以業(yè)養(yǎng)人”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了政府好管、村民增收，集體收益，區(qū)域人口和環(huán)境優(yōu)化的格局。

據(jù)張樹寶介紹，何各莊村的主要做法為，由村委會(huì)與有房屋出租意愿的農(nóng)戶簽訂房屋委托改造經(jīng)營合同，依據(jù)北京市農(nóng)村宅基地167平米的面積標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶每年可獲租金6萬元，在此基礎(chǔ)上面積每增加1平米，年租金增加100元。房屋租賃期限為10年，租金每3年增加10％。由鄉(xiāng)、村社會(huì)投資人分別出資100萬元成立專業(yè)運(yùn)營公司，鄉(xiāng)村集體占公司67％股份，負(fù)責(zé)統(tǒng)規(guī)劃和整體統(tǒng)籌，社會(huì)投資人引入先進(jìn)的管理理念和人才，負(fù)責(zé)公司的具體策劃運(yùn)營。

“何各莊村80％的村民有房屋出租，之前村民依靠出租房屋每年最多獲得2、3萬元的租金，但2008年與運(yùn)營公司簽訂協(xié)議的8個(gè)試點(diǎn)戶，每戶每年均獲得了8萬元以上的租金收入，年均增收4.5萬元，且原村民大部分在公司社區(qū)化管理模式下實(shí)現(xiàn)了就地就業(yè)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了收入增長。今年啟動(dòng)的二批100戶試點(diǎn)，在最近運(yùn)營公司舉辦的客戶見面會(huì)上，已經(jīng)有60余名客戶表達(dá)了租賃意向?！睆垬鋵毐硎?，何各莊村改造的最大亮點(diǎn)便是改變了過去單一的農(nóng)民增收手段，創(chuàng)新了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。

不難看出，何各莊模式的核心是通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民就業(yè)和增收。這一模式被市領(lǐng)導(dǎo)概括為“尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民利益、鄉(xiāng)村有效組織依靠文化致富”，這在北京類似的區(qū)域同樣具有推廣價(jià)值。

雖然眾多的城鄉(xiāng)結(jié)合部與大望京村，何各莊村的情況不盡相同，但以產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式創(chuàng)新帶動(dòng)促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，卻是一條可以復(fù)制的重要經(jīng)驗(yàn)。