確保國(guó)家糧食安全需要處理好幾個(gè)關(guān)系

周冠華+王世海

糧食是人類食物的主要來(lái)源。糧食產(chǎn)業(yè)是保安全、保穩(wěn)定、保民生的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。糧食安全可以從政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面影響國(guó)家安全，需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)審視。糧食安全出問(wèn)題極易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，并可能招致外部威脅和侵害。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，糧食安全發(fā)揮了重要保障作用，但也存在不少隱憂。為準(zhǔn)確把握“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，筆者從我國(guó)糧食安全的幾個(gè)主要關(guān)系入手，找出中國(guó)糧食安全狀況的特點(diǎn)、面臨的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策。

一、生產(chǎn)、流通和消費(fèi)

糧食安全依托于生產(chǎn)環(huán)節(jié)及收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、轉(zhuǎn)化、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)構(gòu)成的糧食產(chǎn)業(yè)。糧食生產(chǎn)對(duì)于糧食安全是骨髓造血，產(chǎn)量不足可導(dǎo)致“貧血”，質(zhì)量不好可導(dǎo)致“白血病”。糧食生產(chǎn)具有豐歉交替的波動(dòng)性，波幅和波長(zhǎng)受土地和水資源、氣候、種糧積極性等影響，應(yīng)通過(guò)儲(chǔ)備“蓄水池”進(jìn)行調(diào)節(jié)和平衡。如認(rèn)識(shí)不到這點(diǎn)，往往不能容忍波谷的階段性減產(chǎn)而過(guò)度生產(chǎn)，或在連續(xù)豐收的波峰上急于壓價(jià)減產(chǎn)卸“包袱”，這樣，會(huì)在下個(gè)周期浪費(fèi)更多社會(huì)資源來(lái)恢復(fù)產(chǎn)能。過(guò)度生產(chǎn)會(huì)造成環(huán)境污染、水土流失和糧食質(zhì)量問(wèn)題，以至于谷賤傷農(nóng)。

消費(fèi)是生產(chǎn)的目的。糧食安全的定義是，任何人在任何時(shí)候都能從經(jīng)濟(jì)上和物質(zhì)上獲得保證健康生活所需的食物、滿足膳食喜好。如供給足、成本低，消費(fèi)者就容易有浪費(fèi)的沖動(dòng)。拋灑遺留、保管不善、餐桌廚房浪費(fèi)等是顯性浪費(fèi)。超過(guò)健康生活所需而消費(fèi)的糧食或食物是隱形浪費(fèi)，由此帶來(lái)營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩問(wèn)題還會(huì)引發(fā)醫(yī)療資源方面的隱形浪費(fèi)連鎖反應(yīng)。糧食消費(fèi)量在底線消費(fèi)和浪費(fèi)性消費(fèi)之間具有彈性。以我國(guó)2013年數(shù)據(jù)計(jì)算，全國(guó)人均每天節(jié)約1兩成品糧，1年可節(jié)省350億公斤原糧，相當(dāng)于1億畝地的糧食產(chǎn)量。如以2007年美國(guó)年人均耗糧1046公斤為上限，我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食自給還需提高2倍以上的糧食單產(chǎn)；而以同年印度人均耗糧178公斤為底線，我國(guó)現(xiàn)有糧食產(chǎn)量就可保障30億人需求；二者之間人均糧食消費(fèi)數(shù)量彈性達(dá)868公斤?？梢酝ㄟ^(guò)糧食供給豐裕度、價(jià)格、消費(fèi)習(xí)慣等調(diào)節(jié)糧食消費(fèi)彈性，使糧食消費(fèi)量增速低于人口增速，減輕糧食供需壓力。

流通是連接生產(chǎn)和消費(fèi)必不可少的重要環(huán)節(jié)。流通對(duì)于糧食安全是血液循環(huán)，流通不暢則可能導(dǎo)致“腦血栓”、“心臟病”。當(dāng)前保障糧食安全難度主要在于，一方面，土地后備資源開(kāi)發(fā)接近極限，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題突出，糧食繼續(xù)增產(chǎn)難度加大；另一方面，糧食流通倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施不足，物流通道不暢，運(yùn)輸方式落后，應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)不健全。因此，在生產(chǎn)潛力有限、流通基礎(chǔ)薄弱的情況下，增強(qiáng)糧食安全保障能力在流通環(huán)節(jié)尚有巨大潛力挖掘。要實(shí)施糧食收儲(chǔ)供應(yīng)安全保障工程，守住“種糧賣得出、吃糧買得到”的底線，強(qiáng)化包括生產(chǎn)、流通、倉(cāng)儲(chǔ)、加工能力在內(nèi)的糧食安全保障能力，做到生產(chǎn)和流通兩條腿走路，避免“短腿跛腳”。要倡導(dǎo)按需生產(chǎn)、強(qiáng)化儲(chǔ)備、高效流通、節(jié)約消費(fèi)的永續(xù)發(fā)展理念，反對(duì)“掠奪式”生產(chǎn)、“漫灌式”流通的觀念，減少?gòu)奶镩g到餐桌等各環(huán)節(jié)的浪費(fèi)。

二、總量、品種和區(qū)域

總量基本平衡是實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的前提。但僅有總量平衡，區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)不合理也不能實(shí)現(xiàn)糧食安全?？偭坎蛔阃桥及l(fā)和短期的，區(qū)域性短缺卻是普遍和長(zhǎng)期的，區(qū)域糧食不安全可能被總量平衡所掩蓋。當(dāng)前世界糧食總量基本平衡，人均占有量達(dá)360公斤以上，生產(chǎn)、消費(fèi)和庫(kù)存相對(duì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。但世界部分發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)因氣候、經(jīng)濟(jì)、政治等原因糧食獲取能力不足，未能共享世界糧食生產(chǎn)成果，存在區(qū)域性糧食短缺問(wèn)題，糧食并不安全。全球有40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)缺糧，8.7億人長(zhǎng)期處于饑餓半饑餓狀態(tài)，非洲國(guó)家人均糧食占有量不足200公斤，因糧食危機(jī)導(dǎo)致政權(quán)不穩(wěn)時(shí)有發(fā)生。

我國(guó)糧食總量基本平衡，但區(qū)域分布和品種結(jié)構(gòu)矛盾帶來(lái)的糧食安全隱患日益突出，“雞蛋放在一個(gè)籃子里”的風(fēng)險(xiǎn)增大，成為國(guó)家糧食安全的主要威脅。一是生產(chǎn)更趨集中。13個(gè)主產(chǎn)省糧食產(chǎn)量的占比上升到76%，北方7個(gè)省產(chǎn)量占主產(chǎn)區(qū)的比重上升到61%。二是單品種糧食生產(chǎn)更趨集中，主產(chǎn)省也存在結(jié)構(gòu)性矛盾。小麥集中在黃淮海地區(qū)，秈稻集中在長(zhǎng)江流域，粳稻集中在東北和江蘇，玉米集中在東北和冀魯豫。三是庫(kù)存集中，長(zhǎng)距離跨區(qū)域流通量大。目前主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)糧食庫(kù)存分別占全國(guó)的75%和9%，而消費(fèi)量分別占62%和17%。全國(guó)省間糧食凈調(diào)入量達(dá)1600多億公斤。一旦產(chǎn)區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害或糧食運(yùn)輸受阻，這種隱患將發(fā)展成階段性糧食短缺，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害難以預(yù)料。保障國(guó)家糧食安全既要注重總量平衡，更要注重區(qū)域和品種平衡。實(shí)現(xiàn)總量平衡的主要途徑是糧食生產(chǎn)，調(diào)節(jié)總量平衡的主要手段是儲(chǔ)備和進(jìn)出口，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性、階段性供求平衡的主要方式是順暢流通。

三、中央、地方和產(chǎn)銷區(qū)

保障國(guó)家糧食安全是中央和地方共同的責(zé)任，中央承擔(dān)首要責(zé)任。中央事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，但不一定由中央直接辦理，可委托地方政府具體操作；地方事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，但中央應(yīng)明確并落實(shí)其支出來(lái)源，避免責(zé)任不落實(shí)的情況。保障糧食安全需要在糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)存、保供穩(wěn)價(jià)等方面支付較高成本，如果沒(méi)有合理的產(chǎn)銷區(qū)利益調(diào)節(jié)補(bǔ)償機(jī)制，就會(huì)造成糧食安全重視程度從中央到省、市、縣逐級(jí)減弱的后果，產(chǎn)糧大省成為了財(cái)政窮省。要充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，共同加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、儲(chǔ)備能力、流通能力建設(shè)，必須實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配，并建立相應(yīng)考核機(jī)制和利益補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制。我國(guó)處理中央和地方關(guān)系的機(jī)制是省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，該機(jī)制雖已建立20年，但由于缺乏具體配套措施和考核辦法，尚未真正全面落實(shí)。在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境和財(cái)政體制下，全國(guó)企業(yè)糧食庫(kù)存75%以上掌握在政府手中，政策性糧食80%由中央直管，政策性糧食購(gòu)銷委托央企作為執(zhí)行主體，地方政府對(duì)確保區(qū)域糧食安全既無(wú)壓力，又無(wú)動(dòng)力。應(yīng)當(dāng)合理統(tǒng)籌中央和地方的關(guān)系，一是在實(shí)行糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的同時(shí)，把責(zé)任主體明確到各級(jí)政府，負(fù)責(zé)糧食生產(chǎn)流通全過(guò)程，劃清中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，制定實(shí)施科學(xué)的考核辦法；二是統(tǒng)籌產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)的關(guān)系，完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制，根據(jù)自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。中央可以對(duì)主產(chǎn)省按照調(diào)出商品糧數(shù)量給予補(bǔ)貼，用于糧食生產(chǎn)、流通和儲(chǔ)備。

四、政府、市場(chǎng)和企業(yè)

要讓市場(chǎng)在糧食資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，就要靠改革。糧食短期內(nèi)難以通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率或縮短生產(chǎn)周期大幅增產(chǎn)，又需防范人為炒作制造價(jià)格波動(dòng)，因而產(chǎn)業(yè)本身單位經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)有限。世界各國(guó)都針對(duì)這種特殊性強(qiáng)化政府調(diào)控，消除糧食市場(chǎng)的自發(fā)性、盲目性和滯后性。改革應(yīng)以是否有利于糧食安全，是否有利于高效流通，是否適應(yīng)糧食市場(chǎng)的特殊性為標(biāo)準(zhǔn)，防止片面、絕對(duì)地追求市場(chǎng)或政府的作用，既要通過(guò)政府宏觀調(diào)控增強(qiáng)保穩(wěn)的定力，又要確保市場(chǎng)微觀層面活而有序。我國(guó)糧食宏觀調(diào)控能力還有待加強(qiáng)，一是部門間糧食事務(wù)責(zé)權(quán)不一致，職能重疊交叉，運(yùn)行機(jī)制不完善，弱化了糧食宏觀調(diào)控能力。二是政企尚未真正分開(kāi)，有的地方急于“甩包袱”把國(guó)企一賣了之，調(diào)控力不從心；有的擔(dān)心市場(chǎng)失控，舍不得“菜園子”而不敢、不愿政企分開(kāi)，導(dǎo)致國(guó)企小、散、弱；有的在“兩難”中猶豫不決，導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)行政職能的政企不分。三是糧食市場(chǎng)全面放開(kāi)不徹底，如糧食信貸等并未隨之放開(kāi)，制約糧食流通。四是糧食信息發(fā)布系統(tǒng)性、及時(shí)性、權(quán)威性不夠，影響了糧食市場(chǎng)正常發(fā)育。改革創(chuàng)新上有要求、下有呼聲，上信下順正當(dāng)其時(shí)。要明確政府是糧食安全的保障者、公共服務(wù)的提供者、市場(chǎng)秩序的執(zhí)法者，各類企業(yè)都是平等的市場(chǎng)主體和政府宏觀調(diào)控載體。應(yīng)考慮糧食安全保障的公益屬性，整合糧食購(gòu)銷、儲(chǔ)備管理、進(jìn)出口、區(qū)域平衡、價(jià)格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)管等事權(quán)并匹配財(cái)權(quán)，確保糧食流通政策統(tǒng)一高效。

五、數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格

不充足的數(shù)量和沒(méi)有質(zhì)量的數(shù)量同樣不能保障糧食安全。在質(zhì)和量的關(guān)系上，糧食高產(chǎn)不一定高品質(zhì)；同樣多的原糧不一定能加工出同樣質(zhì)量的成品糧；重金屬或真菌毒素超標(biāo)、農(nóng)藥殘留、霉變的糧食也不能構(gòu)成有效供給，不能單純追求原糧高產(chǎn)形成的沒(méi)有質(zhì)量的數(shù)量。數(shù)量和質(zhì)量狀況體現(xiàn)在價(jià)格上。糧食價(jià)格存在剪刀差，剪刀差擴(kuò)大會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題，必須由政府調(diào)控來(lái)縮小乃至消除。降低單位成本可治本但周期長(zhǎng)見(jiàn)效慢，提高單位價(jià)格治標(biāo)及時(shí)有效但有反復(fù)，需要“標(biāo)本兼治”。普惠制紅包式的糧食直補(bǔ)不能縮小剪刀差，大幅提高托市收購(gòu)價(jià)格出現(xiàn)的國(guó)際與國(guó)內(nèi)、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、收購(gòu)與銷售價(jià)格倒掛問(wèn)題，本質(zhì)也是剪刀差的具體化，問(wèn)題的關(guān)鍵是政府、農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者誰(shuí)來(lái)承擔(dān)剪刀差。此外，自然災(zāi)害、突發(fā)事件、人為炒作也會(huì)引發(fā)區(qū)域性糧食價(jià)格異常波動(dòng)。保障糧食安全必須要做到數(shù)量足、質(zhì)量好、價(jià)格穩(wěn)。要完善托市收購(gòu)、儲(chǔ)備吞吐、定向銷售等宏觀調(diào)控政策“組合拳”機(jī)制模式；探索形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤、糧食直補(bǔ)與商品量掛鉤機(jī)制，把有限資金真正用在刀刃上。應(yīng)適當(dāng)拉開(kāi)銷區(qū)與產(chǎn)區(qū)、城市與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)糧食市場(chǎng)價(jià)格水平，以價(jià)格杠桿促進(jìn)糧食通過(guò)市場(chǎng)有序流通。要建立健全糧食質(zhì)量和安全追溯體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的糧食質(zhì)量安全信息追溯平臺(tái)，形成覆蓋糧食產(chǎn)業(yè)鏈的全程質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)管和處置機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)質(zhì)量上的“按需生產(chǎn)”。

六、國(guó)際和國(guó)內(nèi)

個(gè)別發(fā)達(dá)國(guó)家較早制定實(shí)施了世界糧食戰(zhàn)略，主導(dǎo)世界糧食市場(chǎng)，并影響國(guó)際政治格局。他們通過(guò)跨國(guó)糧商的國(guó)際糧食貿(mào)易和糧食種子、農(nóng)藥等“硬實(shí)力”影響世界糧食市場(chǎng)，建立了體系健全、人才齊備、手段先進(jìn)、經(jīng)費(fèi)充足的糧食情報(bào)體系，通過(guò)多種手段搜集和分析世界糧情，并擇機(jī)發(fā)布，以“軟實(shí)力”影響國(guó)際市場(chǎng)。需要進(jìn)口糧食的大國(guó)如果缺乏世界糧食市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，可能陷入進(jìn)口時(shí)國(guó)際糧價(jià)暴漲，豐收時(shí)國(guó)際糧價(jià)暴跌的被動(dòng)局面。我國(guó)是世界最大的糧食生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，谷物產(chǎn)量占全球近1/4，消費(fèi)量是國(guó)際谷物貿(mào)易量的2倍，這為我國(guó)參與國(guó)際糧食市場(chǎng)提供了足夠的戰(zhàn)略伸縮空間。近10年，我國(guó)糧食從凈出口轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口近700億公斤，需要利用國(guó)際資源調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，這種需求還將進(jìn)一步增強(qiáng)。但必須清醒看到，進(jìn)口必須適度，過(guò)量則可能帶來(lái)政治、外交、貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)制定并實(shí)施世界糧食戰(zhàn)略。戰(zhàn)略目標(biāo)是增強(qiáng)我國(guó)在世界糧食市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)國(guó)家利益，促進(jìn)世界糧食安全。戰(zhàn)略步驟是從國(guó)際糧食貿(mào)易規(guī)則的遵守者入手，向參與者和制定者轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)略手段是進(jìn)出口調(diào)節(jié)、價(jià)格影響、信息引導(dǎo)，促進(jìn)全球區(qū)域糧食供求平衡，增強(qiáng)信息發(fā)布對(duì)世界糧食市場(chǎng)的權(quán)威性和影響力。保障措施是支持組建大型跨國(guó)糧食企業(yè)積極參與國(guó)際糧食貿(mào)易，建立國(guó)際糧食信息搜集分析發(fā)布的機(jī)構(gòu)人員、技術(shù)手段及經(jīng)費(fèi)保障。