新型城鎮(zhèn)化背景下的中國土地制度變革(上)

唐在富，馮利紅

(財政部財政科學研究所，北京 100043)

新型城鎮(zhèn)化背景下的中國土地制度變革(上)

唐在富，馮利紅

(財政部財政科學研究所，北京 100043)

土地制度變革是全面深化改革的關鍵環(huán)節(jié)和重要領域改革，也是推進新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。巨型社會和大國治理模式、單一體制和垂直控制機制、土地公有和雙軌運行的所有體制、政府引導的快速城鎮(zhèn)化進程等，是新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度變革的現(xiàn)實基礎和基本依據(jù)。當前土地制度和管理實踐中存在國有土地使用權(quán)到期后的處分不明確、集體土地使用者的產(chǎn)權(quán)地位不平等、土地和房產(chǎn)的稅制結(jié)構(gòu)不盡合理、地方政府高度依賴土地出讓收入等問題，應當遵循“完善土地要素市場和加強土地資源、資產(chǎn)、調(diào)控管理”的“一體三維”框架，協(xié)調(diào)有序推進土地制度變革。

土地制度；變革路徑；新型城鎮(zhèn)化；現(xiàn)實基礎；一體三維；中國

本文所論及的土地制度， 系廣義上的土地制度，即用以規(guī)范土地管理的一系列制度安排的統(tǒng)稱，既包括土地所有體制、土地資源管理制度、土地財產(chǎn)管理制度、土地行政管理體制等狹義的土地管理制度，也包括土地稅收、土地收益分配、土地調(diào)控及相關政府收支管理等相關管理制度，并側(cè)重從經(jīng)濟學角度進行考察。新型城鎮(zhèn)化取自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中的定義，其核心要義是堅持以人為本，追求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約高效、綠色低碳，以期實現(xiàn)科學發(fā)展與社會和諧[1]。城鎮(zhèn)化是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀演進過程，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求和客觀趨勢。率先實現(xiàn)工業(yè)化的西方發(fā)達國家，其城鎮(zhèn)化發(fā)展主要由市場力量推動，經(jīng)歷的時間也相對較長，其間積累的矛盾相對不是很集中。中國改革開放三十多年來，國家實施梯度推進、超常規(guī)增長的趕超式發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程主要由行政力量主導推進。在經(jīng)濟增長和城市規(guī)模高速增長的同時，也帶來了生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源承載能力下降等問題，發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾十分突出。在人均 GDP水平進入中高等收入國家行列、統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率超過50%的時間節(jié)點上，從國家戰(zhàn)略高度推進新型城鎮(zhèn)化，既要解決過去高速發(fā)展積累下來的難題，又要克服未來發(fā)展可能會遇到的新矛盾、新挑戰(zhàn)，必須通過啟動更為全面的包括土地制度在內(nèi)的改革來加以破解。

勞動是財富之父，土地是財富之母①。土地規(guī)制是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，土地制度變革是全面深化改革的關鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，在推進新型城鎮(zhèn)化中起著舉足輕重的作用。黨的十八屆三中全會提出，改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并站在新的歷史起點上，對土地制度改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展作出了全面部署。這既是對過去三十多年來土地制度改革成果的歸納總結(jié)、繼承發(fā)展，也是著眼于完善市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提出的愿景與目標。土地制度作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的基本制度和重要支撐，其改革盡管內(nèi)容十分廣泛且相當復雜，但土地作為基本的生產(chǎn)要素，國有土地作為全民所有的巨額存量資產(chǎn)，深入到實質(zhì)層面，可以發(fā)現(xiàn)土地要素的有序流轉(zhuǎn)和土地收益的合理分配是兩個最基本的線索。圍繞發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，從土地資源管理、土地資產(chǎn)管理和土地調(diào)控管理三個維度，對所有制、管理制度和運行機制進行改革完善，最終目的就是要通過市場機制與政府調(diào)節(jié)的有機結(jié)合，使土地資源更好地滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的多樣化需求，合理調(diào)節(jié)土地收益分配，促進公平正義和經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。這些基本要求如何契合到新型城鎮(zhèn)化的目標要求中？實現(xiàn)這些目標還存在哪些障礙與挑戰(zhàn)？如何解決新型城鎮(zhèn)化進程中面臨的土地難題？這既是影響深遠的重大理論問題，也是十分緊迫的政策研究課題。本文擬結(jié)合新型城鎮(zhèn)化背景下的經(jīng)濟社會背景和制約條件，對中國土地制度變革“為什么改”、“改什么”、“怎么改”三大問題進行探討。

一、土地制度變革的現(xiàn)實基礎與主要依據(jù)

國家治理的現(xiàn)實基礎包括獨特的歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情以及當前的時代特征。按照走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量的新要求，推進土地制度變革需要準確把握改革所處的歷史方位和基本依據(jù)，圍繞新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度“為什么改”，進一步明確土地制度變革的基本要求和主要內(nèi)涵，為深入開展分析研究與政策設計奠定邏輯基礎。

1．“巨型社會、大國治理”

作為幅員遼闊的發(fā)展中大國，從人口總量與地域規(guī)?？?，中國都具備了巨型社會的基本特征，超大規(guī)模的人口總量與廣袤的地域空間，使得中國作為巨型的非勻質(zhì)性社會面臨巨大的經(jīng)濟社會發(fā)展方面的挑戰(zhàn)，這是土地制度變革必須面對的現(xiàn)實。

第一，解決糧食自給問題。土地資源對于人類的意義首先體現(xiàn)在與吃、住、行等相對應的功能布局上，糧食安全始終是任何國家、社會繞不開的根本問題。中國南北跨越6個溫度帶，地形西高東低、高低起伏、呈階梯狀分布，山地丘陵約占全國土地總面積的43%，高原占26%，盆地占19%，平原占12%。與一些小國可以通過國際市場解決糧食問題不同，中國作為一個地形多樣、物產(chǎn)豐富的國度，沒有理由不依賴自身資源去解決十三億人的基本口糧問題，在城鎮(zhèn)化進程中大量土地變?yōu)榻ㄔO用地的同時，必須保證基本的糧食生產(chǎn)用地。堅守耕地紅線是土地變革的首要前提條件[2]。

第二，調(diào)節(jié)地區(qū)發(fā)展差距。由于東西、南北跨度較大，資源稟賦、基礎條件等各不相同，東、中、西部，城市與農(nóng)村，平原與山區(qū)等不同區(qū)域之間的差異大，發(fā)展極不平衡，土地資源利用、土地收益分配等都需要中央政府進行跨區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃，必要時還需以行政手段進行控制，以合理調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展差距。

第三，克服資源匱乏難題。經(jīng)濟學的核心是解決資源稀缺性所帶來的機會選擇問題。能源、原材料、水、土地等自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，自然資源稟賦在很大程度上影響國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的潛力與速度，決定著一個國家的發(fā)展模式和路徑選擇。同時，現(xiàn)有國家治理資源的強弱直接決定了國家的治理方式與治理能力。任何社會的調(diào)控形式都取決于社會資源總量所能允許的程度。中國人均資源嚴重匱乏，人口占世界總?cè)丝诘?1%，勞動力占26%，但國土面積和耕地資源都只占7.1%、水資源只占7%，人均資源特別是水土資源大大低于世界平均水平[1]。這就形成了巨型社會對資源的大規(guī)模需求與社會資源的有限總量之間的矛盾，成為新一輪土地制度變革必須面對的現(xiàn)實。

2．“單一體制、垂直控制”

作為實行單一制中央集權(quán)的多民族國家，中國所處經(jīng)濟發(fā)展階段等基本國情決定了中國內(nèi)地只能采取集中統(tǒng)一領導、分級負責、垂直控制的管理體制，而且從城鎮(zhèn)化率53.7%到城鎮(zhèn)化率達到70%左右之間可以預見的未來，這種管理體制會得到進一步優(yōu)化。即使推進諸如“省直管縣”等扁平化改革，但基本架構(gòu)和管理控制機制不會發(fā)生根本性變化。根據(jù)組織行為學的原理，垂直治理結(jié)構(gòu)下的國家越大，行政層級必然越多，上傳下達信息的失真程度也就越高。相對而言，扁平治理結(jié)構(gòu)下的信息傳導所經(jīng)層級較少，失真度相對較小。中國目前的管理與控制架構(gòu)，有利于集中力量辦大事，提高中央政府的調(diào)控能力，但也會存在上傳下達信息失真、基層壓力過大、決策脫離現(xiàn)實等問題，對改進政府治理體系、提高治理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

第一，中央與地方各級政府間土地管理信息不對稱問題突出。由于中央政府之下仍有省、市、縣三級政府，受法律委托行使土地所有者權(quán)利的國務院，對于國有土地出讓、集體土地征收、土地收支管理等的政策規(guī)定，如果過于具體則與實際情況相關太遠；過于原則，則對市、縣級政府缺乏有效的約束，導致地方政府利用土地管理的實際自主權(quán)越權(quán)行事。一個典型的事例，就是土地有償使用制度實行以來，地方政府利用實際控制土地出讓信息的優(yōu)勢，在土地出讓收入的分配使用上一直居于主導地位，1994年前雖然中央一度欲從土地出讓收入中分成一部分，但實際并未能有效實行，1994年以后中央政府分成部分就全部留歸地方支配[3]。

第二，中央政府土地調(diào)控意圖難以有效落實。由于各地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展、財政增收方面存在競爭關系，在經(jīng)濟過熱的情況下，中央政府為收縮經(jīng)濟總量，要求收緊土地投放和投資規(guī)模，各地執(zhí)行中央政策的力度將會影響當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展進程，在缺乏有效監(jiān)督和懲罰措施的情況下，大家都傾向于違背調(diào)控意圖，謀求更快的局部發(fā)展[4]。比如，改革開放的前三十年，由于中央和省級政府對于地方政府的行為具有很大的導向性和影響力，對地方官員的考核主要以財政收入、GDP增長等量化指標為主，在政治晉升錦標賽中，各地紛紛利用可動用的土地、財稅等資源招商引資，大力發(fā)展經(jīng)濟，增強財政實力，這一方面促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也帶來了一些盲目投資等短期行為。近年來，由于政績考核指標逐步把民生改善、環(huán)境保護等指標均衡考慮進來，短期行為才有所緩解。

第三，單一垂直控制體制下的土地政策容易出現(xiàn)大的反復。由于單一的垂直控制體系更多傾向于使用行政手段等進行管理，在土地開發(fā)利用政策方面，對于客觀條件的變化，一方面，在政策調(diào)整方面容易出現(xiàn)大的偏差和起落，另一方面，對存在的問題反應遲緩、政策時滯較長。在大躍進期間對生態(tài)環(huán)境的極度破壞、改革開放以后的土地熱和房地產(chǎn)熱等都造成了很大的負面影響。另外，在圍湖造田、填海造地等方面也出現(xiàn)了政策反復，幾經(jīng)折騰造成了社會資源的極大浪費。因此，在垂直控制的單一體制下，需要對高層級政府在新型城鎮(zhèn)化方面的影響予以充分重視，防止政策導向引起大的偏差，造成不可挽回的損失。

3．“土地公有、雙軌運行”

中華人民共和國成立之初，推進土地制度改革時基本維持了建國前的土地所有制狀況，土地私有制也基本得以延續(xù)。1954年《憲法》第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”，由此可見農(nóng)村土地私人所有受到憲法的保護。1956 年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》提出農(nóng)村土地要由“農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用”向“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用”轉(zhuǎn)變，標志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變，但這種變化一直沒有得到憲法的認可。1975年和1978年的《憲法》都沒有對農(nóng)村土地歸集體所有還是歸私人所有作出明確規(guī)定，只是規(guī)定“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”(1975年)和“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有”(1978年)。直到1982年，修訂后的《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”、“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。從法律意義上徹底否定了土地的私人所有制，此后這種所有制格局一直延續(xù)至今。

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，實行國家和集體所有并存的土地公有制，但公有土地所有者、管理者和使用者的責權(quán)利并不明確。另外，對土地收益分配的核心部分——建設用地，兩種不同所有制的土地，其產(chǎn)權(quán)地位并不平等。雖然《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但《土地管理法》同時規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；《房地產(chǎn)管理法》也規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”。這就造成在土地公有的背景下，國有土地與集體建設用地雙軌運行的制度環(huán)境，即國有土地可以直接出讓給市場主體，集體所有土地只有先由政府征收為國有、然后才能出讓給市場主體。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，這種制度安排帶來的大規(guī)模政府征地，不僅因為政府對建設用地一級市場的壟斷影響市場效率，也引發(fā)了土地財政、土地尋租、地價推動房價上漲等一系列經(jīng)濟社會問題[3]。

4.“政府引導、加速推進”

1978—2013年，中國GDP年均增長9.9%，2010年前后進入中高收入國家行列，2013年人均 GDP已達到6 905美元；統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高了1.02個百分點。這種政府主導的加速發(fā)展模式，使中國內(nèi)地在短短幾十年內(nèi)完成了一些國家上百年的工業(yè)化進程，在人類歷史上尚沒有哪個國家像中國一樣，在擁有如此大的人口規(guī)模的前提下，經(jīng)歷如此急劇的社會變遷與制度轉(zhuǎn)型。未來5～10年，中國城鎮(zhèn)化率仍將以年均1個百分點的速度快速發(fā)展，土地制度必須因應這種變化趨勢作出相應調(diào)整。這種政府主導的急速發(fā)展，既要通過非均衡的發(fā)展來啟動國家治理轉(zhuǎn)型，同時又必須通過國家建設來消弭這種非均衡轉(zhuǎn)型帶來的嚴重消極后果。因此，中國國家治理的藝術性相對于科學性更加明顯，有效的國家治理必須以歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情與時代特征為基礎，通過以價值引導、制度維系與能力提升為核心內(nèi)容的政治建設，實現(xiàn)大國治理與政治建設的和諧互動，最終達成有效而民主的國家治理[5]。這種矛盾反映在土地資源的開發(fā)利用上，首先，土地用途的改變由無序逐步發(fā)展為有序。其次，土地利用與城區(qū)建設由缺乏必需的經(jīng)驗積累，到逐漸意識到問題的嚴重性。第三，土地收益分配由普遍存在、隨意性發(fā)展到逐步依法、依據(jù)市場規(guī)則進行分配。這些問題的發(fā)生，在工業(yè)化、城市化進程中帶有普遍性，但在中國大陸政府主導、加快推進的背景下要更加突出一些。

在大國體制、單一垂直控制、土地制度雙軌運行、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展等背景下，推進土地制度變革，需要根據(jù)全面深化改革對行政管理制度、財稅體制、金融等各領域改革的總體部署和預期目標，在明確“為什么改”的基礎上，堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，通過立體地進行現(xiàn)狀分析，找準存在的問題；結(jié)合改革總體目標，進一步明確推進土地制度改革的具體目標要求和基本路徑。

二、土地制度變革面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

在土地公有制國家或地區(qū)，土地資源的市場流轉(zhuǎn)是指公有土地使用權(quán)的出讓或轉(zhuǎn)讓。土地出讓是指公有土地所有者向土地使用者租讓一定期限的公有土地使用權(quán)，土地轉(zhuǎn)讓則是土地使用權(quán)在不同使用者之間進行流轉(zhuǎn)。改革開放以來，中國內(nèi)地借鑒香港經(jīng)驗探索實行了土地有償使用制度，建立了國有土地出讓和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，期間根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，進行了多次改進和調(diào)整，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。與經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢新要求相比，目前中國土地制度仍存在一些不盡完善的地方，特別是隨著產(chǎn)品市場不斷完善、城鄉(xiāng)勞動力市場逐步統(tǒng)一、利率市場化改革的加快推進，土地要素市場嚴重滯后于總體的市場化進程，土地相關財稅體制與建設公共財政體系的要求不相適應，土地增值收益分配不合理、有悖于社會公平正義。這三者共同作用引發(fā)了土地資源浪費、“大城市病”、土地財政現(xiàn)象、房地產(chǎn)領域?qū)ぷ飧瘮〉蓉撁娆F(xiàn)象，嚴重制約了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，成為經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的重要根源。

1．國有土地使用權(quán)到期后的處分不明確

目前，與土地使用權(quán)處分相關的法律主要散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。其中，《物權(quán)法》規(guī)定“住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”，但沒有明確具體以何種方式續(xù)期或是否免費續(xù)期；同時該法規(guī)定“非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理”。按照目前的法律體系，能夠?qū)Υ俗鞒鲆?guī)定的只有《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》。其中之一的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”。按此規(guī)定，目前無論是住宅用地還是非住宅用地，其使用權(quán)人可能已由原來的單個企業(yè)變?yōu)楸姸鄻I(yè)主，且每個業(yè)主的房產(chǎn)所處位置、樓層不同，重新簽訂使用權(quán)出讓合同、補繳土地出讓金，在技術上存在很大難度。什么情況下不能續(xù)期？對此《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》都規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿后，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲得批準的，土地使用權(quán)由國家收回。由此可見，這兩部單行法都沒有區(qū)分住宅和非住宅建設用地情況，對能否續(xù)期、如何續(xù)期等問題未作出明確規(guī)定，缺乏落實《物權(quán)法》相關要求的操作辦法。這從制度供給上增加了土地要素市場的不確定性，不利于穩(wěn)定市場主體預期，制約了土地資源配置效率的提高。

2．集體土地使用者的產(chǎn)權(quán)地位不平等

目前，中國集體所有的土地主要分為宅基地、集體建設用地和農(nóng)用地三類。法律規(guī)定集體所有建設用地，須經(jīng)政府征收為國有以后，才能在一級市場上出讓給企業(yè)或個人，集體建設用地和國有土地不能“同等入市、同權(quán)同價”，政府事實上壟斷了建設用地一級市場。從實際效果看，人為增加的征地出讓環(huán)節(jié)，引發(fā)了大面積的征地補償糾紛，虛增了政府的收支規(guī)模，制造了巨大的土地尋租空間。由此引發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房問題已成尾大不掉之勢，目前仍缺乏務實有效的處置方式。同時，國家有關法律法規(guī)對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的區(qū)分不清晰，對土地流轉(zhuǎn)政策的理解存在偏差，大量的耕地資源仍按家庭承包經(jīng)營的格局分散在農(nóng)戶個人手中，而年輕一代的農(nóng)村勞動力已多數(shù)不愿意從事糧食生產(chǎn)，從 2013年的農(nóng)業(yè)戶籍流動情況看，農(nóng)村戶籍流向本縣市的人口達2.51億，其中16～30歲的年輕人有58.7%選擇進城，年齡段在31～45歲的農(nóng)村人口有46.6%已進城，這種現(xiàn)象導致大量優(yōu)質(zhì)土地撂荒[6]；另一方面，種糧大戶、農(nóng)民合作組織等欲集中土地進行規(guī)?；?jīng)營，卻無法流轉(zhuǎn)到足夠的土地，導致“無足夠土地可耕”。集體林地資源分割到戶、依法頒證工作進展不一，林地抵押權(quán)一直沒有得到很好落實，影響了林地開發(fā)利用的效率。集體所有土地流轉(zhuǎn)不暢，影響了土地要素市場的完整性和有效性，制約了市場機制在土地資源配置中的作用發(fā)揮，影響了土地資源的流轉(zhuǎn)和配置效率。

3．土地和房產(chǎn)的稅制結(jié)構(gòu)不盡合理

一是房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)缺位。理論上能夠發(fā)揮作用的只有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。目前，城鎮(zhèn)土地使用稅區(qū)分不同地區(qū)、等級的土地，按所使用的國有土地面積定額征收，實際上只是象征性征稅。而房產(chǎn)稅主要是對營業(yè)用房征收，是依照房產(chǎn)原值一次減除10%～30%后余值的1.2%繳納，或以租金收入的 12%納稅，還沒有將個人住房納入征稅范圍。除征稅范圍較窄外，這兩個稅種還都沒有引入動態(tài)評估機制，導致保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)作用嚴重缺失，特別是家庭和個人持有多套住房，2013年，多套房擁有率東部地區(qū)為 21.2%，中部地區(qū)為16.5%，西部地區(qū)為16.5%，全國平均為18.6%。截至2014年3月份，全國平均為21.1%②。這些家庭和個人基本處于無稅狀態(tài)，在投資渠道不多的情況下，居民大都把閑置資金投資在房地產(chǎn)上，不利于抑制不合理的房地產(chǎn)投機需求。二是對土地增值收益分配調(diào)節(jié)不力。目前，政府對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓增值收益調(diào)節(jié)的主要手段是土地增值稅和所得稅。土地增值稅設立的初衷是，按照納稅人轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的增值額實行四級超率累進稅率，最低適用稅率為30%，對增值額超過扣除項目金額 200%的部分適用 60%的最高稅率。如果這一設計思路能得到有效執(zhí)行，加上所得稅、契稅等稅種的調(diào)節(jié)，土地增值收益的一半以上可收歸政府，但實際上由于清算困難等原因，各地普遍實行預征制并且預征率較低[3]。2010年國家稅務總局專門就此發(fā)文，強調(diào)要全面加強土地增值稅征管，科學制定預征率，切實加強清算工作，但實際效果并不盡如人意，難以有效調(diào)節(jié)土地增值收益分配、實現(xiàn)“漲價歸公”的目標。三是存在以費代稅、以費擠稅等現(xiàn)象。在成熟市場經(jīng)濟國家，房地產(chǎn)稅是地方政府的主體稅種，相關稅收是提供公共服務的重要財力保障。目前由于中國對土地使用和房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)不力，使得城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅收入規(guī)模較小，2013年房產(chǎn)稅收入占地方公共財政收入比例為1.35%，城鎮(zhèn)土地使用稅占地方公共財政收入僅為1.47%③。地方政府普遍通過征收城市基礎設施配套費、地方教育附加、網(wǎng)點建設費等滿足當?shù)鼗A設施建設、社會事業(yè)發(fā)展等方面的資金需求，收入獲取的法律權(quán)威性和規(guī)范程度大為降低，難以對其實行統(tǒng)一規(guī)范的管理。

4．地方政府高度依賴土地出讓收入

目前，地方政府收支的基本格局是：公共財政收支只能保工資、保基本運轉(zhuǎn)，與城鎮(zhèn)密切相關的基礎設施和公共設施配套建設，主要來自于土地出讓收入。但目前土地出讓的具體組織、收入獲取和支配使用主要由市縣級政府來完成，管理上仍存在一些問題。第一，土地出讓收入主要由地方政府支配，中央財政進行區(qū)域間調(diào)節(jié)的作用發(fā)揮不夠。目前，在土地出讓收入當中，中央財政只集中了新增建設用地土地有償使用費的30%，2012年起還集中了按土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設資金的20%，其余絕大部分土地出讓收入由地方政府支配。按照現(xiàn)行預算管理方式，土地出讓時收取的未來50年或70年租金，在兩三年內(nèi)全部完成支出，同時各地還以土地為抵押舉借債務，地方政府不僅當前對土地出讓收入高度依賴，而且嚴重透支了未來的財力資源。第二，土地出讓收入主要由市縣政府支配使用帶來“諾斯悖論”效應，即中央政府按照健全基本經(jīng)濟制度、發(fā)揮市場機制作用的要求，積極部署推進土地制度改革調(diào)整，促進完善土地要素市場；但作為中央決策執(zhí)行者的市縣政府，出于對土地出讓既得利益的考慮，可能成為土地市場化改革的阻滯因素，而非積極推動力量。第三，土地出讓相關收支管理比較粗放，與建立現(xiàn)代財政制度的要求不相適應。從財政管理的角度看，由于部門利益、路徑依賴等因素的制約，近年來土地出讓收支管理改革進展緩慢，特別是土地開發(fā)整理、基礎設施建設等方面的支出管理不透明，一些地方政府仍將資金切塊給各類開發(fā)公司使用，財政資金的支出游離于監(jiān)管之外，已經(jīng)成為財政管理的薄弱環(huán)節(jié)。而且，目前國家統(tǒng)一規(guī)定從土地出讓收入中計提的專項資金多達6項，而且計提方式各不相同（表1）。這些計提政策一定程度上起到了控制約束地方政府對土地出讓收入使用的隨意性、增加用于民生等方面支出的作用，但也造成肢解財力、固化支出結(jié)構(gòu)和各地苦樂不均、資金閑置浪費等問題。受不同地區(qū)土地價格差距的影響，發(fā)達地區(qū)從土地出讓收入中計提的土地開發(fā)、農(nóng)田水利建設、教育等資金大量閑置，存在“錢等項目”等現(xiàn)象，財政資金使用效益低下。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)急需資金投入但能夠計提的資金往往很少，導致資金分配與實際需求“兩張皮”。

表1 國家規(guī)定需從土地出讓收入中計提的6項資金

總的看來，土地制度和管理實踐中存在的這些問題，是中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展與制度調(diào)整相對滯后的結(jié)果，與健全社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求不相適應，已經(jīng)成為當前經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，對于推進新型城鎮(zhèn)化形成了制約，必須通過深化改革來破解這些難題。

三、土地制度變革的“一體三維”理論模型

結(jié)合中國國情和城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略定位，需要統(tǒng)籌整合形成系統(tǒng)性的改革方案，按照總體設計、分步實施的原則，朝著既定的新型城鎮(zhèn)化目標，持之以恒地推進改革。關鍵是要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，進一步深化市場經(jīng)濟改革，完善包括土地在內(nèi)的要素價格形成機制，健全市場體系；按照健全和完善中國特色社會主義制度體系和實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的要求，改革完善土地管理和城市規(guī)劃體制機制，建立適應現(xiàn)代國家治理要求的管理制度體系；按照轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張、粗放發(fā)展向內(nèi)涵增長、集約發(fā)展的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展提質(zhì)增效升級，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度變革，其基本路徑可以概括為“一體三維”理論模型，即完善土地要素市場體系，加強土地資源管理、土地資產(chǎn)管理和土地調(diào)控管理(圖1)。

具體而言，“一體”即完善土地所有體制和使用者產(chǎn)權(quán)制度，健全土地要素市場制度體系，主要通過市場機制的作用實現(xiàn)土地要素的自由流轉(zhuǎn)和市場價格發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。在此基礎上分為三個維度：一是土地資源管理，主要通過地籍管理、總量管理、用途管制等手段，將國家已經(jīng)納入規(guī)劃范圍的土地面積，進行合理的土地利用規(guī)劃和空間布局，形成規(guī)范有序的管理流程，以滿足新型城鎮(zhèn)化進程中人們對農(nóng)用地、工業(yè)用地、商住用地等多樣化的需求。二是土地資產(chǎn)管理，即土地資源通過資本化以后轉(zhuǎn)化為資本品，通過合理的產(chǎn)權(quán)保護、財稅制度安排，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的有序流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟運行中起到造血、輸血等融資功能，滿足人們投資、政府調(diào)節(jié)收入分配等多方面的功能需求，形成土地收益合理有序分配的制度和體制機制。三是土地調(diào)控管理，即通過土地資源的合理配置和市場調(diào)節(jié)，實現(xiàn)促進房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運行、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等方面的功能，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

圖1 土地制度變革“一體三維”理論模型

通過“一體三維”理論模型，要達到四方面的目標：一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)體制機制，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。通過修訂和完善相關法律法規(guī)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場形成，進而推進城鄉(xiāng)戶籍管理、教育、社保等公共服務和公共管理一體化，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展。二是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、科學進行土地利用規(guī)劃，形成功能多樣、布局合理的土地利用格局，滿足人們生產(chǎn)生活多方面的需求，不斷增進人們的福祉，促進人與自然的和諧相處。三是加強農(nóng)業(yè)基礎地位，有效保障糧食安全。進一步完善適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)地管理和耕作養(yǎng)護制度，創(chuàng)新耕地保護和流轉(zhuǎn)體制機制，推動一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟經(jīng)營方式向更有效率的規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體效率，保障糧食安全，增強國際競爭力。鼓勵新型農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力，穩(wěn)步提高農(nóng)民的收入。四是合理分配土地收益，努力維護社會公平。通過土地制度和管理體制的調(diào)整完善，由目前地方政府基礎設施建設主要以土地出讓收入為主要投入，轉(zhuǎn)型為主要依靠土地增值稅、房地產(chǎn)稅收收入進行投入。通過規(guī)范手段有效調(diào)節(jié)土地增值收益，促進公平收入分配，消除因征地拆遷導致的矛盾和問題，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供堅實的土地制度基礎。

綜上所述，“為什么改”？土地制度變革應立足四方面的現(xiàn)實基礎和基本依據(jù)，即“巨型社會、大國治理”的基本國情；“單一體制、垂直控制”的行政體制；“土地公有、雙軌運行”的土地制度；“政府引導、加速推進”的城鎮(zhèn)化進程?！案氖裁础?？針對土地制度變革面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出“一體三維”的理論模型，即圍繞發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的多樣化需求，完善土地資源管理、土地資產(chǎn)管理和土地調(diào)控管理等三個維度的制度體系。至于“一體三維”的理論模型如何實現(xiàn)也就是“怎么改”的問題，筆者擬進一步從土地要素市場、土地財稅體制、土地財政轉(zhuǎn)型和土地利用規(guī)劃等制度變革來予以探討。

注 釋：

① 見威廉·配第(1623—1687)于1664年發(fā)表的《土地論——獻給英明人士》

② 引自2014年6月10日西南財經(jīng)大學中國家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的“城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢”研究報告

③ 根據(jù)《2013年中央地方預算執(zhí)行情況與2014年預算草案報告》有關數(shù)據(jù)整理得來，地方公共財政收入=地方本級收入+中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付

[1] 中國人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站．國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)[EB-OL].http://www.gov.cn/zhengce/ 2014-03/16/content_2640075.htm

[2] 胡存智．城鎮(zhèn)化中的土地管理問題[J]．行政管理改革，2012(11)：25-31．

[3] 唐在富．中國土地制度改革與土地財稅體制重構(gòu)[M].北京：中國經(jīng)濟科學出版社，2008．

[4] 唐在富．中國土地財政基本理論研究——土地財政的起源、本質(zhì)、風險與未來[J]．經(jīng)濟經(jīng)緯，2012(1)：140-145．

[5] 唐皇鳳．大國治理與政治建設——當代中國國家治理的戰(zhàn)略選擇[J]．天津社會科學，2005(3)：54-60．

[6] 西南財經(jīng)大學中國家庭金融調(diào)查與研究中心．中國農(nóng)村金融發(fā)展報告2014[R].2014．

責任編輯：曾凡盛

China's land system innovation under the background of new pattern urbanization(Ⅰ)

TANG Zai-fu，F(xiàn)ENG Li-hong
(Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100043, China)

As a reform in crucial areas and key links of comprehensively reform, land reform is a very influential factor of promoting the new pattern urbanization. This article has deeply analyzed the great significance of deepening the land system reform, pointed out the main problems of land system; put forward the basic requirements and the feasible path. It concluded that the giant society management model, single-mode and centralized-control mechanism, publicly owned and dual-track run land system, rapid urbanization process guided by the government, etc. are the logical starting points and bases of land system reform in a new period, we should adhere to the three-dimensional integrated reform path and the technical route, which is "perfecting the land factor market, strengthening the management of land resources, assets and macro-regulation" according to China's actual conditions，promote the land system innovation coordinated and orderly.

land system; reform path; new pattern urbanization; realistic basis; three-dimension integrated framework; China

F301

A

1009-2013(2014)04-0083-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.04.013

2014－07－14

唐在富(1974—)，男，湖南道縣人，經(jīng)濟學博士，應用經(jīng)濟學博士后，研究員、高級經(jīng)濟師。財政部財政科學研究所研究生導師，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院兼職博導，中國財政學會公私合作研究(PPP)專業(yè)委員會常務理事。主要研究方向為財政理論與政策、土地制度、房地產(chǎn)稅等。