聚焦地方債務(wù)的“灰犀?！憋L(fēng)險

廖茂林

中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程分別進(jìn)入后期階段和減速發(fā)展階段，政府投資逐步成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主力，政府債務(wù)投資沖動不斷膨脹。地方政府債務(wù)可以支持大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研、教育等公共支出。但是，政府債務(wù)規(guī)模過度擴(kuò)張也會帶來一系列消極影響，如通過信貸擠出私人投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度投資等，不斷膨脹的政府債務(wù)伴隨著不斷擴(kuò)大的債務(wù)風(fēng)險，使得地方債成為中國金融最大的“灰犀?！憋L(fēng)險隱患。地方政府債務(wù)這頭“灰犀牛”的主要風(fēng)險在于地方政府債務(wù)無序、不透明地增長，地方政府通過城投公司進(jìn)行融資、違規(guī)進(jìn)行融資擔(dān)保、將PPP 項(xiàng)目異變?yōu)檎畵?dān)保的融資、將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)異變?yōu)檎徺I服務(wù)等為地方政府積累了大量游離在財政預(yù)算監(jiān)管之外的潛在或有債務(wù)，或?qū)⒁胤秸畟鶆?wù)危機(jī)， 并誘發(fā)區(qū)域性甚至是系統(tǒng)性風(fēng)險。此外， 我國的地方政府償債的資金主要來自于土地財政，一旦房地產(chǎn)價格出現(xiàn)劇烈波動， 就會誘發(fā)債務(wù)違約集中發(fā)生，必然會誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的沖擊。因此，當(dāng)前地方政府債務(wù)不斷膨脹的形式下，對債務(wù)風(fēng)險的管控尤為迫切。

現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，2016年末，全國地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，2017年末，全國地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，而到了2018年12月末，全國地方政府債務(wù)余額達(dá)到18.38億元，相比2016年，增速達(dá)到20% 以上，幾乎呈爆發(fā)式增長。截至2018年12 月，中國的國債和地方債總余額約為33萬億元，政府債務(wù)率約為37%，但這只是公開的政府顯性債務(wù)。而實(shí)際上我國存在規(guī)模龐大的政府隱性債務(wù)，主要是地方政府通過不合規(guī)的操作或者變相舉債產(chǎn)生的， 粗略估算的政府隱性債務(wù)規(guī)模在30萬億元左右，但這部分債務(wù)嚴(yán)格來說并不能都算成是政府債務(wù)，假定政府和市場各承擔(dān)一半責(zé)任，那么我國政府的總債務(wù)水平約為48萬億元，約為GDP的53%。雖然當(dāng)前我國地方政府債務(wù)率仍低于美國的97%、日本的100%、歐元區(qū)的87%的債務(wù)率水平， 但是，由于部分地方政府債務(wù)風(fēng)險管控缺失和違規(guī)違法操作，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模巨大。隨著政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，認(rèn)清地方政府債務(wù)的形成原因，防范、控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險成為亟待解決的迫切問題。

原因

地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的原因主要有以下幾點(diǎn)。

供需規(guī)模失控

從供給方來看，地方政府債務(wù)由于有政府作為擔(dān)保，信用風(fēng)險較小，因此，金融機(jī)構(gòu)普遍傾向于為具有強(qiáng)信用的政府擔(dān)保的項(xiàng)目提供信貸支持。并且，相比較私人投資，政府債務(wù)投資的項(xiàng)目通常具有規(guī)模大、管理成本低等優(yōu)點(diǎn)，可以在很大程度上降低金融機(jī)構(gòu)的管理成本，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)自身的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。因此，在融資上往往能夠獲得比私人投資更具優(yōu)勢。因此，從供給方來看，政府債務(wù)存在巨大的擴(kuò)張空間;從需求方來看，當(dāng)前我國城市化水平還有很大的上升空間，對人口流入地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、公共服務(wù)等公共投資的規(guī)模還須繼續(xù)擴(kuò)大。而且，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行趨勢不斷加大，通過基建投資來拉動內(nèi)需仍舊是保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要手段，而基建投資的主要資本來源就是政府債務(wù)。此外，由于缺乏有效的問責(zé)制度，部分地方官員將地方GDP增長作為政績來謀求升遷，借助大規(guī)模舉債投資來拉動地方經(jīng)濟(jì)增長速度，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模與地方發(fā)展需要和償債能力相違背，造成過度舉債。因此，從需求方來看，政府債務(wù)規(guī)模也呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢。供需兩個方面的雙重刺激，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模缺乏有效的控制，不斷膨脹的債務(wù)規(guī)模導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險不斷加大。

債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國地方債務(wù)的范圍和形式尚未進(jìn)行明確的規(guī)范和界定。諸多形式的債務(wù)來源構(gòu)成了規(guī)模龐大、底數(shù)不清的隱性政府債務(wù)，分散的多頭管理模式使得債務(wù)管理和監(jiān)管效率不足，從而導(dǎo)致地方政府對債務(wù)存量缺乏準(zhǔn)確的把握。近年來各類地方債務(wù)融資平臺為地方政府債務(wù)投資提供了廣泛的資金來源，同時也增大了統(tǒng)一監(jiān)管難度。地方政府通過平臺公司、購買服務(wù)、PPP、各類發(fā)展基金和引導(dǎo)基金等進(jìn)行融資，資金來源除傳統(tǒng)的表內(nèi)貸款， 以及保理、銀票保函等表外授信外，還包括資管計劃等表外類信貸融資，其中部分涉及明股實(shí)債、抽屜協(xié)議、承諾回購等違規(guī)方式。由于缺乏有效的監(jiān)管，部分隱性政府債務(wù)存在違規(guī)操作的行為，廣泛的債務(wù)來源不僅加大了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且加劇了地方債務(wù)的信用違約風(fēng)險。目前地方政府尚未設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對債務(wù)性投資項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險管控，在債務(wù)規(guī)模、權(quán)責(zé)劃分、操作規(guī)范等方面都缺乏明確的規(guī)定。同時，政府主導(dǎo)的債務(wù)投資項(xiàng)目缺乏有效的信息公開披露制度，加劇了違規(guī)違法操作的風(fēng)險。此外，由于政府投資項(xiàng)目具有強(qiáng)信用的特征，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在放貸之前往往缺乏對項(xiàng)目風(fēng)險的審核，在資金由政府部門進(jìn)行投入運(yùn)營之后也缺乏對風(fēng)險的監(jiān)測，金融機(jī)構(gòu)通過資產(chǎn)證券化、理財產(chǎn)品等方式將這一風(fēng)險進(jìn)行擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，一旦發(fā)生流動性危機(jī)，將很可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

中長期債務(wù)投資周期長、回報慢

相比私人部門投資，政府債務(wù)投資項(xiàng)目多具有周期長、回報慢、到期時間集中等特點(diǎn)，短時間內(nèi)無法獲得現(xiàn)金流。同時，一些具有正外部性的公共投資項(xiàng)目的資本回報率通常較低，甚至無收益或者變現(xiàn)能力不足，從而導(dǎo)致相對于債務(wù)存量， 財政收入不足，使政府的還債能力受到一定程度的影響。例如，教育、科研和公共服務(wù)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，從投入運(yùn)營到獲取收益，中間有較長的時期無法獲得資金來源，只能通過繼續(xù)舉新債還舊債，這種滾雪球的運(yùn)營模式勢必會加劇債務(wù)違約風(fēng)險。此外，一些大規(guī)模的債務(wù)投資項(xiàng)目到期時間較集中，也會加大政府還債壓力和流動性風(fēng)險。此外，部分政府投資項(xiàng)目通過多個融資平臺互相擔(dān)保的形式進(jìn)行融資，加劇了風(fēng)險的系統(tǒng)性傳導(dǎo)，一旦某一公司出現(xiàn)流動性風(fēng)險，將會誘發(fā)整個擔(dān)保圈甚至更大范圍的違約風(fēng)險。例如，一些省份在清理地方政府融資擔(dān)保的過程中，出現(xiàn)了撤銷各類擔(dān)保函、承諾函的現(xiàn)象，在無法提供增信手段的情況下， 金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險考量，停止了政府信用項(xiàng)目信貸投放，導(dǎo)致部分平臺公司在建項(xiàng)目的融資需求無法得到滿足，部分在建項(xiàng)目面臨停工，造成了政府與銀行間的糾紛，從而導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到金融機(jī)構(gòu)，甚至誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，地方政府債務(wù)的運(yùn)營特點(diǎn)也是加劇風(fēng)險的重要原因。

政府財政體制機(jī)制不健全

我國政府體系采取分級制，在實(shí)際操作中，中央政府和地方政府的事權(quán)范圍的劃分缺乏明確的規(guī)定，中央政府和地方政府各自的財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府收支不能進(jìn)行自發(fā)的均衡調(diào)整，這樣，財政預(yù)算平衡的約束限制就無法對地方政府構(gòu)成約束，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)投資規(guī)模失控。地方政府事權(quán)過大也是導(dǎo)致政府債務(wù)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大的主要原因，加之公共風(fēng)險的不確定性與政府確定的治理模式無法有效匹配，導(dǎo)致政府舉債水平缺乏有效控制。上級政府決定下級政府的事權(quán)， 而下級政府卻需要從上級政府獲取財力支持。當(dāng)某一項(xiàng)目開始實(shí)施，上級政府向下級政府下達(dá)命令，下級政府被動接受事權(quán)的同時還要進(jìn)行財政支出上的跟進(jìn)，而基層政府往往先接受事權(quán)，通過舉債推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)，在事后通過向上級政府爭取財政支持來化解債務(wù)，從而倒逼地方債務(wù)風(fēng)險的形成。我國地方政府采取分稅制的管理模式，政府的預(yù)算體系無法全面反映債務(wù)來源和償債來源以及雙方的對應(yīng)關(guān)系，在一定程度上降低了財政運(yùn)轉(zhuǎn)效率。政府債務(wù)的投資主體結(jié)構(gòu)單一，融資渠道相對較狹窄。目前我國地方政府的債券持有人以商業(yè)銀行為主，而交易型債務(wù)投資者占比較少。通過PPP模式減輕政府債務(wù)壓力存在困難，一是PPP項(xiàng)目庫中大部分的項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，因此無法通過PPP模式實(shí)施;二是《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，實(shí)施PPP項(xiàng)目模式存在財政承受能力限制。

經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯，償債壓力增大

在全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)放緩的背景下，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下行趨勢，財政收支矛盾不斷加大，實(shí)際償債能力削弱，從而導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)債率風(fēng)險評級指標(biāo)的分母項(xiàng)減小， 違約風(fēng)險增大。隨著減稅政策的出臺和落實(shí)，房地產(chǎn)調(diào)控力度的加強(qiáng)，國企混改的進(jìn)一步深化，原有的稅收、土地出讓金、國有企業(yè)營業(yè)收入等地方政府用于償債的收入會大幅下降，勢必會降低地方政府的償債能力。由于監(jiān)管缺失，部分地方政府通過違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)舉債等行為導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。美聯(lián)儲加息進(jìn)程不斷推進(jìn)加速了我國的外匯外流，金融流動性下降，資產(chǎn)價格回落，勢必會加大政府債務(wù)風(fēng)險。

對策

全面監(jiān)測地方政府隱性負(fù)責(zé)，完善統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。要加快對地方政府債務(wù)進(jìn)行排查摸底，組織相關(guān)部門，對各類存量債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的規(guī)模、來源、形式等進(jìn)行徹底核查，對現(xiàn)有存量資產(chǎn)和償債能力進(jìn)行科學(xué)的考量，在此基礎(chǔ)上，建立配套的動態(tài)風(fēng)險管控機(jī)制，并采取多種形式對存量債務(wù)進(jìn)行化解。加快進(jìn)行存在債務(wù)和存量資產(chǎn)的系統(tǒng)性整合，明確債務(wù)性質(zhì)以及地方政府和地方融資平臺各自的債務(wù)分擔(dān)責(zé)任，通過協(xié)商就相關(guān)條款進(jìn)行債務(wù)重組和重構(gòu)。對于可由資產(chǎn)覆蓋的項(xiàng)目， 可直接劃入融資平臺。而對于無法通過資產(chǎn)經(jīng)營還本付息的資產(chǎn)，可通過資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股、PPP等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)化，獲取融資資金提前償債。對于在建項(xiàng)目所帶來的債務(wù)，可由地方政府主導(dǎo)，由中央、監(jiān)管部門和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)各類參與主體共同協(xié)商，對債務(wù)進(jìn)行債務(wù)清償、貸款展期和計提處置。對于土地儲備類項(xiàng)目帶來的債務(wù)，可以通過置換專項(xiàng)債券來減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。地方政府可以采用多種創(chuàng)新的金融途徑化解政府債務(wù)，例如完善債轉(zhuǎn)股相關(guān)政策規(guī)范，通過市場化的方式化解債務(wù)負(fù)擔(dān)。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險管控和預(yù)警機(jī)制。加快對政府債務(wù)融資平臺中的違規(guī)、違法擔(dān)保和變相舉債等不規(guī)范行為進(jìn)行有效控制，對各類隱性債務(wù)的擴(kuò)張進(jìn)行控制。完善地方政府債務(wù)問責(zé)制度和懲戒制度，加強(qiáng)對相關(guān)責(zé)任人權(quán)限的約束力度， 對于參與地方債務(wù)融資和投資的各類主體做到終身問責(zé)，追究過度舉債、違規(guī)擔(dān)保、惡意違約債務(wù)等行為的決策主體及相關(guān)參與人員的責(zé)任。加快建立統(tǒng)一的債務(wù)信息管理系統(tǒng)和統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，推進(jìn)地方政府債務(wù)信息的公開和共享，完善政府財務(wù)報告披露制度， 及時公開政府債務(wù)限額、余額等信息。建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，綜合運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表評估、償債率、赤字率等多項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)建完善的風(fēng)險預(yù)警體系，對各類政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評級，建立對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行綜合監(jiān)管的常態(tài)化風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制，建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)風(fēng)險評級體系。推進(jìn)地方債務(wù)項(xiàng)目投資主體多元化，通過地方政府融資平臺引入社會資本，提高二級市場的流動性。實(shí)行地方政府限額制度。地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和稅收收入能力， 通過財政預(yù)算、結(jié)余調(diào)劑、項(xiàng)目現(xiàn)金流收益等具體情況，限定債務(wù)投資規(guī)模，確保資金流動性，防止過度舉債加劇風(fēng)險。建立地方政府債務(wù)危機(jī)應(yīng)急管理體系，提前做好債務(wù)違約應(yīng)急機(jī)制，依法規(guī)范項(xiàng)目破產(chǎn)重組程序和破產(chǎn)恢復(fù)程序，避免債務(wù)違約向金融部門大范圍擴(kuò)散。商業(yè)銀行要加快完善債務(wù)風(fēng)險防控體系，對地方政府債務(wù)進(jìn)行審慎的風(fēng)險評估，加強(qiáng)對不公平競爭、利益輸送等違法違規(guī)行為的監(jiān)督和懲戒力度，避免地方政府債務(wù)風(fēng)險向金融系統(tǒng)轉(zhuǎn)化。

深化政府財政體系改革，合理配置地方政府的事權(quán)和財權(quán)。要縮減政府債務(wù)規(guī)模，就要加快完善政府治理體系，縮減地方政府事權(quán)，明確中央政府和地方政府各自的財權(quán)、事權(quán)和債務(wù)權(quán)責(zé)，建立統(tǒng)一的地方政府舉債準(zhǔn)則。同時，要減少地方政府支出和不必要的行政干預(yù)，理清行政干預(yù)的邊界，加強(qiáng)市場配置資源的力度。例如，政府不得以任何方式提供信貸投資基金，不得以任何方式簽訂回購協(xié)議或承諾最低收益，不得以任何形式提供債務(wù)擔(dān)保變相舉債。同時，要適當(dāng)增加地方政府的財權(quán)配置，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例， 提高稅收返還比例，改革地方政府稅收體系，提高地方政府的償債能力。要進(jìn)一步深化改革，逐步縮減政府投資在市場中的比重，鼓勵和支持民間投資。推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，吸引非國有資本進(jìn)入，對于僵尸企業(yè)和過剩產(chǎn)能項(xiàng)目，要及時切斷其信貸渠道，加強(qiáng)國有資本的運(yùn)營效率。推進(jìn)實(shí)體類融資平臺主體行為轉(zhuǎn)型，對兼具公益性和盈利性特征的地方政府融資平臺公司進(jìn)行業(yè)務(wù)整改和兼并重組，加強(qiáng)融資平臺服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，開源節(jié)流。平衡宏觀政策、財政政策和金融政策，要兼顧保增長和防風(fēng)險兩個目標(biāo)，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長速度的同時循序漸進(jìn)地化解地方政府債務(wù)。進(jìn)行積極的財政政策調(diào)整，通過優(yōu)化配置政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、盤活政府資產(chǎn)存量、優(yōu)化國資平臺、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)等多種方式增加政府財政收入和縮減不必要的開支。深入推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，提高國有企業(yè)的運(yùn)營效率和盈利能力，保證財政收入穩(wěn)定增長。進(jìn)一步落實(shí)減稅政策，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展壯大， 將經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)定在合理區(qū)間。健全地方政府財政法規(guī)和規(guī)則，將融資軟約束轉(zhuǎn)換為硬約束，加強(qiáng)對地方財政行為的管控，防范道德風(fēng)險。例如，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，規(guī)定地方政府債務(wù)規(guī)模限額，防止地方政府過度舉債。嚴(yán)格地方預(yù)算支出的管理和執(zhí)行，規(guī)范政府支出行為，加強(qiáng)對政府違規(guī)操作行為的監(jiān)督。

（作者單位：中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所）